Uttalelse
Sakens bakgrunn
A, i det følgende omtalt som klageren, fremsatte søknad om norsk statsborgerskap 7. juli 2011. Han skal ikke ha mottatt noe foreløpig svar, eller andre formelle orienteringer om status i saken eller forventet saksbehandlingstid.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Advokat Dishanie Amit klaget 24. august 2015 til ombudsmannen på vegne av klageren over Utlendingsdirektoratets behandling av statsborgerskapssøknaden. I klagen ble det vist til den lange behandlingstiden. Vedlagt fulgte kopi av en rekke henvendelser til direktoratet per e-brev og SMS siden april 2014, der det blant annet ble bedt om nærmere opplysninger om når saken var forventet ferdigbehandlet. I henvendelser 7. juli og 1. desember 2014 var det også bedt om innsyn i saksdokumentene. Med unntak av et e-brev til advokaten 27. mars 2015, der det ble opplyst at saken fortsatt var under behandling, syntes det ikke å foreligge skriftlige tilbakemeldinger fra direktoratet.
I første omgang ble det herfra tatt kontakt med direktoratet per telefon. Enhetsleder Kjetil Jacobsen i direktoratet bekreftet i telefonsamtale 22. september 2015 at den aktuelle søknaden fortsatt var under behandling. Tidsbruken ble i hovedsak opplyst å skyldes en forglemmelse fra direktoratets side. Jacobsen beklaget dette og lovet at søknaden nå etter all sannsynlighet ville være ferdigbehandlet innen kort tid.
Slik saken var opplyst for ombudsmannen, ble det etter dette funnet grunn til å be om en skriftlig redegjørelse for saksbehandlingen. I brev herfra 5. oktober 2015 ble direktoratet blant annet bedt om å redegjøre for behandlingen av søknaden siden den ble fremsatt i juli 2011. Direktoratet ble bedt om å kommentere behandlingstiden i de enkelte ledd og den samlede tidsbruken på over fire år. Det ble også stilt spørsmål om hva som var årsaken til at saken hadde blitt bortglemt, og om det eventuelt forelå andre spesielle forhold som hadde ført til den lange behandlingstiden. Direktoratet ble bedt om å opplyse hvilken informasjon som hadde vært gitt til klageren eller andre på hans vegne under sakens gang. Til sist ble det bedt om en kort orientering for direktoratets rutiner ved behandlingen av søknader om statsborgerskap generelt, og særlig dersom det ble vurdert å innhente nærmere opplysninger om søkeren fra andre instanser.
Direktoratet svarte på spørsmålene i brev 13. november 2015. I brevet ble det blant annet opplyst at saken ble oversendt fra det aktuelle politidistriktet i august 2011. Det fremkom også at det ble mottatt saksopplysninger fra klagerens tidligere advokat sommeren 2013, og en melding om advokatbytte i april 2014. Direktoratet uttalte videre:
«På et ukjent tidspunkt mistet vi oversikt og kontroll over hvor saksdokumentene fysisk befant seg. Ut fra merknader i vårt datasystem DUF ser vi at saksbehandlerenheten 26. mai og 27. juni 2014 rekvirerte saksmappen fra vårt dokumentsenter/arkiv, hvilket indikerer at vi var ukjent med hvor søknaden befant seg (søknaden ble fremmet relativt kort tid før direktoratet innførte eSak som innebærer at alle søknader registreres på nett og alle saksdokumenter scannes inn elektronisk). Det viste seg at saken var forlagt i en av våre reoler. Saksmappen med søknaden kom til rette i september 2015, og direktoratet har i e-post av henholdsvis 15. og 30. oktober 2015 bedt politiet om oppdatert politiattest slik at søknaden kan ferdigbehandles.»
Om tidsbruken uttalte direktoratet blant annet følgende:
«Saksbehandlingstiden har utvilsomt vært uforholdsmessig lang, og Utlendingsdirektoratet beklager sterkt at søknaden har gått så langt over forventet saksbehandlingstid. Vi kan ikke gi et tilfredsstillende svar på hvorfor saken ble bortglemt, og vi burde ha kontaktet A eller hans representant for å få tilsendt nytt søknadsskjema med relevante opplysninger da vi ikke kunne oppdrive saksmappen innen rimelig tid.»
Når det gjaldt hvilken informasjon som hadde vært gitt til klageren, viste direktoratet til en orientering 19. september 2014 til klagerens advokat, i tillegg til det nevnte e-brevet fra mars 2015. Direktoratet beklaget at orienteringen under sakens gang hadde vært mangelfull, og at henvendelser i saken ikke var besvart.
Om rutinene ved behandling av statsborgerskapssøknader ble det blant annet opplyst at det for søknader fremsatt etter 2014 automatisk sendes ut månedlige orienteringer dersom tidsbruken overskrider forventet saksbehandlingstid.
Kopi av direktoratets svar ble oversendt advokat Amit, som innga nye merknader 7. desember 2015. Advokaten fremholdt blant annet at direktoratet hadde opplyst til henne at behandlingstiden skyldtes at «det var andre aktører inne i bildet». Hun mente derfor at direktoratet hadde gitt henne uriktige opplysninger. Direktoratet har fått oversendt advokatens merknader, men ikke kommet med noen tilbakemelding på innholdet.
I telefonsamtale 18. januar 2016 mellom ombudsmannens kontor og enhetsleder Jacobsen i direktoratet ble det opplyst at klagerens søknad om statsborgerskap fortsatt var under behandling. Direktoratet hadde ennå ikke fått de etterspurte opplysningene fra politiet. Ifølge Jacobsen ble det vurdert å ta muntlig kontakt med politiet for å purre på svar.
Ombudsmannens syn på saken
1. Saksbehandlingstiden
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en forvaltningssak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Innholdet i § 11 a første ledd har i tidligere ombudsmannssaker vært presisert overfor direktoratet slik:
«Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
Klagerens søknad om statsborgerskap har så langt vært under behandling i mer enn fire og et halvt år uten at det er fattet et førsteinstansvedtak. For at en så vidt lang saksbehandlingstid skal kunne aksepteres, må det kreves en særskilt begrunnelse. I ombudsmannssak 2014/2957, som gjaldt en statsborgerskapssak hvor behandlingstiden var noe over fire år, ble det uttalt følgende:
«På generelt grunnlag er det vanskelig å se at en så lang behandlingstid vil kunne forsvares for å ta stilling til om vilkårene for statsborgerskap er oppfylt. Selv om behovet for å opplyse en sak vil kunne begrunne at behandlingen trekker ut i tid, går det en grense for hva som kan aksepteres. Hensynet til partens rettssikkerhet tilsier at forvaltningen til slutt må ta stilling i saken på bakgrunn av de opplysningene som faktisk foreligger. Parten vil på den måten få adgang til å påklage avgjørelsen og ivareta sin rett til kontradiksjon.»
Disse synspunktene gjør seg også gjeldende i den foreliggende saken.
Det er på det rene at en vesentlig del av tidsbruken frem til september 2015 i klagerens sak skyldes en ren forglemmelse fra direktoratets side. Årsaken til at saken ble glemt skal være uviss. Det gir imidlertid uansett grunn til bekymring at det i det hele tatt kunne skje. Videre er det grunn til å undre seg over hvorfor feilen ikke ble fanget opp og tatt tak i på et tidligere tidspunkt, ettersom det jevnlig ble mottatt henvendelser i saken.
Statsborgerskapssaken har åpenbart ikke blitt behandlet og avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a, og saksbehandlingstiden er uforholdsmessig lang. På bakgrunn av den totale behandlingstiden på over fire og et halvt år bør direktoratet nå treffe de tiltak som nødvendige for å kunne fatte et vedtak i saken snarest mulig. Direktoratet bør også vurdere å gjennomgå egne rutiner, for å sikre at lignende feil ikke oppstår ved behandlingen av saker i fremtiden.
2. Orienteringer til parten mv.
Det følger av forvaltningsloven § 11 a andre ledd at forvaltningsorganet har plikt til å gi et foreløpig svar dersom det ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar vil kunne gis. I saker om enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar hvis en henvendelse ikke kan besvares innen en måned. Et foreløpig svar må i samsvar med god forvaltningsskikk følges opp med nye orienteringer hvis saksbehandlingen trekker ut i tid. Det må tilstrebes å sende slike orienteringer til parten uten at vedkommende selv må purre på svar.
Hensynet til partens behov for informasjon vil generelt sett gjøre seg sterkere gjeldende dersom saksbehandlingstiden er lang. En så vidt lang saksbehandlingstid som i dette tilfellet tilsier at direktoratet skulle ha lagt stor vekt på hensynet til partens behov for informasjon.
Ut fra saksdokumentene synes det som at det kun ble sendt én skriftlig orientering fra direktoratet i saken. Dette er det ovennevnte e-brevet fra mars 2015, der det i all hovedsak bare ble informert om at saken fortsatt var under behandling. Orienteringen ble sendt etter at klagerens advokat hadde henvendt seg til direktoratet en rekke ganger. Sammenholdt med opplysningene i klagen hit er det forstått slik at det i tillegg har vært noe telefonkontakt mellom direktoratet og klagerens advokat. Denne kontakten er imidlertid ikke dokumentert gjennom saksdokumentene som ombudsmannen har mottatt.
Fraværet av skriftlige orienteringer til klageren og hans advokat, og unnlatelsen av å besvare henvendelser, er en åpenbar mangel i saksbehandlingen. De mange henvendelsene fra advokaten var en klar foranledning for direktoratet til å informere om at saksmappen var borte og det derfor ville være nødvendig å innhente saksopplysningene på nytt. Det er klart kritikkverdig at dette ikke ble gjort. Ombudsmannen slutter seg etter dette til direktoratets beklagelse av den manglende oppfølgingen overfor parten.
3. Begjæring om dokumentinnsyn
Advokat Amit har også anført at det har blitt fremmet en begjæring om dokumentinnsyn i saken som ikke er besvart. Vedlagt klagen hit fulgte kopi av e-brev til direktoratet 7. juli 2014 og 1. desember 2014 fra advokat Zulifqar Munir, der det blant annet ble bedt om innsyn i saksdokumentene. De aktuelle e-brevene synes imidlertid ikke å være registrert blant direktoratets dokumenter i saken. Det fremstår derfor som uvisst om henvendelsene faktisk er mottatt.
På generelt grunnlag minnes det om at det stilles særlige krav til saksbehandlingstiden i innsynssaker. Ombudsmannen har uttalt at innsynssaker i utgangspunktet bør avgjøres samme dag, og i alle fall innen én til tre dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres. Det ligger i dette at forvaltningen må prioritere behandlingen av innsynsanmodninger fremfor andre arbeidsoppgaver.
Slik saken ligger an, synes det hensiktsmessig om direktoratet tar kontakt med advokaten for å få klarhet i om det fortsatt er ønskelig med dokumentinnsyn, og eventuelt behandler en slik anmodning omgående.
4. Avslutning
Utlendingsdirektoratet har ikke gitt en akseptabel begrunnelse for den totale saksbehandlingstiden hittil på over fire og et halvt år. Klagerens søknad om norsk statsborgerskap kan ikke anses å ha blitt behandlet og avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Direktoratet har heller ikke informert parten underveis i saken på en tilfredsstillende måte.
Det bes om at direktoratet nå treffer de tiltak som er nødvendige for å kunne ferdigbehandle klagerens søknad så snart som mulig. Direktoratet bør også gjennomgå egne rutiner for å sikre at lignende feil som i dette tilfellet ikke oppstår i fremtiden. Ombudsmannen ber om å bli orientert om den videre utviklingen i saken.