En kommune utlyste et ledig 50 % driftstilskudd i «kurativ fysioterapi» tilknyttet et bestemt institutt. I utlysningsteksten het det at søkere «må ha almen fagkunnskap, erfaring med privat praksis, generell kurativ fysioterapi, rehabilitering og trening av grupper». Det fremgikk videre at gode samarbeidsevner ville bli vektlagt og at «søker må være positiv og kunne jobbe selvstendig». A søkte på driftstilskuddet, men var ikke blant de sju søkerne som ble innkalt til intervju.
Etter intervju og referanseinnhenting tildelte kommunens ansettelsesutvalg tilskuddet til B. Gjenværende fysioterapeut ved instituttet ble ikke hørt av habilitetsgrunner. Ifølge saksutredningen ble B ansett som «best kvalifisert i forhold til utlysningstekst, kommunens behov og egnethet». Det ble vist til kommunens erfaring med ham som «vikar i stillingen», fleksibilitet i forhold til kommunale oppgaver, hans gode intervju og søknad.
Etter klage fra blant annet A ble tildelingen opprettholdt av ansettelsesutvalget og deretter klagenemnda i kommunen. I tillegg til ovennevnte momenter, sto det i saksutredningen at B hadde fått gode tilbakemeldinger fra pasienter og fra andre tverrfaglige samarbeidspartnere i kommunen. Klagenemnda opprettholdt ansettelsesutvalgets vedtak uten egen begrunnelse.
I klagen til ombudsmannen skrev A at hun var bedre faglig skikket enn B, og hun kom med en rekke innsigelser mot kommunens saksbehandling. Disse gjaldt blant annet manglende oversendelse av søkerlisten og informasjon om tildelingen, utelatelse av informasjon om henne i søkerlisten og manglende informasjon om grunnlaget for tildelingen.
Etter en gjennomgang av klagen med vedlegg og saksdokumenter innhentet fra kommunen, ble det funnet grunn til å undersøke saken nærmere. Kommunen ble bedt om å redegjøre for flere sider av saken, og klageren kom deretter med kommentarer.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Saksbehandlingstid i forbindelse med anmodninger om innsyn mv.
A ba om innsyn i og informasjon om søkerlisten, hvem som var innkalt til intervju og grunnlaget for innstillingen gjennom to e-brev direkte til en navngitt person i kommunen 8. og 13. april 2010. Vedkommende underrettet A om tildelingen 16. april 2010, men e-brevene ble ikke kommentert eller besvart. A klaget deretter på tildelingen i et kort brev 19. april 2010 og ba igjen om innsyn og begrunnelse for tildelingen. Dette gjentok hun i e-brev til enhetslederen i kommunen 27. mai samme år. Dagen etter fikk hun svar med en beklagelse om sen tilbakemelding og et løfte om å få søkerlisten pr. post. Samme dag ble klagesaken behandlet i ansettelsesutvalget (sak 032/10).
A mottok søkerlisten, men etterlyste den øvrige informasjonen hun hadde bedt om i e-brev 1. juni 2010. Hun hadde også ytterligere spørsmål. Hun mottok et kort svar fra enhetslederen 10. juni 2010. Der fikk hun for første gang vite hvem som ble innkalt til intervju og hvem som fikk tilskuddet. A skrev deretter en mer utfyllende klage, som ble behandlet av klagenemnda 15. juni 2010.
Gjennomgangen viser at klagerens gjentatte anmodninger om å få tilsendt søkerlisten først ble imøtekommet ca. åtte uker etter den første henvendelsen per e-post til kommunen og ca. seks uker etter klagebrevet stilet til kommunen v/enhetsleder. Det tok enda lengre tid før hun fikk informasjon om hvem som ble tildelt driftstilskuddet og hvem som ble innkalt til intervju (ca. ni uker fra første henvendelse). X kommune har både i brev til A og i svarbrevet hit beklaget den sene tilbakemeldingen. På spørsmål om årsaken til dette, viser kommunen kort til «omorganisering og endring av arbeidsoppgaver og fordeling innen Helse og omsorgssektoren i denne perioden». Dette er ingen tilfredsstillende forklaring på en så vidt lang behandlingstid.
Anmodninger om innsyn i saksdokumenter skal vurderes uten ugrunnet opphold, det vil si så raskt som praktisk mulig. Dette gjelder uansett om anmodningen (kravet) kommer fra utenforstående med grunnlag i offentleglova 19. mai 2006 nr. 16 eller fra en part etter forvaltningsloven 10. februar 1967. Anmodninger bør i utgangspunktet avgjøres samme dag de er fremsatt, men til vanlig innen en til tre virkedager. Dette har jeg uttalt i mange tidligere saker. Det følger nå også av Justis- og politidepartementets «Rettleiar til offentleglova» fra 2009 pkt. 9.3, som altså er avgrenset til å gjelde krav etter denne loven. En part i en forvaltningssak kan imidlertid ikke stilles dårligere enn en som ber om innsyn etter offentleglova. A var som søker part i tildelingssaken og som klager part i klagesaken. Det er uten betydning for partsstatusen at hun ikke ble innkalt til intervju, slik kommunen synes å mene.
Kjennskap til saken gjennom innsyn i saksdokumentene var nødvendig for at A kunne vurdere sin stilling og ivareta egne interesser i tildelingssaken. At innsynet ble sterkt forsinket, medførte blant annet at hun måtte klage på et svært ufullstendig grunnlag. På dette tidspunktet hadde hun verken kjennskap til hvem som var innkalt til intervju, hvilke kvalifikasjoner disse søkerne hadde eller hvem som fikk tildelt tilskuddet. Ansettelsesutvalgets grunnlag for den fornyede vurderingen av saken i klagerunden var dermed også spinkelt. A fikk heller ikke innsyn i alle relevante dokumenter, noe som var ytterligere uheldig, se nedenfor. Samlet sett var kommunens behandling av kravene om innsyn og en nærmere begrunnelse klart kritikkverdig.
2. Omfanget av innsynsretten – begrunnelse
A etterlyste som nevnt gjentatte ganger en nærmere begrunnelse for innstillingen og tildelingen uten at hun ser ut til å ha fått dette. Underretningen 16. april 2010 om tildelingen var svært knapp og ga ingen begrunnelse eller informasjon om hvem som hadde fått tilskuddet. Ettersom saken gjaldt «fordeling av … fordeler mellom flere parter», pliktet ikke kommunen å gi en samtidig begrunnelse i selve vedtaket, jf. forvaltningsloven § 24 annet ledd. Partene hadde imidlertid rett til å kreve en etterfølgende begrunnelse, og skulle etter forvaltningsloven § 27 annet ledd ha vært gjort oppmerksomme på dette. Underretningen inneholdt imidlertid ikke opplysning om denne retten og heller ikke informasjon om retten til å se sakens dokumenter, slik § 27 tredje ledd foreskriver.
En kort og generell begrunnelse for utvelgelsen til intervju fikk A først i e-brev fra enhetslederen 10. juni 2010. Der heter det at kriteriene for utvelgelsen var «[r]elevant erfaring og faglig kompetanse». Dette fremstår ikke som noen begrunnelse for selve tildelingen og er for øvrig ikke tilfredsstillende som begrunnelse vurdert etter forvaltningsloven § 25.
En atskillig fyldigere begrunnelse fremgår av saksfremstillingene til ansettelsesutvalget og deretter til klagenemnda. Så vidt jeg forstår, har A fortsatt ikke fått tilgang til disse dokumentene. Kommunen har på spørsmål herfra uttalt følgende:
«Kommunen mener å ha gitt A den informasjon hun har krav på i henhold til Fvl § 18 i og med at hun har mottatt søkerliste, hvem som ble utvalgt til intervju, innstillingen og at hennes søknad i sin helhet lå til grunn for vurderingen av hvem som ble kalt inn til intervju.»
Jeg er ikke enig i dette.
For det første hadde A som part rett til en begrunnelse som tilfredsstilte forvaltningslovens regler. For det andre hadde hun som utgangspunkt rett til å gjøre seg kjent med alle sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18 første ledd. Loven gjør riktignok et generelt unntak for organinterne dokumenter, altså dokumenter som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse (§ 18a). Men det er gitt egne regler om innsyn i interne dokumenter i kommuner i § 18d. I utgangspunktet er det innsynsrett i «saksframlegg med vedlegg til et kommunalt … folkevalgt organ» (første ledd bokstav a) og i «dokumenter fra eller til kommunale … klagenemnder» (første ledd bokstav c). Lovteknisk er dette ordnet slik at de generelle unntakene for organinterne dokumenter ikke gjelder her.
Reglene om partsinnsyn ble vesentlig endret i 2006, samtidig med at den nye offentleglova ble vedtatt. Endringene trådte i kraft 1. januar 2009. En viktig endring er at det i utgangspunktet nå er innsynsrett i «dokument fra eller til en kommunal … enhet på områder der enhetene har selvstendig avgjørelsesmyndighet». Regelen utvider innsynsretten i forhold til tidligere. Etter lovforarbeidene er det avgjørende om enheten i kommunen har fått delegert avgjørelsesretten innenfor sitt område. Hvis det er tilfellet, vil retten til innsyn som utgangspunkt gjelde for interne dokumenter som er knyttet til slike avgjørelser. Dette følger av Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 138 om den tilsvarende bestemmelsen i offentleglova § 16, som har tjent som mal for bestemmelsen i forvaltningsloven. Siden ansettelsesutvalget har fått delegert myndighet til å tildele driftstilskudd, regnes altså utvalget som en egen enhet i forhold til innsynsreglene. Hvis ikke andre unntak er aktuelle, vil parter etter forvaltningsloven ha rett til innsyn i saksfremstillinger og andre dokumenter utarbeidet av kommunen i en tildelingssak.
Jeg nevner at kommunen uansett plikter å vurdere å gi innsyn selv om det skulle være hjemmel for unntak. «Innsyn bør gis dersom hensynet til parten veier tyngre enn behovet for unntak», heter det i § 18 annet ledd, som også er nytt.
X kommune bes etter dette snarest om å vurdere på nytt As krav om innsyn i saksdokumentene.
3. Utformingen av søkerlisten
Klageren har påvist at søkerlisten ikke inneholder en oversikt over all hennes utdanning og praksis, og hun har anført at dette klart har vært i hennes disfavør. I svarbrevet hit stiller kommunen seg spørrende til påstanden om at viktig informasjon er utelatt og det opplyses at ansettelsesutvalget gjennomgikk alle søknadene. Klageren har imidlertid fastholdt at en betydelig andel av relevant utdanning og arbeidserfaring er ekskludert fra søkerlisten.
En gjennomgang av søkerlisten sammenholdt med klagerens søknad viser at relevant utdanning er utelatt. Dette gjelder en «Honours» – som forstås å være 1 års påbygging med forskning etter grunnutdanning i Y. Dessuten er enkelte relevante kurs utelatt. Det fremgår heller ikke at hun drev eget institutt uten driftstilskudd i 2003 til 2004 (A Fysioterapi). Derimot står det at hun fullførte fysioterapiutdanning i 1996, mens det korrekte var i 2000 (etter fullført «Honours»-program). At enkelte sentrale opplysninger er utelatt og at det forekommer direkte feil, er selvsagt uheldig. Søkerlisten utgir seg imidlertid ikke for å være komplett, noe blant annet angivelsen «Diverse kurs» for flere av søkerne indikerer. Så vidt jeg kan se, har også B enkelte kurs som ikke er medtatt. En utvelgelse av kurs med videre kan neppe kritiseres så lenge administrasjonen har dekket de sentrale elementene ut fra utlysningsteksten og ikke gjør forskjell på søkerne.
Betydningen av feil og enkelte unnlatelser på listen for As del er mer usikker. Som nevnt opplyser kommunen at alle søknadene ble gjennomgått og at «utvelgelsen til intervju ikke bare er basert på søkerlisten, men etter individuell vurdering av hver enkelt søknad inkl. vedlegg». Dette kan jeg vanskelig etterprøve. Uansett var klagenemnda informert om manglene før klagesaken ble avgjort, og feilene må dermed som utgangspunkt anses som reparert i klageomgangen.
4. Utvelgelse til intervju
Etter kommunehelsetjenesteloven 19. november 1982 nr. 66 § 4-2 første ledd skal et driftstilskudd tildeles den som er «faglig best skikket», det vil si best kvalifisert etter en samlet vurdering. Utvelgelse av søkere til intervju innebærer en foreløpig vurdering av hvem som er best kvalifisert ut fra et noe begrenset grunnlag, det vil si søknadene supplert med kommunens kunnskap for øvrig, for eksempel etter innhenting av referanser.
I ansettelsesutvalgets sak 032/10, som rådmannen viser til i sin innstilling til klagenemnda, heter det at A «har sin store styrke innenfor helsestudio/treningssenter», og det var derfor ikke aktuelt å innkalle henne til intervju sett i forhold til de andre søkernes kompetanse. I brevet hit har kommunen uttalt:
«As søknad ble vurdert på lik linje med den øvrige søkermassen, og ansettelsesutvalget fant ikke grunn til å kalle A inn til intervju da det var vurdert andre som bedre kandidater. Ansettelsesutvalget fant det vanskelig ut fra hennes søknad å se hvor stor klinisk praksis hun faktisk innehadde. Ut i fra hennes søknad så ansettelsesutvalget at A hadde stor erfaring som treningsveileder og aerobic instruktør.»
En gjennomgang av søkerlisten viser at det var mange godt kvalifiserte søkere vurdert etter objektive kriterier (utdanning og erfaring). Søkere med både lengre og kortere erfaring enn A ble innkalt til intervju. Enkelte hadde også videreutdanning, mens andre hadde gjennomgått ulike kurs etter endt utdanning. A synes godt kvalifisert, på linje med mange andre, og kommunen synes å ha dekning for sitt syn om at hennes store styrke i forhold til andre var som treningsveileder. Det betyr imidlertid ikke at det var saklig grunn til å utelate henne fra en videre vurdering i form av et intervju, basert på hennes øvrige omfattende og relevante praksis. Saksfremstillingen til ansettelsesutvalgets sak 032/10 etterlater en viss tvil om kommunens vurdering på dette punktet.
Opplysningen om at utvalget fant det vanskelig å se hvor stor hennes kliniske praksis var, etterlater også tvil om saken ble forsvarlig vurdert. Kommunen hadde nemlig plikt til å få saken opplyst så godt som mulig etter forvaltningsloven § 17. Ved usikkerhet om et slikt sentralt faktisk forhold burde kommunen ha kontaktet A for en nærmere avklaring. Et intervju som ledd i tildelingsprosessen ville vært egnet til å belyse omfanget av hennes praksis.
5. Avslutning
Kommunens behandling av tildelingssaken har vært mangelfull på flere sentrale punkter. Dette utgjør i seg selv en urett mot A, som ikke har blitt satt i stand til å ivareta sine interesser i saken på fullgod måte. Feilene, og den sene behandlingen av hennes innsynskrav og krav om en nærmere begrunnelse for tildelingen av driftstilskuddet, har svekket hennes tillit til kommunen og ført til spekulasjoner om årsaksforhold. Slik sett er saken et eksempel på hvordan en noe lukket kommunal prosess kan oppfattes.
Jeg har for min del ikke funnet holdepunkter for As syn om at kommunen bevisst har tilbakeholdt opplysninger, at hun er diskriminert eller andre kritikkverdige forhold.
Om feilene også kan ha hatt betydning for selve tildelingen av driftstilskuddet, kan jeg ikke ta stilling til. B fremstår som godt kvalifisert, i likhet med A og flere andre.
Spørsmålet herfra om hvordan kommunen generelt sett håndterer krav om innsyn fra parter og tidsperspektivet for behandling av slike krav, er ikke besvart. X kommune synes å ha mangelfullt kjennskap til sentrale saksbehandlingsregler. Jeg anbefaler kommunen å gjennomgå egne rutiner for behandling av forvaltningssaker generelt og saker om innsyn spesielt.»