Sakens bakgrunn
A har lenge hatt problemer med å forvalte økonomien sin. I perioden 2008-2011 inngikk han flere avtaler med X kommune om frivillig forvaltning. Avtalene innebar blant annet at kommunen ga ham bistand til å forvalte økonomien slik at han fikk dekket faste utgifter, nedbetalt lån og betalt matlevering. Avtalene om frivillig forvaltning ble imidlertid ofte av kort varighet, enten fordi A selv avsluttet avtalene eller fordi han ikke oppfylte avtalevilkårene.
A har omfattende helseutfordringer, herunder en alvorlig diabetes. Han er avhengig av medisiner for å fungere i hverdagen, og er også rusavhengig. Da han stadig disponerte trygdeutbetalingene på en slik måte at han verken hadde mat i kjøleskapet eller mulighet til å betale livsviktige medisiner på apoteket, kom sosialtjenesten til at den manglende økonomiske styringen var en betydelig helsefare for ham. Sosialtjenesten mente at kommunen burde forvalte hele inntekten hans.
Kommunen disponerte As trygdeutbetalinger i perioden 1. oktober 2011 til han fikk tildelt verge i januar 2018. I denne perioden fikk A utbetalt faste beløp til livsopphold, han fikk enkelte ekstra utbetalinger ved behov, og kommunen betalte regninger og sørget for nedbetaling av gjeld. Likevel opparbeidet A seg stadig ny gjeld av et slikt omfang at namsmyndighetene la ned utleggstrekk i trygdeutbetalingene. Den økende gjelden, og for kommunen stadige uventede utleggstrekk, gjorde det utfordrende for kommunen å disponere As midler på en måte som dekket alle løpende utgifter. Dette førte igjen til at viktige regninger slik som husleie og apotek, ikke ble betalt ved forfall og det påløp renter og gebyrer. Kommunen så at den ikke lenger klarte å disponere As midler på en god måte, og oppfordret ham til å søke om å få tildelt verge.
Vergen som ble tildelt, reagerte raskt på As økonomiske situasjon. I perioden han hadde vært underlagt tvungen forvaltning av kommunen, hadde gjelden til A økt betydelig. Bare i 2016 og 2017 hadde han fått en gjeld på om lag 130 000 fordelt på poster som medisiner, strøm, husleie til kommunen og helsetjenester. Dette er utgiftsposter som alle ligger i kjernen av hva en tvungen forvaltning etter folketrygdloven § 22-6 tar sikte på å sikre betalingen av. Vergen mente at gjelden var et uttrykk for at forvaltningen fra kommunens side hadde vært mangelfull, og at kommunen burde erstatte alle påløpte renter og gebyrer på gjelden samt slette alle krav knyttet til husleie, hjemmehjelp og matombringing (gjeld til kommunen). Kommunen innrømmet en viss svikt ved forvaltningen, og å ha et visst ansvar for As økonomiske situasjon. Kommunen så at svikten var en medvirkende årsak til at det påløp så mye gebyr og renter på gjelden, og at kommunens kjennskap til As utfordringer skulle ha ført til at kommunen var mer aktsom ved forvaltningen. Kommunen valgte derfor å dekke 2/3 av de påløpte rentene og gebyrene.
Vergen stod imidlertid ved at X kommune ikke hadde oppfylt sine plikter som forvalter, og brakte saken inn for Sivilombudsmannen 29. juni 2018.
Våre undersøkelser
I brev 14. august 2018 ba vi om en nærmere redegjørelse for kommunens disponering av As midler i perioden 2016-2017. Kommunen ble bedt om å vurdere hvorvidt forvaltningen av midlene hadde skjedd i tråd med reglene i rundskrivet fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til folketrygdloven § 22-6. Herunder ble kommunen særlig oppfordret til å kommentere hvilke utgifter kommunen mener å ha vært forpliktet til å dekke under tvungen forvaltning, og om kommunen mener å ha hatt tilstrekkelige rutiner for å sikre en forsvarlig oppfølging av As økonomi. Med henvisning til at kommunen hadde sagt seg villig til å dekke deler av de gjenstående rentene og gebyrene som var påløpt i forvaltningsperioden, ble kommunen også bedt om å redegjøre for om den mener å være erstatningspliktig i denne saken.
I brev 4 oktober 2018 forklarte X kommune at vedtaket om å underlegge A tvungen forvaltning ble fattet av Nav forvaltning Molde i 2011. Saksmappen og selve vedtaket om tvungen forvaltning har ikke vært å finne verken i arkivene til Nav Molde eller hos X kommune. Kommunen viste også til at det i 2011 gjaldt andre rutiner for ansvarsfordeling og oppfølging av saker om tvungen forvaltning. Kommunen hadde søkt å forvalte As midler på en måte som var til det beste for ham, og hadde blant annet sett hen til retningslinjene som da gjaldt for frivillig forvaltning. I brevet forklarer også kommunen at det var utfordrende å disponere midlende til As beste da han stadig skaffet seg gjeld på egenhånd og kommunen ikke hadde mulighet til å skaffe seg oversikt over denne. Forvalteren vil blant annet ikke få kjennskap til gjelden før namsmannen legger ned trekk, og trygdeutbetalingene blir så små at de ikke strekker til for å dekke alle de budsjetterte utgiftene. Kommunen forklarte videre at forvaltningen de senere årene hadde skjedd i tråd med rundskrivet til folketrygdloven § 22-6. Det var lagt vekt på at forvaltningen ikke skulle oppleves mer inngripende enn nødvendig, og A var løpende blitt holdt oppdatert om hvordan midlende ble disponert, blant annet gjennom tilsendte kontoutskrifter.
På spørsmål om kommunen mente å være erstatningsansvarlig i saken viste kommunen til at erstatningsansvar er betinget av at det foreligger et ansvarsgrunnlag, et økonomisk tap og årsakssammenheng mellom disse. Kommunen skrev at den tok «sjølvkritikk på behovet for ein strengare forvaltningspraksis i denne saka med raskare grep for å få faktura til rett tid frå aktuelle leverandørar». Kommunen mente også at renter og purregebyr som hadde påløpt i perioden 2016-2017 var et økonomisk tap, som kommunen burde dekke. Erstatningssummen burde ifølge kommunen likevel begrenses til 2/3 av summen av rentene og gebyrene fordi A selv var å bebreide for at situasjonen ble slik den ble.
As verge hadde flere kommentarer knyttet til svaret fra X kommune. Særlig pekte han på flere forhold ved saksbehandlingen som han mente viste at kommunen hadde hatt for dårlig kontroll over As økonomi, og at han ikke har fått den hjelp han har hatt krav på. Han mente blant annet at As økonomi viste at påleggstrekkene har vært uten betydning, og at det klart burde vært mulig for kommunen å dekke de andre løpende utgiftene. Han fremholdt også at kommunen synes å være av formening at den tvungne forvaltningen må baseres på frivillige avtaler med trygdemottakeren
På bakgrunn av vergens merknader valgte vi 20. november 2018 å be kommunen om en mer utfyllende redegjørelse for hvilke rutiner kommunen har for oppfølging av personer under tvungen forvaltning. Blant annet spurte vi om kommunen mener at A fikk bedre hjelp til økonomiforvaltningen i perioden han var underlagt tvungen forvaltning enn han ville ha fått under den mindre inngripende ordningen frivillig forvaltning.
I brev 20. desember 2018 redegjorde kommunen ytterligere for oppfølgingen av A. Kommunen mener at forvaltningen som hadde pågått i flere år, stort sett var god og klart til det beste for A. Kommunen tar likevel «sjølvkritikk på at A fekk utbetaling til ekstra livsopphald i dei periodane det ikkje var pengar på konto til å betale husleige, men det er ikkje slik at forvalta midlar har blitt nytta til anna formål enn å prøve å hjelpe A i ein vanskeleg kvardag». Kommunen var også klar på at det har vært visse mangler ved kommunens kontroll og oppfølging i denne saken. Avslutningsvis bemerket kommunen at den ser det som positivt at saken har blitt tatt opp, og at dette har ført til en grundig gjennomgang av kommunens rutiner for både frivillig og tvungen forvaltningen:
«Vi går gjennom interne rutinar både i Tenesta for psykisk helse/rus og i Nav-kontoret. I forhold til tvungen forvaltning har NAV dei siste åra oppgradert sine rutinar. Administrativt tek vi sjølvkritikk på at vi ikkje tidlegare har sett oss godt nok inn i omfanget og kompleksiteten i slik forvaltning. Det vert difor arbeidd for at tvungen forvaltning skal utførast berre ved NAV-kontoret som har eige kontrollsystem knytt opp mot Nav Arbeid og ytelser Tønsberg.»
Ombudsmannens syn på saken
1. Vedtak om tvungen forvaltning
Denne saken gjelder X kommunes oppfølging av vedtak om tvungen forvaltning, og om kommunen har forsømt sine forpliktelser overfor brukeren på en måte og i et omfang som utløser erstatningsansvar for kommunen.
Det er noe usikkerhet knyttet til det rettslige grunnlaget for at X kommune begynte å forvalte As utbetalinger. Dokumenter kommunen har i sine arkiv, viser at det i 2011 var et ønske om å underlegge A tvungen forvaltning etter at flere forsøk på frivillig forvaltning viste seg å være utilstrekkelige for å hjelpe A. Selve vedtaket om tvungen forvaltning etter folketrygdloven § 22-6 er ikke å finne i verken arkivene til kommunens sosialtjeneste/rusomsorgen eller hos Nav Molde som skal ha fattet vedtaket. Det er imidlertid på det rene at forvaltningen av As midler startet opp i oktober 2011. Både X kommune og As verge mener at det er fattet et gyldig vedtak om tvungen forvaltning, og også ombudsmannen legger dette til grunn. Det er likevel uheldig at et grunnleggende dokument i saken ikke har ligget tilgjengelig for dem som skulle følge opp tiltaket.
2. Krav om forsvarlig saksbehandling ved forvaltningen av trygdeutbetalinger
Tvungen forvaltning etter folketrygdloven § 22-6 er et tiltak som kan settes i verk overfor personer som ikke er i stand til å disponere egne trygdeytelser «på grunn av sinnslidelse, psykisk utviklingshemning, alvorlig mental svekkelse, hjerneskade eller misbruk av berusende eller bedøvende midler». Når det er truffet vedtak om tvungen forvaltning, blir ytelsen utbetalt til en annen person eller til et Nav-kontor.
Vedtak om at en trygdemottaker ikke skal få utbetalt og ha fri disponeringsrett over egen trygd, er svært inngripende. Det må stilles høye krav til både saksbehandlingen knyttet til selve vedtakelsen av tvungen forvaltning, og til forvaltningen av midlene. Grunnleggende prinsipper for forsvarlig saksbehandling og kravene til god forvaltningsskikk innebærer blant annet at det både må stilles krav til myndighetenes utredning av saken, krav om saklighet og strenge krav om orden og skriftlighet i saksbehandlingen.
Målet med tvungen forvaltning er å tilby de trygdede bistand til forvaltningen av trygden for å forebygge gjeldsproblemer, sikre vedkommende boforhold eller å sørge for at han har nødvendige midler til dekning av livsopphold. I folketrygdloven § 22-6 er det bestemt at ytelsen skal disponeres til beste for den som har rett til den. Dette forutsetter en konkret, individuell vurdering av den enkelte klients situasjon. Som et minstekrav må ytelsene disponeres på en måte som er egnet til å oppnå formålet med den tvungne forvaltningen.
Ombudsmannen finner ingen grunn til å betvile at X kommune har forsøkt å handle i tråd med As interesser. Det er åpenbart at kommunen har vært opptatt av As velferd og medbestemmelsesrett. Som kommunen selv erkjenner, har det likevel vært noen mangler knyttet til kontroll og oppfølging av A i perioden han var under tvungen forvaltning. Dette har ført til at enkelte av disponeringene som ble foretatt, ikke alltid var til As beste. Blant annet fikk han ved et tilfelle utbetalt ekstra penger til livsopphold, mens det samme måned ikke var mulig å dekke alle faste utgifter ved forfall. Det er også på det rene at A i perioden han var under tvungen forvaltning, pådro seg en ikke ubetydelig gjeld bestående av kostnader som ligger i kjernen av det som skal dekkes under tvungen forvaltning. At kommunen har prioritert å dekke gjeld til andre kreditorer før «mykere» kreditorer som kommunen selv er forståelig, men samtidig viser dette at kommunen i denne perioden ikke fullt ut har gitt A den bistand han har hatt krav på. Tvungen forvaltning ilegges bare de som ikke selv kan forvalte egen økonomi, og situasjoner hvor brukeren selv pådrar seg ekstra kostnader på kreditt uten kommunens viten, kan ikke være en helt ekstraordinær situasjon som kommunen ikke kan håndtere.
Kommunen har tatt selvkritikk på at den ikke tidligere har satt seg godt nok inn i omfanget og kompleksiteten i tvungen forvaltning. I kjølvannet av henvendelsene fra ombudsmannen i denne saken har kommunen derfor satt i gang et arbeid med å gå igjennom rutinene sine for håndtering av saker med tvungen forvaltning. Blant annet arbeides det for at tvungen forvaltning fremover bare vil bli utført av kommunens Nav-kontor, som har egne kontrollrutiner og systemer knyttet opp mot Nav arbeid- og ytelser Tønsberg. Videre vil det bli etablert rutiner som sikrer at vedtak om tvungen forvaltning blir tidsbegrenset. Kommunen vil også sørge for endringer i rutinene knyttet til utbetaling via nettbank og strengere kontroller fra kommunens økonomiavdeling.
Dette er etter ombudsmannens syn positive og nødvendige endringer, som vil bedre rettssikkerheten for dem som er underlagt tvungen forvaltning i X. På bakgrunn av redegjørelsen fra kommunen er det ikke formålstjenlig å gi en nærmere vurdering av de ulike disposisjonene kommunen har gjort mens A var underlagt tvungen forvaltning. Disposisjonene er gjennomført, og A har nå fått tildelt verge som gir ham nødvendig bistand. Det er tilstrekkelig å peke på at situasjonen antagelig kunne vært avhjulpet ved en tettere oppfølging av A, og ved bedre rutiner hos kommunen.
3. Erstatning
Vergen har på As vegne bedt kommunen om å slette alle gjenstående krav på husleie, hjemmehjelp og matombringing, samt om å erstatte påløpte renter og gebyrer som har påløpt som en følge av feildisponeringer under forvaltningsperioden.
Etter det ombudsmannen kan se, har kommunen erkjent å ha utvist erstatningsbetingende uaktsomhet. Kommunen er også enig i at A på grunn av kommunens uaktsomhet har blitt påført et økonomisk tap ved at det har påløpt renter og purregebyrer. Kommunen mener imidlertid at det ikke er grunnlag for å hevde at A har lidt noe økonomisk tap knyttet til utgiftene til husleie, strøm, hjemmehjelp mv. Selv om kravene ikke ble betalt ved forfall, er dette betaling for tjenester som A har mottatt. Kommunen ser derfor ikke at det er grunn til å ettergi/erstatte disse kravene. Nå det gjelder beløpene som det er enighet om at det foreligger erstatningsansvar for, mener kommunen at det er grunn til å gjøre en skjønnsmessig avkortning av erstatningsbeløpet. Kommunen viser til skadeserstatningsloven § 5-1 og fremholder at A ved egne handlinger slik som å handle på kreditt og ikke levere fakturaer til kommunen for betaling, på uaktsom måte har medvirket til å forårsake tapet.
Ombudsmannen er enig i kommunens vurdering av at det ikke foreligger erstatningsansvar for all gjeld A opparbeidet seg i 2016-2017. Derimot er renter og purregebyr et økonomisk tap som er påført A ved kommunens uaktsomhet. Etter ombudsmannens vurdering bør kommunen erstatte dette beløpet fullt ut. Slik saken er opplyst her, er det vanskelig å se at det er grunnlag for avkortning av erstatningssummen. As helse og livssituasjon tilsier at det skal en del til før hans handlemåte er en uaktsom medvirkning som fører til avkortning eller ansvarsdeling etter skadeerstatningsloven § 5-1. Tvungen forvaltning er et tiltak for å hjelpe dem som ikke er i stand til å disponere egne trygdeytelser. At det kan være krevende å gjennomføre disponeringen på grunn av manglende samarbeid fra det trygdede selv eller at den trygdede forsøker å gjennomføre transaksjoner ut over det kommunen ønsker, er neppe spesielt for denne saken. Det er nettopp personer som har vist å ha problematisk og uoversiktlig personøkonomi som blir underlagt tvungen forvaltning, og forvaltningen er vedtatt for å hjelpe dem med å få betalt fakturaer og foreta forsvarlig disponering av midlene. Kommunen kan derfor etter ombudsmannens syn ikke høres med at det er grunn til å avkorte erstatningen for mangelfull oppfølging med begrunnelsen at A har medvirket til at situasjonen ble vanskelig.
Konklusjon
X kommunes forvaltning av As midler etter folketrygdloven § 22-6 var mangelfull. A hadde krav på en tettere oppfølging, og det er beklagelig at han opparbeidet seg mye gjeld uten at kommunen fanget opp fakturaene. Kommunen har nå varslet at den vil ha en grundig gjennomgang av rutinene for saker om tvungen forvaltning og vil skaffe seg bedre oversikt og ha flere kontroller i disse sakene.
Ved kommunens uaktsomhet har A blitt påført et økonomisk tap i form av utgifter til renter og gebyrer. Ombudsmannen mener at det ikke er grunnlag for å avkorte erstatningsbeløpet etter medvirkningsbestemmelsen i skadeerstatningsloven § 5-1. Kommunen bør erstatte tapet fullt ut.