Sakens bakgrunn
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) krevde 30. mai 2024 innsyn fra Utlendingsdirektoratet (UDI) i saksdokumentene til A (klageren), etter fullmakt fra klageren. Det gjaldt dokumentene i en sak om beskyttelse, der det ble vurdert å avslå søknaden under henvisning til Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 604/2013 (Dublin III-forordningen), fordi hun kunne kreves mottatt av et annet land som deltar i Dublin-samarbeidet (en såkalt Dublin-sak).
NOAS fikk en fast kontaktperson i UDI i 2023, som blant annet håndterer NOAS’ krav om partsinnsyn. Når NOAS ber om innsyn i beskyttelsessaker, besvarer kontaktpersonen alle innsynssaker med unntak av Dublin-saker, der begjæringene blir oversendt Dublin-enheten for behandling. NOAS sender dessuten UDI jevnlig restanselister, der de angir innsynsbegjæringer de ikke har fått svar på, og klagerens sak var påført listene 31. mai 2024, 14. juni 2024 og 21. juni 2024.
NOAS klaget til ombudet på UDIs behandlingstid 1. juli 2024 og mente saken ikke var behandlet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a. De redegjorde også for utfordringene generelt med å få partsinnsyn i saker hos UDI, og de viste til at utfordringene med innsyn hos Dublin-enheten er alvorlig fordi dette er utlendinger som er særlig utsatt for rask uttransportering, og at advokaten i slike saker kun får 48 timer til å utarbeide en anmodning om utsatt iverksetting.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med UDI. Vi ba dem om å redegjøre for sakens gang fra kravet om partsinnsyn ble sendt 30. mai 2024. UDI svarte at innsynsbegjæringen ble registrert inn samme dag, og at de tok kontakt med NOAS 6. juni for å gi beskjed om at saken var en Dublin-sak, noe som innebærer at de skulle sende begjæringen til Dublin-enheten i UDI. Den 11. juni skriver NOAS til UDI og spør om det er opprettet asylsak for klageren, og UDI bekrefter dette, og at det er en «Dublin-sak». NOAS purrer på saken 18. juni, og 19. juni purres det på saken internt i UDI til Dublin-enheten, og det kommer frem at de ikke hadde klart å åpne den krypterte e-posten.
UDI skrev at de besvarte innsynsbegjæringen 21. juni, men at dokumentene ble forsøkt sendt via digitalpostløsningen og ikke kryptert e-post, fordi saksbehandleren ikke var kjent med den midlertidige rutinen for å besvare innsynsbegjæringer fra NOAS. UDI tok kontakt med NOAS for å få bekreftet hvorvidt dokumentene var mottatt, og de fikk da tilbakemelding om at det ikke var tilfelle. Den 1. august sendte UDI derfor dokumentene på nytt per kryptert e-post.
UDI ble spurt om de mente de hadde behandlet saken «uten ugrunnet opphold» etter forvaltningsloven § 11 a. UDI erkjente at 16 dager var for lang ventetid på de etterspurte dokumentene, og at behandlingstiden ikke hadde vært i tråd med lovens krav. Saksbehandlingstiden skyldtes først og fremst intern rutinesvikt. UDI var klar over at søkerne i Dublin-saker ofte vil være særlig avhengige av at begjæringer om partsinnsyn behandles raskt, og slike henvendelser behandles normalt i løpet av noen få dager.
UDI hadde ikke tall på gjennomsnittlig behandlingstid i saker om partsinnsyn. De mente imidlertid at denne saken ikke kunne anses som representativ, fordi en rekke uheldige forhold til sammen hadde ført til ekstraordinær lang behandlingstid.
NOAS kommenterte UDIs redegjørelse. De viste blant annet til at saken hadde vært på restanselistene NOAS sendte UDI 21. juni, 28. juni og 5. juli 2024, og at det derfor fremsto som rart at UDI skulle ha vært uvitende om manglende innsyn i den perioden.
Sivilombudets syn på saken
Spørsmålet i saken er om UDI har behandlet kravet om partsinnsyn så raskt som loven krever, jf. forvaltningsloven § 11 a. Ombudet vil også kommentere UDIs behandlingstid og rutiner i saker om partsinnsyn generelt (punkt 3).
Rettslig bakgrunn
Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Sivilombudet har tidligere uttalt seg om behandlingstiden for begjæringer om partsinnsyn, blant annet i uttalelse 13. desember 2010 (SOM-2010-1911):
«Ved tidligere anledninger har jeg uttalt at allmennhetens begjæringer om innsyn etter offentlighetsloven i utgangspunktet bør avgjøres samme dag, og i alle fall innen en til tre dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres. Ut fra sammenhengen mellom offentlighetsloven og forvaltningsloven, er det lagt til grunn at saksparter som ber om å få oversendt saksdokumenter etter forvaltningslovens regler om partsinnsyn ikke bør stilles dårligere.»
Behandlingstiden i denne saken
UDI har ikke vist til noen spesielle forhold i selve saken som skulle tilsi at det skulle være nødvendig eller akseptabelt med lengre behandlingstid enn det generelle kravet om svar innen én til tre dager. I Dublin-saker vil ofte utlendingen og dennes representant ha korte frister til å fremme sine synspunkter, og det kan, som nevnt, være aktuelt med en hurtig uttransportering til et land som er omfattet av Dublin-samarbeidet. Etter ombudets syn skjerper dette kravene til hva som kan være grunnet opphold etter forvaltningsloven § 11 a og tilsier at det er særlig viktig å overholde tidsfristene for å gi partsinnsyn i slike saker.
Ombudet forstår UDIs redegjørelse hit slik at de mener at det ikke var i tråd med kravene i forvaltningsloven § 11 a å svare på innsynsbegjæringen etter 16 virkedager (som var tiden det tok før UDI første gang forsøkte å sende dokumentene til NOAS). UDI har vist til at den lange saksbehandlingstiden skyldes rutinesvikt. Dette kan riktignok delvis forklare at det tok så mye som 16 virkedager før UDI forsøkte å sende dokumentene, men det er ikke alene tilstrekkelig til å forklare behandlingstiden. Blant annet tok det fem-seks virkedager før saken ble overført til Dublin-enheten som skulle besvare innsynskravet. Allerede på det tidspunktet var behandlingstiden for lang.
Som nevnt over, mottok ikke NOAS dokumentene da UDI forsøkte å sende de over første gang. UDI mottok så en purring på svar i innsynssaken rett etter, og UDI fikk eksplisitt tilbakemelding om at oversendelsen ikke var mottatt av NOAS. UDI skulle da straks ha sørget for å oversende dokumentene. Likevel ble dokumentene mottatt av NOAS først 1. august 2024, nærmere seks uker senere. UDI har ikke gitt noen nærmere forklaring på den lange tidsbruken.
Det bemerkes at NOAS har opplyst at saken også var på restanselistene de sendte 28. juni og 5. juli 2024. NOAS har ikke sendt ombudet kopi av restanselistene, men dersom opplysningen stemmer, ga listene ytterligere oppfordring til UDI om å sørge for umiddelbar oversendelse av dokumentene.
Det vises i den forbindelse til ombudets uttalelse 17. september 2018 (SOM-2018-2125), som også gjaldt UDIs behandlingstid i saker om partsinnsyn, der det blant annet fremgår:
«Det må videre forventes at forvaltningen er i stand til å identifisere og følge opp skriftlige purringer i slike saker.»
På bakgrunn av dette mener ombudet det er klart at UDI ikke overholdt plikten til å behandle begjæringen om partsinnsyn «uten ugrunnet opphold» etter forvaltningsloven § 11 a.
Generelt om UDIs behandlingstid og rutiner i saker om partsinnsyn
UDI har orientert om at de ikke har statistikk for hvor lang tid de bruker i gjennomsnitt i saker om partsinnsyn. Samtidig har vi gjennom innsyn i NOAS’ restanselister i forbindelse med saken sett at det sendes påminnelser om en rekke saker som, ifølge listen, har langt lengre behandlingstid enn de én til tre dagene loven normalt krever.
Ombudet har også merket seg at det er opprettet en egen rutine for NOAS, og at det på bakgrunn av det kan være grunn til å stille spørsmål ved om behandlingstiden ved partsinnsyn kan være enda lengre i saker der andre enn NOAS krever partsinnsyn.
På bakgrunn av dette er det på generelt grunnlag begrunnet tvil om hvorvidt behandlingstiden i saker om partsinnsyn hos UDI er i tråd med lovens krav.
UDI har i redegjørelsen hit vist til at de har utilfredsstillende systemløsninger, og at de jobber intensivt for å forbedre digitale verktøy, rutiner og internt samarbeid. Ombudet viser også til at UDI i ombudets uttalelse 17. september 2018 (SOM-2018-2125) ble bedt om å redegjøre for hvilke tiltak som er eller vil bli iverksatt for å sikre at fremtidige begjæringer om partsinnsyn behandles på en tilfredsstillende måte. Den gangen mente UDI at gjeldende rutiner for partsinnsyn ivaretok kravene etter forvaltningsloven § 11 a.
På bakgrunn av redegjørelsen i denne saken mener ombudet det er positivt at UDI erkjenner utfordringene og jobber for å forbedre rutinene for å sikre overholdelse av lovens krav til behandlingstid.
Ombudet bemerker at UDI mottar en stor mengde begjæringer om partsinnsyn, og at partsinnsyn er viktig for at utlendingene det gjelder skal kunne ivareta sine rettigheter. Det er derfor avgjørende at UDIs rutiner er effektive og sikrer at den enkelte raskt gis innsyn i dokumentene som gjelder egen sak, jf. forvaltningsloven § 11 a og avsnitt 10 over. Rutinene bør også gjenspeile at det i Dublin-saker vil haste særlig mye med å få innsyn på grunn av saksbehandlingsfristene som gjelder i slike saker, og fordi sakene kan ende med hurtig uttransportering av utlendingen. Rutinene bør også sikre at UDI følger opp purringer i sakene, se avsnitt 15 over.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at saken ikke ble behandlet «uten ugrunnet opphold» slik forvaltningsloven § 11 a krever.
Ut fra opplysningene i denne saken er det begrunnet tvil om hvorvidt UDI generelt overholder kravene til behandlingstid ved begjæringer om partsinnsyn. UDI bes derfor om å redegjøre for arbeidet med å forbedre sine rutiner for å sikre overholdelse av lovens krav i slike saker innen 1. januar 2025.