Synshemmedes rettigheter i møte med Nav

I brev til Arbeids- og velferdsdirektoratet ble det først vist til den nye diskriminerings- og tilgjengelighetsloven som trådte i kraft 1. januar 2009. Direktoratet ble bedt om å gi sitt syn på hvorvidt dagens praksis i Nav, som syntes å stille krav om søknad og signatur på papirdokument, var i overensstemmelse med den nye lovens § 4 første ledd, jf. tredje ledd om forbud mot indirekte diskriminering. For det tilfellet at gjeldende praksis måtte anses å være i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetslovens bestemmelser, ble direktoratet bedt om å opplyse hvilke tiltak Nav hadde iverksatt eller ville iverksette for å forhindre denne type diskriminering overfor synshemmede brukere. Direktoratet ble også bedt om å gi en kort redegjørelse for hvilke tilrettelegginger og tiltak som eventuelt ville være nødvendige for at brukere som ønsket det, kunne søke og få tilsendt vedtak elektronisk som et alternativ til ordinær brevpost.

I svaret hit understreket direktoratet først at det var kjent med de utfordringene som etaten stod overfor i møte med sine synshemmede brukere, og direktoratet hadde stor forståelse for de praktiske problemene som ble beskrevet av A i klagen til ombudsmannen. Direktoratet mente videre at alle brukere hadde en berettiget forventning om at Navs tjenester skulle være tilgjengelig uavhengig av funksjonsevne. Det ble redegjort for at all informasjon som i dag legges ut på www.nav.no, kunne leses av synshemmede. Dette gjaldt likevel ikke de skjemaene som lå ute i pdf-format. Direktoratet opplyste at det nå var startet et forsøksprosjekt der også disse skjemaene skulle kunne leses av synshemmede. Imidlertid var det ikke mulig å fremsette krav elektronisk eller få tilsendt informasjon fra Nav som inneholdt personsensitive opplysninger elektronisk.

Direktoratet redegjorde videre for at Fornyings- og administrasjonsdepartementet nå ledet et felles prosjekt for offentlig sektor der målsetningen var å utvikle en fullstendig elektronisk forvaltning tilgjengelig for alle brukere, jf. St. meld. nr. 17 (2006-07) Eit informasjonssamfunn for alle. Den største utfordringen med tanke på elektronisk forvaltning var sikkerhet. Det sikkerhetsnivået som var nødvendig for at man skulle kunne sende personsensitive opplysninger elektronisk, krevde at begge parter var utstyrt med elektronisk ID levert fra samme leverandør. Direktoratet opplyste at det tok aktivt del i arbeidet med å finne en løsning på slike utfordringer, blant annet knyttet til utviklingen av eID.

Konkret i forhold til diskriminerings- og tilgjengelighetslovens bestemmelser, gjorde direktoratet rede for at loven pålegger endring av IKT-løsninger. Nye IKT-løsninger som underbygger virksomhetens alminnelige funksjoner, og som er hovedløsningen rettet mot eller stillet til rådighet for allmennheten, skal være universelt utformet fra og med 1. juli 2011, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 11 annet ledd. For eksisterende IKT-løsninger gjelder plikten fra 1. januar 2021. Direktoratet konkluderte med at det ikke kunne se at dagens praksis i forhold til elektroniske løsninger var i strid med den nye loven.

Til slutt minnet direktoratet om den muligheten brukere alltid hadde til å avtale tid på sitt lokale Nav-kontor for å få hjelp til å fylle ut nødvendige skjemaer eller få opplest vedtak fra Nav. Direktoratet opplyste at det lå i kravene til de nye Nav-kontorene at de skulle være universelt utformet og således brukervennlige for synshemmede.

I e-post kom A med merknader til direktoratets svar. Det ble blant annet fremholdt at Nav burde fjerne alt som hadde med pdf å gjøre fra sine nettsteder, siden dette ikke var lesbart for synshemmede. I tillegg ble det pekt på det uhensiktsmessige ved at synshemmede måtte oppsøke saksbehandler for å søke om ytelser eller få lest opp vedtak. Dette medførte at brukerne ble fratatt selvstendighet. Mange synshemmede var dessuten skeptiske til at en saksbehandler først skulle forberede saken, og deretter lese opp resultatet i etterkant. Det ble understreket at synshemmede ikke kunne kontrollere resultatet på samme måte som seende.

I mitt avsluttende brev til direktoratet uttalte jeg:

«Den sentrale bestemmelsen i den nye diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 20. juni 2008 nr. 42 er § 4 første ledd, som helt generelt slår fast at «[d]irekte og indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne er forbudt».

Etter sin ordlyd rammer § 4 temmelig vidt. Det nærmere nedslagsfeltet til bestemmelsen vil måtte utvikles gjennom praksis, og det gjenstår å se hvordan § 4 vil håndheves av likestillings- og diskrimineringsombudet samt nemnda. Det er neppe grunnlag for å slå fast at dagens praksis i Nav med å kreve skriftlig undertegnet søknad på papir, er i direkte strid med § 4. Jeg vil likevel knytte noen merknader til den nærmere fortolkningen av bestemmelsen, og begrunne min konklusjon mer i detalj.

Paragraf 4 tredje ledd presiserer hva som menes med indirekte diskriminering:

«Med indirekte diskriminering menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer på grunn av nedsatt funksjonsevne stilles dårligere enn andre.»

Etter min mening rammes dagens praksis i utgangspunktet av definisjonen over. Kravet om utfylt og signert søknadsskjema på papir er formulert nøytralt, men det har vist seg at det i praksis rammer synshemmede verre enn seende ved at førstnevnte henvises til å søke hjelp fra utenforstående i søknadsprosessen.

At praksisen i utgangspunktet rammes av ovennevnte ordlyd medfører at forskjellsbehandlingen – for å være tillatt – må begrunnes i et saklig formål og ikke være uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles, jf. § 4 fjerde ledd. Om en velger å se det slik at fjerde ledd er et unntak fra det generelle forbudet mot diskriminering, eller om forskjellsbehandling som er begrunnet i et saklig formål overhodet ikke faller inn under diskrimineringsbegrepet, går etter min mening ut på det samme. Direktoratets syn om at det å håndtere personsensitiv informasjon på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte etter forholdene vil kunne utgjøre et slikt saklig formål som begrunner forskjellsbehandling, er i utgangspunktet rettslig holdbart. Imidlertid vil jeg her reise et spørsmål som ikke er berørt av direktoratet. Direktoratet fremholder sterkt at spredningsfaren er den vesentligste innvendingen mot å åpne for en elektronisk forvaltning på dette området nå. Slik jeg forstår A og andre synshemmede, synes de dog å kunne akseptere en slik risiko dersom dette medfører større uavhengighet og selvstendighet. Mot et slikt bakteppe svekkes sikkerhetsargumentet noe, og er ikke lenger like treffende. Denne saken dreier seg om å søke ytelser, dvs. goder fra Nav. Dersom bruker således aksepterer den risiko en elektronisk kommunikasjon alltid vil utgjøre – med tanke på bl.a. spredning av personsensitiv informasjon – setter jeg spørsmålstegn ved om henvisningen til de sikkerhetsmessige hensyn er holdbar. Jeg tror ikke faren for bedrageri, identitetstyveri mv. blir vesentlig større ved en elektronisk forvaltning enn ved nåværende ordning. Heller ikke en underskrift på papir er jo nødvendigvis noen garanti for at personen som søker er den han eller hun utgir seg for å være, og ikke sjelden ser en at post kommer bort på postkontor mv. Slik sett ser jeg ikke umiddelbart noen avgjørende sikkerhetsmessige innvendinger mot å åpne for elektronisk kommunikasjon på dette området nå.

Et annet tema som klagen foranlediger merknader til, er FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne som Norge undertegnet 30. mars 2007. Grunnloven § 110 c pålegger statlige myndigheter å «respektere og sikre» menneskerettighetene. Om ombudsmannens rolle knyttet til menneskerettighetene heter det i ombudsmannsloven § 3:

«Som Stortingets tillitsmann skal ombudsmannen på den måte som fastsatt i denne loven og i hans instruks, søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger og bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene.»

Så vidt jeg forstår, er det Barne- og likestillingsdepartementet som har ansvaret for å koordinere spørsmålet om norsk ratifikasjon av konvensjonen. Selv om innholdet av konvensjonen således ennå ikke er formelt bindende for norske myndigheter, har Norge – ved å undertegne konvensjonen – signalisert sin vilje til å gjennomføre den og oppfylle konvensjonens formål.

En særlig interessant bestemmelse i konvensjonen med tanke på den foreliggende sak, er artikkel 9 som har regler om accessibility (tilgjengelighet). «Acessibility» er et av de generelle prinsippene konvensjonen bygger på, jf. artikkel 3 bokstav (f). I den originale engelske versjonen lyder artikkel 9 nr. 1 som følger:

«1. To enable persons with disabilities to live independently and participate fully in all aspects of life, States Parties shall take appropriate measures to ensure to persons with disabilities access, on an equal basis with others, to the physical environment, to transportation, to information and communications, including information and communications technologies and systems, and to other facilities and services open or provided to the public, both in urban and rural areas. These measures, which shall include the identification and elimination of obstacles and barriers to accessibility, shall apply to, inter alia:

a)   Buildings, roads, transportation and other indoor and outdoor facilities, including schools, housing, medical facilities and workplaces;

b)  Information, communications and other services, including electronic services and emergency services.» (min uth.)

Her understrekes det altså at for å sikre at funksjonshemmede settes i stand til å leve selvstendig og uavhengig og delta fullt ut på alle samfunnsområder, skal de kontraherende stater gjøre alle egnede tiltak for å sikre funksjonshemmede tilgang til blant annet informasjons- og kommunikasjonstjenester, herunder elektroniske informasjons- og kommunikasjonstjenester. Slike tiltak inkluderer identifikasjon og eliminasjon av hindre eller barrierer som står i veien for slik tilgang.

Bestemmelsen er interessant dels fordi den trekker frem hensynet til funksjonshemmedes selvstendighet og uavhengighet, som også sterkt er fremholdt av A i klagen hit. Dernest er bestemmelsen viktig fordi den garanterer funksjonshemmede tilgang til elektroniske informasjons- og kommunikasjonstjenester, samt pålegger de kontraherende stater å identifisere og fjerne hindre som står i veien for slik tilgang. Dette siste kan få betydning i forhold til Navs skjemaer i pdf-format, som – så vidt jeg forstår – er vanskelig lesbare for synshemmede. Jeg tar ikke her stilling til om det vil være direkte konvensjonsstridig med vanskelig lesbare skjemaer i pdf-format (istedenfor html), men igjen finner jeg grunn til å minne om konvensjonens krav til offentlige myndigheter i så måte. Myndighetene bør således i god tid før eventuell ratifikasjon forsikre seg om at praksisen er i samsvar med konvensjonens krav. Umiddelbart har jeg problemer med å se avgjørende argumenter for at Navs skjemaer må være i skrivebeskyttet pdf-format. Dersom dette ikke er tilstrekkelig begrunnet i et saklig formål, vil ordningen raskt være problematisk i forhold til de formelle krav som lov og konvensjon oppstiller.

Til slutt vil jeg peke på at jeg har stor forståelse for de innvendinger som A har reist for så vidt gjelder det å være henvist til å oppsøke en saksbehandler på Nav-kontoret for å søke om ytelser eller få lest opp vedtak. Å ha én og samme saksbehandler til først å sette opp søknaden, dernest behandle den for så å lese opp resultatet i ettertid kan opplagt bidra til å svekke tilliten både til saksbehandlingen og til resultatet. I tillegg til de innvendinger som A har reist, kan det dessuten by på praktiske problemer å oppsøke lokalt Nav-kontor i distrikter der det er store geografiske avstander. Dette gjelder i enda større grad for synshemmede.