Sakens bakgrunn
Reguleringsplan for X hytteområde ble vedtatt av Z kommune … . Reguleringsplanen omfatter et stort område bestående av blant annet ca. 170 hytter.
A var en av flere som klagde på kommunestyrets reguleringsplanvedtak. A fremsatte blant annet inhabilitetsinnsigelse mot flere av kommunestyrerepresentantene som var med på å vedta reguleringsplanen. Det ble videre rettet inhabilitetsinnsigelse mot en saksbehandler som hadde vært med på å tilrettelegge grunnlaget for reguleringsplanen og mot varaordfører og hovedutvalgsleder B. B hadde fratrådt kommunestyrets behandling av reguleringsplanen på grunn av inhabilitet, men han hadde deltatt og ledet et møte i hovedutvalg kommunalteknikk og arealplanlegging hvor reguleringsplansaken var blitt forberedt for behandling i kommunestyret.
Z kommune tok ikke klagen fra A til følge, og saken ble oversendt fylkesmannen for klagebehandling.
Fylkesmannen vurderte det dit hen at B var inhabil til å delta på det nevnte hovedutvalgsmøtet fordi han var gift med en eier av en bebygd hyttetomt beliggende innenfor reguleringsområdet. Den nye reguleringsplanen ga grunnlag for utvidelse av tillatt bruksareal for hyttene fra 100 m2 til 150 m2 i det området hytten til ektefellen var lokalisert. Fylkesmannen omtalte denne utvidelsen som «vesentlig».
Fylkesmannen vurderte det dit hen at reguleringsplanen var gyldig på tross av inhabiliteten fordi hun ikke fant grunn til å tro at feilen kunne ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 41. Fylkesmannen begrunnet dette på følgende måte:
«Siden vedtaket i hovedutvalget … var enstemmig, mener Fylkesmannen at inhabiliteten ikke har påvirket dette vedtaket, og at inhabiliteten dermed heller ikke kan ha påvirket det endelige vedtaket om reguleringsplan i kommunestyret … (hvor B fratrådte). Fylkesmannen har for øvrig ingen opplysninger som tilsier at inhabiliteten har påvirket utformingen av reguleringsplanen på et tidligere tidspunkt.»
Etter en konkret vurdering ble klagen fra A ikke tatt til følge av fylkesmannen.
I forbindelse med behandlingen av reguleringsplanen nedla Z kommune 27. februar 2008 midlertidig bygge- og deleforbud i medhold av plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 33. I møte 17. februar 2010 ble dette forbudet forlenget «til ny reguleringsplan foreligger eller fra 27.02.2010 til 31.12.2010» under henvisning til plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 § 13-3. Det midlertidige forbudet ble i møte 20. desember 2010 i hovedutvalg kommunalteknikk og arealplanlegging ytterligere forlenget til 27. februar 2012. Vedtaket fra hovedutvalget ble ikke påklaget.
A fremsatte en søknad om bygging av hytte innenfor det foreslåtte reguleringsplanområdet. Ettersom det forelå et vedtak om midlertidig forbud mot tiltak, ble det videre søkt om unntak fra dette forbudet for byggingen av hytten.
Z kommune fant ikke grunnlag for å gi unntak fra det midlertidige forbudet da tiltaket i for stor grad ville vanskeliggjøre pågående reguleringsarbeid. Søknaden ble derfor avslått.
A påklaget kommunens vedtak. I klagen ble det blant annet gjort gjeldende at vedtaket fra hovedutvalg kommunalteknikk og arealplanlegging 20. desember 2010 om forlengelse av midlertidig forbud mot tiltak var ugyldig grunnet inhabilitet for to av de møtende utvalgsmedlemmene; hovedutvalgsleder B og møtende vararepresentant C.
Kommunen vurderte det dit hen at representantene ikke var inhabile til å delta og fatte vedtak om forlengelse av midlertidig forbud mot tiltak. Klagen ble ikke tatt til følge, og saken ble oversendt fylkesmannen.
Fylkesmannen var enig med A i at de to utvalgsmedlemmene var inhabile til å delta i møtet fordi de begge var gift med eiere av bebygde hyttetomter beliggende innenfor det området forbudet gjaldt. Begge ektefellene var således å anse som parter knyttet til vedtaket, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2 første ledd bokstav e). Inhabilitet ble således konstatert etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav c). Fylkesmannen fant imidlertid ikke at inhabiliteten førte til ugyldighet da saksbehandlingsfeilen ble vurdert ikke å ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41. Fylkesmannen begrunnet dette på følgende måte:
«Det er imidlertid verdt å påpeke at et slikt forbud som vedtaket fastsetter ikke er til gunst for B og C med ektefeller. Tvert i mot vil det kunne medføre en begrensning for muligheten de har til å utnytte egen eiendom. Dette, sammenholdt med at vedtaket også var enstemmig, tilsier at saksbehandlingsfeilen ikke har hatt avgjørende innvirkning på utfallet av vedtaket, jf. forvaltningsloven § 41.»
Fylkesmannen tok ikke klagen til følge.
A brakte både reguleringsplanen og avslaget på unntak fra midlertidig forbud inn til ombudsmannen for vurdering. Han anførte blant annet at både reguleringsplanvedtaket og forlengelsesvedtaket var ugyldig grunnet inhabilitet.
Undersøkelsene herfra
Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter ble det funnet grunn til å undersøke nærmere inhabilitetsinnsigelsene knyttet til både reguleringsplanen og vedtaket om forlengelse av det midlertidige forbudet mot tiltak.
Når det gjaldt reguleringsplanen, ble fylkesmannen spurt om hun hadde vurdert hvorvidt B deltakelse i forkant av hovedutvalgsmøtet, og under selve møtet, kunne ha virket bestemmende på utfallet av vedtaket. Fylkesmannen ble videre bedt om en nærmere redegjørelse for om hun hadde foretatt en tilstrekkelig bred vurdering av ugyldighetsspørsmålet.
Om forlengelsen av det midlertidige forbudet mot tiltak ble fylkesmannen spurt om hun hadde foretatt en nærmere vurdering av om B og Cs deltakelse i forkant av avstemningen i hovedutvalgsmøtet kunne ha virket bestemmende på utfallet av vedtaket. Fylkesmannen ble også her spurt om hun hadde foretatt en tilstrekkelig bred vurdering av ugyldighetsspørsmålet.
Det ble bedt om at B og C ble gitt anledning til å uttale seg før fylkesmannens svar forelå.
I brev til fylkesmannen skrev B at det var vanskelig å si om hans deltakelse i forkant av – og under selve – hovedutvalgsmøtet, som forberedte reguleringsplansaken, kunne ha virket bestemmende på utfallet av vedtaket. Det ble vist til at det var en plan som hadde gått over lang tid, og som det var blitt jobbet mye med:
«Jeg tror det er å overdramatisere MYE og evt. konkludere med at min deltagelse både i forkant og under selve møtet skal ha virket bestemmende på vedtaket. Her er hele det politiske miljøet ganske samstemt omkring denne planen, kun uenige om detaljer (gjerdebestemmelser mv.).»
Når det gjaldt vedtak om midlertidig forbud mot tiltak, viste B til at C var «kun 2. eller 3. vara til hovedutvalget» og siden han fikk beskjed om å møte i utvalget samme dag, hadde han, etter Bs oppfatning, kun minimale muligheter for å påvirke vedtaket forut for avstemningen. Om egen deltakelse skrev B:
«Det samme gjelder jo også min deltagelse i dette møtet. Dette møtet var jo et telefonmøte, mandag 20. desember 2010. Utvalgsmedlemmene hadde i mail 08.12.2012 fått beskjed om at vi måtte ha et møte i utvalget før nyttår for å forlenge dette midlertidige bygge- og deleforbudet, fordi administrasjonen ikke fikk fram den nye reguleringsplanen til behandling før nyttår. Hvorvidt dette midlertidige vedtaket skulle videreføres eller ikke var heller aldri noe stridstema. Vi hadde jo allerede hatt dette fra 27.02.2008. Det kunne da maksimalt forlenges til 27.02.2012 (4 år). Vedtaket i HUKA ble derfor også at det skulle forlenges fram til ny reguleringsplan foreligger eller maks fram til 27.02.2012.»
B viste videre til at det var en «omforentlig forståelse for i det politiske miljøet, at dette vedtaket skulle bestå», og at det således er «urimelig å hevde at undertegnedes deltakelse i forkant eller den saks skyld under dette telefonmøtet skulle ha hatt noen innvirkning på utfallet av vedtaket i møtet».
På foreleggelsen svarte fylkesmannen blant annet følgende vedrørende inhabiliteten knyttet til reguleringsplanen:
«Fylkesmannen har for øvrig forholdt seg til de opplysninger om saksforholdet som ble oversendt oss fra kommunen, og anmodet ikke kommunen om ytterligere opplysninger om Bs konkrete deltakelse under eller i forkant av hovedutvalgsmøtet. Vi har konstatert at det forelå enstemmighet, at hovedutvalgets syn var i tråd med rådmannens forslag, og at det ikke var fremsatt alternative forslag. Etter vårt syn var det heller ikke behov for å etterspørre nærmere informasjon om Bs deltakelse, da det er kommunestyret som fatter det endelige vedtaket. B fratrådte under kommunestyrets behandling, og feilen må derfor i alle tilfeller anses reparert.
…
Vi mener det er foretatt en tilstrekkelig bred vurdering av ugyldighetsspørsmålet i vårt vedtak … . Ved nærmere ettersyn ser vi at det kunne vært foretatt en noe mer utførlig omtale av virkningen av at B fratrådte under kommunestyrets behandling, og at feilen dermed uansett må anses reparert.»
Om forlengelsen av midlertidig forbud mot tiltak skrev fylkesmannen blant annet:
«Fylkesmannen har ikke foretatt noen inngående vurdering av om Bs og Cs deltakelse i forkant av hovedutvalgsmøtet eller under selve møtet kan ha virket bestemmende på utfallet av denne behandlingen. Dette var imidlertid et telefonmøte, initiert av administrasjonen som følge av at de ikke fikk forberedt reguleringsplansaken i tide. Vi har konstatert at det forelå enstemmighet, at hovedutvalgets syn var i tråd med rådmannens forslag, og at det ikke var fremsatt alternative forslag. Ut fra hvordan saken er opplyst for oss, kan vi ikke se at saken kunne fått et annet utfall dersom B og C ikke hadde deltatt, og vi kan ikke se at det er opplysninger som indikerer at de kan ha påvirket stemmegivningen forut for avstemningen.
…
Vi mener det er foretatt en tilstrekkelig bred vurdering av ugyldighetsspørsmålet i vårt vedtak … . Dersom Fylkesmannen hadde kommet til at inhabiliteten kunne hatt virkning for vedtakets innhold, ville vi imidlertid måtte ha foretatt en bredere vurdering av om vedtaket var en nullitet eller kun angripelig, og om kommunens vedtak kunne anses reparert ved behandlingen i forbindelse med klagesaken. Vi vil i den forbindelse peke på at B fratrådte under Hovedutvalgets behandling av denne klagesaken …, og heller ikke C deltok ved denne behandlingen.»
Både A og fylkesmannen har fastholdt og utdypet sine standpunkter i senere brev.
Jeg ser slik på saken
Undersøkelsene herfra har dreid seg om inhabilitet knyttet til to vedtak fattet av Z kommune. Jeg finner det hensiktsmessig først å vurdere inhabilitetsinnsigelsene knyttet til vedtak om midlertidig forbud mot tiltak. Deretter tar jeg for meg inhabilitetsinnsigelsen rettet mot reguleringsplanen.
1. Midlertidig forbud mot tiltak
Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav c lyder som følger:
«En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak
—
c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part»
Vedtak om forlengelse av midlertidig forbud mot tiltak ble vedtatt av hovedutvalg kommunalteknikk og arealplanlegging i Z kommune. Av medlemmer som møtte var blant andre leder B og varamedlem C. Både B og C var, på tidspunktet vedtaket ble fattet, gift med eiere av hyttetomter som ble omfattet av vedtaket. Ektefellene til B og C var dermed å anses som parter i vedtaket, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav e. Siden både B og C var med på avgjørelsen av en sak der deres ektefeller var parter, kan inhabilitet konstateres i medhold av forvaltningslovens § 6 første ledd bokstav c.
Selv om inhabilitet konstateres, er det ingen automatikk i at vedtaket er ugyldig, jf. forvaltningsloven § 41:
«Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.»
Spørsmålet blir således hvorvidt det er grunn til å regne med at inhabiliteten ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.
Habilitetsreglene skal hindre at forvaltningens avgjørelser blir truffet av personer som har en særlig tilknytning til saken. Allmennheten skal være sikre på at den eller de som forbereder og treffer avgjørelsen er upartiske og ikke har personlig interesse i sakens utfall. Habilitetsreglene sikrer således tilliten til forvaltningen ved at avgjørelsen blir fattet på et saklig grunnlag.
Klager har i denne saken ikke anført eller vist til forhold som skulle tilsi at ektefellene oppnådde noen særlig fordel ved at det ble fattet vedtak om forlengelse av midlertidig forbud mot tiltak. Vedtaket er i utgangspunktet tyngende for hele området, deriblant ektefellenes eiendommer. Videre var vedtaket fra de syv medlemmene av hovedutvalget enstemmig. Dette medfører at dersom B og C hadde fratrådt stemmegivningen, så ville det fremdeles vært en overvekt av stemmer for vedtaket. Det fremkommer heller ikke opplysninger om at det forelå noen uenigheter om vedtaket eller at det ble oppstilt noen alternativer til rådmannens forslag.
Vedtaket var en forlengelse av et allerede vedtatt midlertidig forbud mot tiltak. Det vises her til vedtak fra kommunestyret i Z kommune 17. februar 2010, der det ble gitt forlengelse av et allerede nedlagt midlertidig forbud mot tiltak til 31. desember 2010. Ved kommunestyrets behandling av denne saken synes det å ha vært enighet om at midlertidig forbud mot tiltak måtte nedlegges inntil spørsmålet om ny reguleringsplan var avklart.
Da det i utgangspunktet skal lite til for å konstatere ugyldighet ved inhabilitet, har denne saken budt på adskillig tvil. Saksbehandlingen for mitt kontor er skriftlig og jeg må derfor basere min vurdering på de opplysningene som foreligger i de oversendte dokumentene.
Jeg kan ikke se at det foreligger opplysninger i disse dokumentene som tilsier at den saksbehandlingsfeilen som er konstatert har vært bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41. Under tvil har jeg således kommet til at denne delen av saken kan bero med den forklaringen som fylkesmannen har gitt.
2. Reguleringsplan
A har rettet inhabilitetsinnsigelse mot flere representanter som deltok ved kommunestyrets behandling av reguleringsplanen, samt mot en saksbehandler som har vært med på tilretteleggelsen av reguleringsplanforslaget. I foreleggelsen herfra fant jeg imidlertid bare grunn til å stille spørsmål knyttet til varaordfører og hovedutvalgsleder Bs deltakelse i forkant av – og under – et hovedutvalgsmøte, der reguleringsplansaken ble forberedt for behandling i kommunestyret. Ytterligere inhabilitetsinnsigelser som klager har anført vil ikke kommenteres nærmere her.
Som nevnt, var B gift med en eier av en bebygd hyttetomt beliggende innenfor grensene for reguleringsplanen. Et vedtak om reguleringsplan er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b jf. a. Dette gir grunnlag for partsstatus, jf. samme bestemmelse bokstav e. Så vidt forstås, var eiendommen lokalisert i et område der reguleringsplanen tillater utvidet bebyggelse av hyttene fra 100 m2 til 150 m2. Reguleringsplanen må således sies å få økonomisk betydning for ektefellen til B.
I forbindelse med behandlingen av reguleringsplanforslaget i Z kommunestyre erklærte B seg inhabil. B har således ikke vært med på å treffe avgjørelse i saken. Gjennom deltakelse i hovedutvalgsmøtet har imidlertid B vært med på «å tilrettelegge grunnlaget» for reguleringsplanen, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd. Så vidt forstås, har B videre vært medlem og leder av hovedutvalg kommunalteknikk og arealplanlegging det meste av tiden som arbeidet med reguleringsplanen pågikk i kommunen. Det er meget uheldig at en kommunestyrerepresentant tilrettelegger grunnlaget for en reguleringsplan der nærstående, i dette tilfelle ektefellen, får en potensiell økonomisk fordel av vedtaket. Siden B har vært med på å tilrettelegge grunnlaget for reguleringsplanen, hefter det en ugyldighetsgrunn ved reguleringsvedtaket i form av inhabilitet.
Fylkesmannen har anført at denne feilen er «reparert» fordi B fratrådte under kommunestyrets behandling. Dette kan jeg ikke si meg enig i. Forvaltningsloven § 6 rammer etter sin ordlyd både den som tilrettelegger grunnlaget for en avgjørelse – og den som treffer avgjørelsen. Dersom B ikke hadde fratrådt under behandlingen i kommunestyret, ville dette bare medført at han var inhabil etter begge alternativene. At han nå bare er inhabil etter det ene alternativet, reparer ikke den feilen som foreligger.
Spørsmålet er om vedtaket likevel er gyldig etter forvaltningsloven § 41. Fylkesmannen vurderte dette spørsmålet på følgende måte i vedtaket:
«Siden vedtaket i hovedutvalget … var enstemmig, mener Fylkesmannen at inhabiliteten ikke har påvirket dette vedtaket, og at inhabiliteten dermed heller ikke kan ha påvirket det endelige vedtaket om reguleringsplan i kommunestyret … (hvor B fratrådte). Fylkesmannen har for øvrig ingen opplysninger som tilsier at inhabiliteten har påvirket utformingen av reguleringsplanen på et tidligere tidspunkt.
Saksbehandlingsfeilen får etter dette ikke betydning for vedtakets gyldighet.»
A viste i forvaltningsklagen på reguleringsplanvedtaket blant annet til at «spesielt eiendommer med tilknytning til utvalgets formann har kommet svært gunstig ut med tanke på verdiøkning av eiendommene». Fylkesmannen har også pekt på dette momentet ved at reguleringsplanen nå gir grunnlag for å bygge hytte i det området der eiendommen ligger, på inntil 150 m2. Fylkesmannen har omtalt denne utvidelsen som «vesentlig».
I klagebehandlingen av vedtaket foretok ikke fylkesmannen noe nærmere vurdering av hvorvidt Bs deltakelse i tilretteleggingen av grunnlaget for planvedtaket kunne føre til ugyldighet, ut over å henvise til at det ikke foreligger «opplysninger som tilsier at inhabiliteten har påvirket utformingen av reguleringsplanen». I svaret på foreleggelsen har fylkesmannen gitt en noe mer utfyllende begrunnelse for sitt standpunkt, der det blant annet er vist til at rådmannens innstilling var enstemmig vedtatt, at det ikke er opplyst om noe uenighet på møtet eller i forkant av møtet og at det ikke foreligger opplysninger om at B har hatt en spesielt aktiv rolle under eller i forkant av møtet med hovedutvalget. B har i brev til fylkesmannen i anledning foreleggelsen fra ombudsmannen skrevet at det er «vanskelig å si» om hans deltakelse har virket bestemmende på vedtakets utfall.
I medhold av forvaltningsloven § 17 første ledd skal fylkesmannen «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». I svaret på foreleggelsen har fylkesmannen uttalt at hun har «forholdt seg til de opplysninger om saksforholdet som ble oversendt oss fra kommunen, og anmodet ikke kommunen om ytterligere opplysninger om Bs konkrete deltakelse under eller i forkant av hovedutvalgsmøtet». Under henvisning til klagers anførsel, og fylkesmannens egen vurdering av reguleringsplanens betydning for ektefellens eiendom, hadde fylkesmannen her en særlig oppfordring til å foreta nærmere undersøkelser knyttet til dette spørsmålet. Fylkesmannen kunne blant annet utredet nærmere hvor omfattende Bs samlede deltakelse hadde vært i forbindelse med behandlingen av saken i kommunen. Så vidt forstås, var B medlem og leder av hovedutvalget i den perioden reguleringsplanen for X var under behandling. Videre kunne fylkesmannen foretatt nærmere undersøkelser vedrørende om B hadde hatt en aktiv deltakelse i spørsmålet om utvidelsen av tillat bruksareal i det området ektefellens hytte var lokalisert. Bærende hensyn bak reglene om inhabilitet er å sikre tilliten til forvaltningen og å motvirke at eventuelle utenforliggende hensyn er en del av beslutningsgrunnlaget. Dersom det hadde vært foretatt nærmere undersøkelser knyttet til disse spørsmålene, ville beslutningsgrunnlaget vært bedre fundert.
Jeg må på denne bakgrunn be fylkesmannen om å foreta slike nærmere undersøkelser, slik at saken kan bli tilstrekkelig opplyst, for deretter å vurdere reguleringsplanvedtakets gyldighet på nytt.
Jeg ber om å bli holdt orientert om utfallet av den fornyede vurderingen.
—
På bakgrunn av uttalelsen innhentet fylkesmannen ytterligere opplysninger og behandlet saken på nytt. Fylkesmannen fant ikke grunnlag for å gjøre endringer i det tidligere vedtaket. Ombudsmannen tok fylkesmannens fornyede vurdering til etterretning og fant ikke grunn til ytterligere oppfølging.