Sakens bakgrunn
As førerkort ble tilbakekalt i februar 2010. Bakgrunnen for tilbakekallet var at han ble ansett ikke å oppfylle førerkortforskriftens helsekrav knyttet til bruk av rusmidler. Han har i ettertid søkt om dispensasjon fra helsekravene flere ganger, og har også fått innvilget slik dispensasjon. I Fylkesmannen i Buskeruds vedtak 23. august 2011 ble han innvilget dispensasjon for ett år, i Fylkesmannens vedtak 15. juni 2012 for to år og i Helsedirektoratets vedtak 24. oktober 2014 for ett år. Det ble i alle vedtakene stilt vilkår om avhold fra rusmidler og oppmøte til kontroll hos lege.
As søknad 1. oktober 2015 om ny dispensasjon ble avslått i Fylkesmannens vedtak 14. januar 2016. Avslaget var begrunnet med sviktende oppfølging av opplegget for rusmiddelkontroll. Avslaget ble påklaget. Fylkesmannen opprettholdt avslaget og oversendte saken til Helseklage, som i vedtak 5. august 2016 fastholdt avslaget.
Ved brev 10. mars 2017 brakte advokat B saken inn for ombudsmannen på vegne av A. I klagen ble det blant annet anført at Helseklages vedtak 5. august 2016 ble fattet på mangelfullt grunnlag og måtte anses ugyldig.
Etter en gjennomgang av klagen og de vedlagte innsendte saksdokumentene fant ombudsmannen grunn til å ta opp enkelte spørsmål knyttet til Helseklages klagesaksbehandling ved vedtaket 5. august 2016.
Undersøkelsene herfra
I brev herfra 16. mai 2017 ble Helseklage bedt om å redegjøre for om Helseklage anså at utrednings- og veiledningsplikten var ivaretatt ved behandlingen av saken. Med henvisning til uttalelser i vedtaket om at saken var mangelfullt opplyst, ble det stilt spørsmål om hvorfor det ble ansett riktig å fatte realitetsavgjørelse uten å foreta ytterligere undersøkelser. Helseklage ble også spurt om vedtaket gjenspeiler en praksis i tilsvarende saker.
Helseklage redegjorde i brev 2. august 2017 nærmere for regler og retningslinjer for behandlingen av dispensasjonssaker. Videre uttrykte Helseklage at saken var tilstrekkelig opplyst til at det kunne fattes et korrekt vedtak og at forvaltningslovens utrednings- og informasjonsplikt var overholdt. I brevet fremgikk:
«Helseklage savnet flere opplysninger om As rusmiddelbruk, blant annet opplysninger rundt den aktuelle rusmiddellidelse, behandling for denne eller ordlyden i vilkårene som ble gitt ved forrige innvilgede dispensasjon gitt av Helsedirektoratet.
Helseklage mener imidlertid at vi til tross for de manglende opplysningene hadde tilstrekkelig med informasjon til å fatte et korrekt vedtak i saken, og at det ikke var behov for å innhente ytterligere opplysninger. Ut i fra sakens dokumenter som var tilgjengelig for Helseklage, la vi til grunn at A har en rusmiddellidelse som medfører at helsekravet til førerett for gruppe 1 ikke er oppfylt og at han heller ikke har overholdt krav om tilfredsstillende dokumentasjon på avhold (fravær av rusmiddellidelse). For øvrig henvises det til begrunnelsen i vedtaket, se vedtakets side 4 avsnittene 1, 2 og 3. Helseklage er av den oppfatning av at konklusjonen ville blitt den samme, uavhengig av om vi hadde mottatt informasjon om pasientens rusmiddellidelse eller vedtak om dispensasjon gitt av Helsedirektoratet.»
Videre opplyste Helseklage at denne praksisen har vært brukt før både av Helsedirektoratet og av Helseklage i lignende saker.
A har ikke inngitt merknader til Helseklages redegjørelse.
Ombudsmannens syn på saken
Et klageorgan har en selvstendig plikt til å påse at saken er «så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 33 siste ledd, jf. § 17 første ledd. Det er på det rene at bestemmelsen ikke kan tolkes helt bokstavelig. Omfanget av utredningsplikten avhenger av sakens art og hvor inngripende et vedtak vil være. Sakens art kan tilsi at parten selv kan ha en plikt til å bidra med nødvendige opplysninger i en sak. Eksempelvis har den som søker om en tillatelse eller gode fra offentlige myndigheter, selv et ansvar for og interesse av å gi nødvendige opplysninger i saken.
Utredningsplikten må imidlertid også ses i sammenheng med veiledningsplikten etter lovens § 11. Bestemmelsen gir forvaltningen et selvstendig ansvar for å vurdere partenes behov for veiledning i en sak. I enkelte tilfeller kan både utredningsplikten og veiledningsplikten innebære at forvaltningen må innhente ytterligere opplysninger fra parten, jf. også Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 354.
Vedtaket i denne saken må sies å være inngripende for A, som forut for det påklagede vedtaket hadde hatt dispensasjon fra helsekravene. Avslaget på den nye søknaden om dispensasjon innebærer at han ikke lenger kunne kjøre bil, med de konsekvensene det får for jobb og hverdagsliv. At vedtaket er inngripende, tilsier dermed at det må stilles forholdsvis strenge krav til forvaltningens saksutredning.
Helseklages avslag er begrunnet i mangler ved dokumentasjon på rusfrihet. I vedtaket het det:
«Saken, slik den ble fremlagt for oss, er mangelfullt opplyst. Vi vet ikke hva rusmiddellidelsen har bestått i, hvor lenge den har vart eller tidligere forsøk på behandling. Vi kjenner heller ikke til eksakt ordlyd i vilkårene som ble satt ved den forrige søknadsrunden da du fikk innvilget ett års dispensasjon.
l førerkortsammenheng skal en rusmiddellidelse ligge flere år tilbake i tid (minst 5 år) før helsekravet til gruppe 1 er oppfylt igjen. Fastlege C skriver i attest NA-0202 at du ikke har noen rusmiddellidelse og at du oppfyller helsekravet og dermed ikke trenger dispensasjon. Det synes ikke riktig.»
I vedtakets begrunnelse gir Helseklage selv uttrykk for at saken er «mangelfullt opplyst». Det er også pekt på hvilke opplysninger i saken som mangler. Det fremgår heller uttrykkelig ikke av begrunnelsen at Helseklage har vurdert det slik at disse opplysningene ikke kunne ha betydning for saksutfallet. Dersom dette var tilfellet, ville det heller ikke vært treffende å karakterisere saken som «mangelfullt opplyst».
A har søkt om å få tilbake føreretten og har argumentert for at han ikke lenger har en rusmiddellidelse. Både Fylkesmannen og Helseklage vurderte søknaden som en dispensasjonssøknad, og tok stilling til om Ai hadde innlevert tilstrekkelig med kontrollprøver som bevis for rusfrihet. Sett hen til As søknad og dokumentasjonen han leverte om helsetilstanden på søknadstidspunktet, kan «saken» neppe avgrenses til spørsmålet om rusprøveopplegget er ivaretatt isolert sett. Forutsetningen for at det i det hele tatt er aktuelt å gi dispensasjon, er at helsekravene ikke er oppfylt. Ombudsmannen kan derfor vanskelig se at saken kan anses godt nok opplyst uten Helseklages kjennskap til rusmiddellidelsen, behandlingen av denne og hvordan denne påvirker kjøreevnene på vedtakstidspunktet. I dette tilfellet lå diagnosen rusmiddellidelse så langt tilbake i tid som 2010, og med søknaden fulgte en vurdering fra fastlegen om at A ikke har en rusmiddellidelse. Det er en svakhet ved vedtaket at dette ikke synes å være fulgt opp med en nærmere utredning eller vurdering. I det minste burde Helseklage – før vedtaket ble fattet – gjort A klar over eventuelle opplysninger som manglet, slik at han fikk mulighet til å ettersende slik informasjon. Det fremstår også påfallende at Helseklage kunne ta stilling til spørsmålet om A har fulgt opp et kontrollopplegg forutsatt i et tidligere vedtak om dispensasjon uten å kjenne vilkårene som ble satt for den tidligere dispensasjonen.
Ombudsmannen er etter dette kommet til at Helseklage ved behandlingen av saken ikke overholdt utredningsplikten, jf. forvaltningsloven § 33 siste ledd, jf. § 17 første ledd. En slik mangel ved saksbehandlingen vil lett utgjøre en saksbehandlingsfeil som kan ha hatt betydning for resultatet i saken, og ombudsmannen ber derfor Helseklage behandle saken på nytt. Helseklage bes for øvrig merke seg merknadene som er gitt, og sørge for at fremtidige saker behandles i tråd med forvaltningslovens krav til utredning av saken og veiledning til parten.
Helseklage bes holde ombudsmannen orientert om utfallet av den nye behandlingen av saken ved oversendelse av kopi av avgjørelsen.
Oppsummering
Helseklages behandling av en klage i sak om dispensasjon fra førerkortforskriftens helsekrav har vært undersøkt her. I begrunnelsen for det aktuelle vedtaket uttrykte Helseklage at saken var mangelfullt opplyst. Helseklage fattet likevel vedtak i saken uten å sørge for ytterligere utredning.
Klageinstansen har en selvstendig plikt til å sørge for sakens opplysning, jf. forvaltningsloven § 33 siste ledd. Helseklage overholdt ikke denne plikten ved behandlingen av saken. Helseklage bes om å behandle saken på nytt.