A og B klaget 14. februar 2017 til ombudsmannen over X kommunes tilsetting 20. januar 2017 av spesialkonsulent ved Introduksjonsprogrammet i Y.
Tilsetting i stillingen som spesialkonsulent ble foretatt etter utlysning av et vikariat som seksjonsleder ved Introduksjonsprogrammet i desember 2016. I utlysningsteksten ble det stilt følgende kvalifikasjonskrav:
«Kvalifikasjoner:
- Du må ha relevant universitets- eller høyskoleutdanning
- Du må ha ledererfaring
- Du må ha erfaring fra Introduksjonsprogram
- Søker må kunne dokumentere resultater i tidligere jobb
- Som leder må du ha gode samarbeidsevner
- Kunne bygge relasjoner og skape nettverk internt og eksternt
- Du må kunne bruke de ulike datasystemer som er nødvendig for stillingen
- Du må like å rapportere og dokumentere
- Du må beherske norsk svært godt, både muntlig og skriftlig»
I tillegg ble det listet opp flere personlige egenskaper som var påkrevd og ønskelige for stillingen. Før utløpet av søknadsfristen ble følgende punkt inntatt i utlysningsteksten: «Ved evt internt opprykk vil det bli ledig vikariat i annen stilling på avdelingen».
Det ble tilsatt en intern søker i vikariatet som seksjonsleder, og det ble dermed ledig et vikariat som spesialkonsulent på avdelingen.
Begge klagerne mente seg forbigått ved tilsettingen, og viste til at personen som ble tilsatt som spesialkonsulent ikke oppfylte kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten. De viste særlig til at den tilsatte aldri hadde jobbet i Introduksjonsprogrammet, og at hun ikke var kjent med programmets fagsystemer. Videre var de kritiske til at det ikke fremgikk av utlysningsteksten hvilke arbeidsoppgaver som var tillagt stillingen som spesialkonsulent og hvilke kvalifikasjoner som var nødvendige for denne stillingen.
Etter en gjennomgang av klagen og de innhentede saksdokumentene fant ombudsmannen grunn til å undersøke saken nærmere.
Undersøkelsene i saken
I brev 3. april 2017 ble X kommune bedt om å opplyse om kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten var ment å gjelde for tilsetting i spesialkonsulentstillingen som kunne bli ledig ved et eventuelt internt opprykk.
Dersom kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten ikke var ment å gjelde for tilsetting i stillingen som spesialkonsulent, ble kommunen bedt om å redegjøre for hva som var årsaken til at spesialkonsulentstillingen ikke ble lyst ut separat med egne kvalifikasjonskrav.
For det tilfellet at kvalifikasjonskravene i utlysningen var ment å gjelde for stillingen som spesialkonsulent, ble kommunen bedt om å redegjøre for sin vurdering av om kandidaten som ble tilsatt som spesialkonsulent oppfylte kravet til ledererfaring i utlysningsteksten. I tillegg ble kommunen bedt om å redegjøre for om arbeid i Jobbsjansen oppfyller utlysningstekstens krav til arbeidserfaring fra Introduksjonsprogram.
X kommune svarte på ombudsmannens undersøkelse i brev 1. juni 2017 og 16. juni 2017. Kommunen opplyste at kvalifikasjonskravene i stillingsannonsen var utformet i tråd med arbeids- og ansvarsområdene til seksjonsledervikariatet. Kravet om ledererfaring og kravene om å være «tydelig og reflektert i sin lederjobb» og å ha «god rolleforståelse» gjaldt bare for seksjonsledervikariatet. De øvrige kvalifikasjonskravene ble opplyst å gjelde begge vikariatene. Valget om å foreta tilsettinger i begge vikariatene i samme tilsettingsprosess ble begrunnet i hensyn til tidsbesparing og sikring av driften, slik at personalkabalen ble avklart før seksjonssjefen gikk ut i permisjon.
Kommunen opplyste deretter følgende:
«Y ser i ettertid at når en valgte å kjøre en felles prosess på utvelgelse, burde annonseteksten vært omformulert slik at kvalifikasjonskravene hadde vært tydeligere spesifisert for de ulike vikariatene. Etter en samlet vurdering av de intervjuede kandidatene mener Y likevel at den best kvalifiserte ble tilsatt i vikariatet som spesialkonsulent.»
På ombudsmannens spørsmål om erfaring fra Jobbsjansen oppfyller utlysningstekstens krav til arbeidserfaring fra Introduksjonsprogram, viste kommunen til at Jobbsjansen er et introduksjonsprogram for målgruppen hjemmeværende innvandrerkvinner. Jobbsjansen er utviklet av IMDi og bygger på samme lest som Introduksjonsprogrammet. Kommunen mente derfor at arbeidserfaring fra Jobbsjansen oppfyller utlysningstekstens krav til arbeidserfaring fra Introduksjonsprogram. Det ble opplyst at den tilsatte ble fast ansatt som programrådgiver i Introduksjonsprogrammet høsten 2016. Hun har imidlertid hatt permisjon fra denne stillingen for å jobbe i Jobbsjansen.
I tillegg viste kommunen til at det ikke var et krav i utlysningsteksten at søkeren må kunne ordningens fagprogram, men at formuleringen var at søkeren må kunne bruke de ulike programmer som er nødvendig for stillingen. Kommunen viste til at alle søkere som ble innstilt til stillingen ble ansett å oppfylle dette kriteriet, etter mange års erfaring fra Nav Z og sosialtjenesten. Fagprogrammet som benyttes i Introduksjonsprogrammet ble opplyst å være meget brukervennlig og enkelt. Nye brukere gis et todagers kurs for opplæring i programmet.
Kommunen viste videre til at Y har gjort et bevisst valg om ikke å utarbeide stillingsbeskrivelser for å sikre god fleksibilitet i bruk av personalressursene i organisasjonen. Ledelsen burde likevel ha etterkommet et uttalt informasjonsbehov rundt stillingens innhold. Ettersom begge klagerne har jobbet flere år i avdelingen ble det imidlertid forutsatt at stillingsinnholdet var godt kjent.
I brev 30. juni 2017 kom A og B med flere merknader til X kommunes redegjørelse. Blant annet påpekte klagerne at de først gjennom kommunens redegjørelse til ombudsmannen var blitt kjent med at enkelte kvalifikasjonskrav i utlysningsteksten kun gjorde seg gjeldende for seksjonslederstillingen. Videre viste de til at det er vesentlige forskjeller mellom Introduksjonsprogrammet og Jobbsjansen, særlig fordi målgruppen til Introduksjonsprogrammet har helt andre behov enn målgruppen til Jobbsjansen. Videre var klagerne uenige i kommunens vurdering av at Introduksjonsprogrammets fagsystem var enkelt å lære seg.
Ombudsmannens syn på saken
-
Kvalifikasjonskrav og stillingsbeskrivelse i utlysningsteksten
Tilsettinger i offentlige stillinger skal normalt styres av kvalifikasjonsprinsippet, som innebærer at det er den best kvalifiserte søkeren som skal tilsettes.
Utlysningsteksten skal gjøre vilkårene som skal være bestemmende ved tilsettingen kjent, og dermed gjøre det mulig for potensielle søkere å ta stilling til om en utlyst stilling passer til deres kvalifikasjoner. Kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten vil være utgangspunktet for kvalifikasjonsvurderingen som tilsettingsmyndigheten må foreta for å finne frem til den best kvalifiserte søkeren, sammen med eventuelle lov- og avtalefestede krav. Dersom tilsettingsmyndigheten ønsker å tilsette en søker som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten, vil det være mest i tråd med kvalifikasjonsprinsippet at stillingen lyses ut på nytt med nye kvalifikasjonskrav. Det følger også av X kommunes personalreglement punkt 3.2 at stillingen må kunngjøres på nytt «dersom man ønsker å fravike de krav som ble stilt ved utlysningen».
Ombudsmannen har forståelse for at behovet for effektiv drift av kommunens tjenester kan tilsi at to eller flere tilsettingsprosesser gjennomføres samtidig, med utgangspunkt i samme utlysningstekst. Likevel vil det være mest i tråd med kvalifikasjonsprinsippet at det fremgår av utlysningsteksten hvilke kvalifikasjonskrav som gjelder for hver enkelt stilling som lyses ut. Dette for å sikre at potensielle søkere som mener seg kvalifisert for stillingen skal ha mulighet til å søke.
Det fremstår som nokså selvsagt at enkelte av kvalifikasjonskravene i Ys utlysningstekst kun var ment å gjelde for den opprinnelig utlyste seksjonslederstillingen. Dette burde likevel ha blitt kommunisert til de som søkte på stillingen eller til potensielle søkere. Samlet sett fremstår utlysningen som mangelfull. Etter ombudsmannens syn burde det kommet klart frem av utlysningsteksten hvilke kvalifikasjonskrav som kun knyttet seg til seksjonslederstillingen og hvilke kvalifikasjonskrav som gjaldt for stillingen som spesialkonsulent. En mangelfull utlysningstekst vil kunne skape mistanke om at det kan ligge usaklige hensyn til grunn for avgjørelsen om å tilby stillingen til en bestemt person.
X kommune har opplyst at Y har gjort et bevisst valg om ikke å utarbeide stillingsbeskrivelser, for å sikre god fleksibilitet i bruk av personalressursene i organisasjonen. Det fremgår likevel at Y har gitt en utførlig stillingsbeskrivelse i utlysningsteksten for hvilke arbeidsoppgaver som tilligger seksjonslederstillingen. Det er imidlertid ikke gitt noen stillingsbeskrivelse for spesialkonsulentstillingen. En angivelse av hvilke oppgaver som tilligger en stilling vil, på samme måte som en angivelse av hvilke kvalifikasjonskrav som gjelder, gjøre potensielle søkere i stand til å vurdere om deres kompetanse passer til den utlyste stillingen. På denne bakgrunn er det vanskelig å se at kommunen på generelt grunnlag kan unnlate å utarbeide stillingsbeskrivelser for utlyste stillinger.
Ombudsmannen forstår kommunens redegjørelse slik at Y tar selvkritikk for fremgangsmåten som ble valgt i denne tilsettingsprosessen. I tillegg har Y erkjent at ledelsen burde ha etterkommet et uttalt informasjonsbehov rundt stillingens innhold. Ombudsmannen ber kommunen endre sin praksis i tråd med merknadene over i fremtidige tilsettingsprosesser.
-
Kvalifikasjonsvurderingen
Som nevnt er målet i en tilsettingssak å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering fremstår som best kvalifisert for stillingen. Kvalifikasjonsprinsippet fordrer at tilsettingsmyndigheten foretar en helhetlig vurdering av søkernes kvalifikasjoner, med utgangspunkt i utlysningstekstens kvalifikasjonskrav. Videre vil sentrale momenter i kvalifikasjonsvurderingen være utdanning, arbeidserfaring og personlig egnethet.
Avgjørelsen av hvem som fremstår som best kvalifisert beror på en skjønnsmessig vurdering. Ombudsmannen kan bare kritisere slike skjønnsmessige avgjørelser der det hefter feil ved skjønnet, for eksempel dersom det er lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, eller dersom avgjørelsen fremstår som «klart urimelig», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Begge klagerne har rundt tre års erfaring fra arbeid i Introduksjonsprogrammet, og ser ut til å oppfylle utlysningstekstens kvalifikasjonskrav som gjaldt for spesialkonsulentstillingen. Klagerne ble innstilt som nummer 4 og nummer 6 til stillingen. Kandidaten som ble tilsatt i stillingen har ikke arbeidet i Introduksjonsprogrammet, men har fire års erfaring fra arbeid som oppfølgingskonsulent i familieavdelingen ved Nav Sosial. I tillegg har hun i overkant av tre års erfaring fra arbeid som prosjektmedarbeider og veileder i Jobbsjansen.
Undersøkelsene herfra viser at klagerne og kommunen er uenige når det gjelder vurderingen av om erfaring fra Jobbsjansen kan oppfylle utlysningsteksten krav til erfaring fra Introduksjonsprogram. Videre er klagerne og kommunen uenige om hvilke datasystemer det er nødvendig å kunne bruke for å arbeide i Introduksjonsprogrammet.
Etter det som er opplyst, ser det ut til å være både likheter og ulikheter mellom Jobbsjansen og Introduksjonsprogrammet. Begge programmer har som formål å tilby tiltak som kvalifiserer til arbeid eller utdanning, men de har til dels ulike målgrupper. Introduksjonsprogrammet har i tillegg et noe mer vidtgående formål, jf. introduksjonsloven § 1. Vurderingen av om erfaring fra Jobbsjansen oppfyller utlysningstekstens krav til erfaring fra Introduksjonsprogram beror på en skjønnsmessig vurdering, som fordrer god kjennskap til de ulike programmene og til stillingens innhold. Det samme gjelder vurderingen av hvilke datasystemer det er nødvendig å kunne bruke for å arbeide i Introduksjonsprogrammet. Ombudsmannen kan vanskelig se at tilsettingsmyndighetens vurderinger på disse punktene fremstår som «klart urimelig», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Det fremgår av innstillingen at tilsettingsmyndigheten har foretatt en sammenliknende helhetsvurdering av kvalifikasjonene til klagerne og den tilsatte. Ombudsmannen kan ikke se at det er lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn i denne vurderingen.
På denne bakgrunn er det ikke grunnlag for å konkludere med at klagerne ble usaklig forbigått ved tilsettingen.
I innstillingen er det synliggjort at tilsettingsmyndigheten i sin kvalifikasjonsvurdering har sett hen til at den tilsatte har mindre erfaring med avdelingens fagsystem og fra Introduksjonsprogrammet. Det hadde imidlertid vært ønskelig at det også fremgikk av innstillingen at tilsettingsmyndigheten hadde vurdert at erfaring fra Jobbsjansen kunne sidestilles med utlysningstekstens krav om erfaring fra Introduksjonsprogram.
Personen som ble tilsatt som spesialkonsulent ble også innstilt som nummer tre til stillingen som seksjonsleder. Ut fra saksdokumentene ser det imidlertid ut til at kandidaten ikke har ledererfaring, slik utlysningsteksten krever for seksjonslederstillingen. Samlet etterlater dette et inntrykk av at tilsettingsmyndigheten ikke har hatt et bevisst forhold til at kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten trekker opp rammene for hvem de kan tilsette. Etter ombudsmannens syn er dette kritikkverdig.
-
Avsluttende bemerkninger
Tilsettingen er gjennomført, og den tilsatte er ikke part i ombudsmannssaken. Ombudsmannens syn og påpekninger får dermed ingen konsekvenser for den tilsettingen som er gjennomført. X kommune bes likevel merke seg ombudsmannens påpekninger og kritikk ved behandlingen av fremtidige tilsettingssaker. Det bes om at ombudsmannens syn videreformidles til underliggende etater.