Uttalelse
1. Sakens bakgrunn
A, i det følgende omtalt som klageren, søkte om oppholdskort etter EØS-regelverket 5. mars 2013. Klageren ble forhåndsvarslet om mulig utvisning 15. oktober 2013. Klageren fikk oppholdskort ved direktoratets vedtak 31. mai 2016. Saken om utvisning ble avsluttet 13. juni 2016, da UDI besluttet at klageren ikke skulle utvises.
2. Undersøkelsene i saken
I en henvendelse 19. mai 2016 klaget klageren den lange behandlingstiden i utvisningssaken inn for ombudsmannen. Han opplyste at han ved en rekke anledninger hadde kontaktet direktoratet per telefon, med spørsmål om sakens status. Ifølge klageren skal han da ha fått beskjed om at saken var under behandling, og at direktoratet for øvrig ikke kunne gi noen informasjon. Vedlagt klagen hit fulgte kopi av henvendelser til det lokale politidistriktet og Utlendingsdirektoratet, der klageren blant annet tok opp behandlingstiden.
I første omgang tok ombudsmannen kontakt med direktoratet per telefon. I telefonsamtale 9. juni 2016 ble det bekreftet at utvisningssaken ennå ikke var avsluttet. Tidsbruken ble i hovedsak opplyst å skyldes behandlingen av klagerens sak om oppholdskort etter EØS-regelverket, som ble avsluttet 31. mai 2016. Utvisningssaken var på dette tidspunktet ennå ikke tildelt en saksbehandler. Ettersom saken om oppholdskort var avgjort, antok direktoratet at utvisningssaken nå kunne behandles hurtig.
På bakgrunn av klagen og opplysningene direktoratet oppga i telefonsamtalen, besluttet ombudsmannen å be om en skriftlig redegjørelse for saksbehandlingen. I brev herfra 10. juni 2016 ble direktoratet blant annet bedt om å redegjøre for saksfremdriften i utvisningssaken. Direktoratet ble bedt om å kommentere behandlingstiden i de enkelte ledd og den samlede tidsbruken. Det ble også stilt spørsmål om årsaken til den lange behandlingstiden, og om når direktoratet forventet at det ville foreligge en avgjørelse. Ombudsmannen bad videre om en redegjørelse for direktoratets rutiner for å informere utlendinger som er forhåndsvarslet om utvisning om sakens fremdrift, blant annet i form av forsinkelsesmeldinger. Direktoratet ble også spurt om hvilken informasjon klageren hadde fått om behandlingstiden og årsak til forsinkelse i den aktuelle saken.
I direktoratets svar 1. juli 2016 ble det opplyst at utvisningssaken ble avsluttet 13. juni 2016, ved at det ikke ble ansett å foreligge grunnlag for utvisning. Direktoratet redegjorde videre for bakgrunnen for forhåndsvarselet, og for behandlingen av saken om oppholdskort. De uttalte blant annet følgende:
«I herværende sak var utfallet av utvisningssaken avhengig av utfallet av søknaden om oppholdskort. Dersom han ble ansett å være omfattet av EØS-regelverket, forelå det ikke grunnlag for utvisning.
Videre behandling av utvisningssaken avventet derfor avgjørelse i saken om søknad på oppholdskort som familiemedlem til EØS-borger.
Utlendingen ble ansett å fylle reglene for oppholdsrett som familiemedlem til EØS-borger og innvilget oppholdskort den 31.5.16. Utvisningssaken ble deretter avsluttet den 13.6.16, ved at det da ikke ble ansett å foreligge grunnlag for utvisning.
Når det gjelder spørsmålet om saksbehandlingstid, vises det til sak med deres referanse 2015/201 vedrørende saksbehandlingstid i familieinnvandringssaker hvor UDI har redegjort for UDIs behandling av saker om familieinnvandring.»
Direktoratet redegjorde også for hvordan arbeidet med utvisningssaker er organisert. Det ble blant annet opplyst at:
«Som følge av at UDI hadde en høy andel av ubehandlede utvisningssaker ble det gitt tilleggsbevilgninger til behandling av utvisningssaker ved revidert nasjonalbudsjett i 2015. UDI ansatte flere nye saksbehandlere og har det siste året halvert restansene.
Videre opplyste direktoratet at forventet saksbehandlingstid for utvisningssaker, som ikke er omfattet av ulike hurtigprosedyrer, er 14 måneder, og at de fleste sakene behandles innen dette.
Når det gjelder ombudsmannens spørsmål om hvilken informasjon som gis til utlendingen/fullmektigen om sakens fremdrift, viste direktoratet til at det ligger informasjon om forventet behandlingstid på www.udi.no, og at utlendingen har mulighet til å kontakte direktoratet per telefon. Det gis ingen informasjon om forventet behandlingstid i forhåndsvarselet til utlendingen. Videre skriver direktoratet at «UDI har besluttet å ikke sende foreløpige svar på sms og epost i utvisningssaker, begrunnet i personvernhensyn». Klageren i denne saken har heller ikke fått slike informasjonsmeldinger i oppholdskortsaken.
Om den aktuelle saken skriver direktoratet at klageren flere ganger har vært i telefonisk kontakt med veiledningstjenesten, og at han da har fått informasjon om forventet saksbehandlingstid. I mars 2016 skal han også ha blitt kontaktet av saksbehandler i forbindelse med behov for dokumentasjon i oppholdskortsaken.
I sitt svar uttaler direktoratet avslutningsvis at «den samlede saksbehandlingstiden for utlendingens saker hos UDI har vært lang og vi ser at håndteringen av denne saken har vært noe uheldig.»
3. Ombudsmannens syn på saken
3.1 Saksbehandlingstiden
Utlendingsloven § 80 slår fast at forvaltningsloven gjelder for behandlingen av utlendingssaker, med mindre noe annet er særskilt fastsatt. Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Innholdet i § 11 a første ledd har i tidligere ombudsmannssaker vært presisert slik overfor direktoratet:
«Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
Direktoratet har på sine nettsider gitt følgende informasjon om saksbehandlingstiden i utvisningssaker:
«Innen 14 måneder etter at politiet eller UDI har opprettet en utvisningssak og sendt et forhåndsvarsel, vil de aller fleste få et vedtak.»
Behandlingstiden i den foreliggende saken avviker i vesentlig grad fra dette. Saken var til behandling i om lag to år og åtte måneder, før den ble avsluttet. For at en så lang behandlingstid skal kunne aksepteres, må det kreves en særskilt begrunnelse for tidsbruken.
Direktoratet har ikke gitt uttrykk for at den lange behandlingstiden skyldes spesielle forhold ved den foreliggende saken, herunder at saken er særlig komplisert eller av prinsipiell karakter.
Som forklaring på den lange behandlingstiden har direktoratet i hovedsak vist til at utfallet i utvisningssaken var avhengig av utfallet i saken om oppholdskort. Dette er en uholdbar begrunnelse, særlig fordi det i saker om oppholdskort er en lovpålagt saksbehandlingsfrist på seks måneder, jf. utlendingsloven §§ 118 og 119. Direktoratets behandlingstid i saker om oppholdskort er nærmere omtalt i ombudsmannens uttalelse i SOM-2015-2653.
En gjennomgang av sakens dokumenter viser at en betydelig del av den lange behandlingstiden skyldes liggetid, hvor det ikke er arbeidet aktivt med saken. Direktoratet har selv gitt uttrykk for at behandlingen «har vært lang» og at de «ser at håndteringen av denne saken har vært noe uheldig».
Ombudsmannen har kommet til at utvisningssaken ikke har blitt behandlet og avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Saksbehandlingstiden er klart kritikkverdig.
Ombudsmannen har likevel merket seg direktoratets opplysninger om at restansene i utvisningssaker det siste året er halvert. Dette er positivt.
3.2 Informasjon under sakens gang
Dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det snarest mulig gis underretting (foreløpig svar) om dette, med angivelse av grunnen, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. Så vidt mulig skal det angis når svar kan ventes. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret følges opp med eventuelle forsinkelsesmeldinger, med korrigerte opplysninger om forventet behandlingstid. Det følger også av god forvaltningsskikk at skriftlige henvendelser som fremsettes under sakens gang, skal besvares innen rimelig tid.
Hvilke krav som stilles til den informasjonen Utlendingsdirektoratet gir til klagere under sakens gang er nærmere behandlet i to uttalelser fra ombudsmannen i 2016. Disse sakene gjaldt henholdsvis behandlingstid for søknader om oppholdskort til familiemedlemmer av EØS-borger (SOM-2015-2653), og behandlingstid i saker om familieinnvandring (SOM-2015-201).
Direktoratet har i denne saken opplyst at det ikke gis informasjon om forventet behandlingstid samtidig med at utlendingen forhåndsvarsles om utvisning. Dette er kritikkverdig. Uavhengig av om det er politiet eller direktoratet som forhåndsvarsler om mulig utvisning, bør det opplyses om forventet behandlingstid.
Slik ombudsmannen forstår direktoratets redegjørelse, sendes det ikke foreløpige svar i utvisningssaker. I andre sakstyper benytter direktoratet såkalte eMeldinger, hvor det per e-post og SMS gis informasjon om saksbehandlingstid og eventuelle forsinkelser. Slike meldinger sendes ikke i saker om utvisning. Ifølge direktoratet er dette begrunnet i personvernhensyn. Direktoratets redegjørelse forstås slik at det i utvisningssaker heller ikke sendes forsinkelsesmeldinger.
Direktoratet har opplyst at klageren flere ganger har vært i telefonisk kontakt med veiledningstjenesten, og at han da har fått informasjon om forventet saksbehandlingstid. Det fremgår ikke av de oversendte dokumentene eller direktoratets redegjørelse hva slags informasjon han har fått i disse samtalene. Klageren selv skriver i klagen hit at han en rekke ganger har vært i telefonisk kontakt med direktoratet angående behandlingstiden, men at han ikke har fått andre opplysninger enn at saken fortsatt er til behandling. Klagerens skriftlige purringer fra 2016 er ikke besvart.
Behovet for å holdes orientert om sakens fremdrift, er særlig stort når saksbehandlingen strekker seg vesentlig ut over det som er normalt i tilsvarende saker. Det er forståelig at det i visse saker kan være vanskelig å forutse behandlingstiden, men direktoratet bør likevel tilstrebe å gi så konkret og realistiske informasjon som mulig. Dersom saken ikke ferdigbehandles innen det som er oppgitt, må det sendes forsinkelsesbrev – med angivelse av ny forventet saksbehandlingstid og årsaken til forsinkelsen. I saker hvor personvernhensyn gjør at det ikke kan sendes informasjon på e-post eller sms, er direktoratet forpliktet til å sende foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger i vanlig post eller på annen sikker måte.
Klageren i den aktuelle saken burde vært holdt orientert om forsinkelser og forventet saksbehandlingstid, og fått opplysninger om årsaken til forsinkelsene. Disse manglene ved saksbehandlingen er kritikkverdige.
4. Oppsummering
Ombudsmannen har kommet til at en saksbehandlingstid på to år og åtte måneder i denne saken ikke er akseptabel. Direktoratet har heller ikke informert parten underveis i saken på en tilfredsstillende måte. Ombudsmannens behandling av saken avsluttes med disse merknadene, som direktoratet bes merke seg med tanke på behandlingen av fremtidige saker.