Uttalelse
Sakens bakgrunn
Journalist A i Laagendalsposten ba 21. april 2015 om innsyn i dokumentene i en personalsak. På bakgrunn av innsynsbegjæringen ble ett av dokumentene i saken, dokument 10, og deler av journalen/dokumentlisten til saken utlevert. Det ble avslått innsyn i de resterende dokumentene. Journalisten påklaget vedtaket, og styret for Domstoladministrasjonen (heretter styret) behandlet 15. juni 2015 spørsmålet om innsyn i journalen/dokumentlisten. Laagendalsposten ba i brev til Domstoladministrasjonen 14. august 2014 om at «klagen avgjøres uten ugrunnet opphold». Den delen av klagen som gjaldt avslag på innsyn i de resterende dokumentene i saken ble behandlet av styret 17. september 2015. Journalisten klaget til ombudsmannen 22. september 2015.
Klagen gjaldt styrets vedtak 15. juni 2015 om å opprettholde Domstoladministrasjonens delvise avslag på innsyn i postjournalen i Domstoladministrasjonens sak 15/202 og styrets vedtak 17. september 2015 om å opprettholde Domstoladministrasjonens avslag på innsyn i dokument nummer 1 til 9 og vedlegg til dokument nummer 10 i saken.
Av klagen fremgikk det at Domstoladministrasjonen i brev 21. august 2015 opplyste at de ikke anså «tidligere innsynskrav og klage å gjelde sakens dokumenter, kun postjournalen. [Domstoladministrasjonen] anser derfor Laagendalspostens brev av 14. august 2015 som et nytt krav om innsyn i de enkelte dokumentene». Journalisten anførte blant annet at det ikke var riktig av Domstoladministrasjonen å anse klagen 14. august 2015 som et nytt innsynskrav. Hun viste videre til at prosessen med å kreve innsyn i dokumenter hos Domstoladministrasjonen hadde vært en svært byråkratisk og tung prosess. Det ble i klagen også anført at en offentlig ansatts opptreden i sin stilling sjelden vil være taushetsbelagt og at saken har stor allmenn interesse, og at Domstoladministrasjonen derfor ikke kan unnta saken fra offentlighet.
Ved beslutning 19. november 2015 av Stortingets presidentskap ble undertegnede, professor emerita Kirsti Strøm Bull, oppnevnte som setteombudsmann for å behandle klagen.
Undersøkelser herfra
Etter en gjennomgang av klagen og de oversendte dokumentene ble det i brev 15. desember 2015 funnet grunn til å be om en nærmere redegjørelse for styrets to vedtak 15. juni 2015 og 17. september 2015.
Under henvising til at opplysninger om at en offentlig tjenestemann er ilagt en tjenstlig reaksjon og det umiddelbare grunnlaget for reaksjonen i utgangspunktet ikke er å anse som et «personlige forhold», ble styret bedt om å redegjøre nærmere for vedtaket om å unnta opplysninger i postjournalen etter offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven § 13 nr. 1, herunder hvilke opplysninger dette gjelder. Det ble også stilt spørsmål om begrensningen i taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 a nr. 2 og 3 kom til anvendelse.
For de dokumentene som var unntatt etter offentleglova § 14 første ledd, ble det bedt opplyst om det forelå et reelt og saklig behov for unntak fra offentlighet. Under henvisning til at det i postjournalen, som ble oversendt Laagendalsposten, var skjermet opplysninger som fremgår av offentlig elektronisk postjournal (OEP), ble det stilt spørsmål om styret hadde sett hen til hvilke opplysninger som var offentlig tilgjengelige gjennom OEP.
Til styrets vedtak 17. september 2015 om avslag på innsyn i opplysninger i dokumenter i saken, ble det blant annet bedt om en nærmere redegjørelse for hvordan reglene om taushetsplikt for noens «personlige forhold» i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 kommer til anvendelse. Det ble også bedt opplyst om noen av begrensningene i forvaltningsloven § 13 a nr. 2 og 3 kom til anvendelse. Videre ble det stilt konkrete spørsmål til den ulike hjemmelsbruken for unntak for de enkelte dokumentene, og det ble bedt om en mer utdypende og konkret redegjørelse for den foretatte meroffentlighetsvurdering for hvert enkelt dokument. Det ble også stilt spørsmål knyttet til arkivering og journalføring av dokumenter i saken, samt tidsbruken.
Etter to fristutsettelser besvarte styret 9. mars 2016 deler av henvendelsen. Styret fant grunn til å gi innsyn i deler av dokument 1, deler av vedlegget til dokument 4, deler av dokument 5 og hele dokument 6. I brev 5. april 2016 ble styret bedt om å utdype noen av svarene og videre bedt om å svare på de ubesvarte spørsmålene i brevet herfra 15. desember 2015. Styret besvarte henvendelsen 22. april 2016 og opplyste at det etter en fornyet vurdering var funnet grunn til å gi innsyn i deler av vedleggene a og b, hele vedlegg c og deler av vedlegg d til dokument 2. Styret opplyste videre at det var funnet grunn til å gi innsyn i de resterende opplysningene i dokument 5. Av dette brevet fremgikk også dokumenttitlene som var sladdet i journalen/dokumentoversikten som var oversendt Laagendalsposten.
Klager har ikke kommet med merknader til styrets svarbrev 9. mars og 22. april 2016.
Setteombudsmannens syn på saken
Innsyn i journalen / dokumentlisten
I brev 22. april 2016 opplyste styret at det ved vurdering av begjæring om innsyn i journalen i saken ikke var vurdert «hvilke opplysninger som lå offentlig tilgjengelig på OEP». Det ble videre foretatt en gjennomgang av de enkelte journalpostene, med begrunnelse for hvorfor opplysningene ble skjermet i oversendelsen til Laagendalsposten.
Opplysninger i Offentlig elektronisk postjournal (OEP) er offentlige. Forvaltningen har derfor ikke hjemmel til å unnta opplysninger som er offentlig tilgjengelig i OEP. Det er flere opplysninger i den tidligere sladdede journalen/dokumentoversikten som ligger ute på OEP. Dette gjelder bl.a. dokumenttitlene på dokument 3, 4 og 7. Domstoladministrasjonen bes merke seg dette ved senere behandlinger av innsynsbegjæringer, slik at det ikke foretas sladdinger av opplysninger som ligger ute på OEP.
Tittel på de dokumentpostene som tidligere var skjermet og som ikke fremgår av OEP, er gjort kjent for Laagendalsposten gjennom styrets svarbrev 22. april 2016, hvor de enkelte dokumentpostene er omtalt særskilt, ved dokumenttittel. Det er derfor ikke funnet grunn til ytterligere merknader til dette. Sett i lys av hjemmel og begrunnelse for å unnta dokument 4 i saken, har setteombudsmannen ikke funnet rettslig grunn til kritikk av at mottaker av dokument 4 i saken fortsatt er skjermet.
Domstoladministrasjonen bes om å foreta en fornyet vurdering av behovet for å avskjerme navnet på avsender av dokument 5, sett i lys av at det er vedtatt at dette dokumentet i sin helhet kan gjøres offentlig.
Innsyn i de enkelte dokumentene i saken
Det fremgår av brev 9. mars 2016 at styret har foretatt en fornyet vurdering av innsynsbegjæringen, og har kommet til at det «på nåværende stadium av saken kan praktiseres meroffentlighet i deler av dokumentene og for noen dokumenter i sin helhet». I svarbrev 22. april 2016 er det opplyst at styret har funnet grunn til å gi ytterligere innsyn, ut over det som ble meddelt i brev 9. mars 2016.
Setteombudsmannen har forstått det slik at styret nå har vedtatt å gi innsyn i deler av dokument 1, med unntak av to avsnitt og taushetsbelagte opplysninger, deler av vedleggene a til d til dokument 2, med unntak av taushetsbelagte opplysninger, deler av vedlegget til dokument 4 og hele dokument 5 og 6. Det er opplyst at Domstoladministrasjonen ikke har arkivert vedleggene til dokument 5.
Styret har opprettholdt avslagene på innsyn i de andre dokumentene i saken. Dette gjelder hele eller deler av dokumentene 2, 3, 4, 7 og 8, samt vedlegget til dokument 10.
Dokument 1 er et internt dokument, som i utgangspunktet er unntatt med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd. Det er noen opplysninger i dokumentet som må unntas offentlighet etter offentleglova § 13 første ledd, som taushetsbelagte jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Det er foretatt en meroffentlighetsvurdering for de resterende delene av dokumentet, jf. offentleglova § 11 og det er funnet grunn til å praktisere meroffentlighet for store deler av dokumentet, med unntak av to avsnitt som inneholder «interne opplysninger om hva DA skulle foreta seg videre i saken».
Dokument 2 er et internt dokument, som er unntatt med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd. Det er foretatt meroffentlighetsvurdering, jf. offentleglova § 11. Vedleggene til dokument 2 er gjort delvis offentlig. I vedlegg a og b er «private personers navn, og stedshenvisninger som kan avsløre personens identitet» unntatt offentlighet etter offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Vedlegg c er offentliggjort i sin helhet. Vedlegg d tilsvarer dokument 1 i saken, med unntak av henvisning til en annen dommer, som er unntatt med hjemmel i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og to avsluttende avsnitt med interne vurderinger, som er unntatt med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd.
Dokument 3 er et internt dokument, som er unntatt med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd. Det er foretatt meroffentlighetsvurdering, jf. offentleglova § 11. Dokumentet inneholder også taushetsbelagte opplysninger.
Dokument 4 er unntatt offentlighet med henvisning til offentleglova § 15 tredje ledd, jf. annet ledd og offentleglova § 23 første ledd. Det er vurdert meroffentlighet i dokumentet, jf. offentleglova § 11. Vedlegget til dokument 4 er offentliggjort, med unntak av noen opplysninger som er unntatt som «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
Dokument 7 er et internt dokument, som er unntatt med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd og offentleglova § 23 første ledd. Det er foretatt meroffentlighetsvurdering, jf. offentleglova § 11.
Dokument 8 er et internt dokument, som er unntatt med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd. Dokumentet inneholder opplysninger som «viser DAs interne personalforvaltning» og er også unntatt med hjemmel i offentleglova § 23 første ledd, tredje alternativ. Domstoladministrasjonen har videre unntatt dokumentet med hjemmel i offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 fordi det inneholder opplysninger om personlige forhold. Det er foretatt meroffentlighetsvurdering for de opplysningene som ikke er taushetsbelagt, jf. offentleglova § 11.
Setteombudsmannen har ikke funnet grunn til rettslig kritikk av den fornyede vurderingen for disse dokumentene. Vurderingen av om det burde ha vært utvist meroffentlighet etter offentleglova § 11 hører til et forvaltningsskjønn som ombudsmannen bare i begrenset utstrekning kan overprøve. Gjennomgangen her har ikke avdekket forhold som gir grunnlag til kritikk av den foretatte meroffentlighetsvurderingen.
Vedlegg til dokument 10 er unntatt offentlighet etter offentleglova § 13 første ledd, med henvisning til at det inneholder opplysninger om «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Det fremgår av styrevedtaket 17. september 2015 at de taushetsbelagte opplysningene er å anse som de vesentligste delene av dokumentet og at de resterende delene er unntatt med henvisning til offentleglova § 12 bokstav a og c. Setteombudsmannen er under noe tvil kommet til at det ikke er grunnlag for rettslig kritikk av denne vurderingen.
Det forutsettes at styret for Domstoladministrasjonen fatter et formelt vedtak i saken, og at vedtaket og de aktuelle dokumentene oversendes Laagendalsposten så snart som mulig, dersom dette ikke allerede er gjort.
Vurdering av innsyn i nye dokumenter i saken
Det er opplyst at det ikke er vurdert innsyn i dokumenter i saken som er journalført eller lagt inn i saken etter at Laagendalsposten ba om innsyn 21. april 2015. Styret har opplyst at Domstoladministrasjonen har forholdt seg til saken slik den så ut da innsynsforespørselen kom. Sett i lys av at Laagendalspostens innsynsbegjæring gjaldt hvilke vurderinger som lå bak Domstoladministrasjonens beslutning om å avslutte tilsynssaken, må innsynsbegjæringen anses å omfatte alle dokumentene Domstoladministrasjonen hadde på tidspunktet for innsynsbegjæringen. Det er således en saksbehandlingsfeil, dersom Domstoladministrasjonen ikke har vurdert innsyn i dokumenter som forelå før 21. april 2015, uavhengig av tidspunkt for journalføring av dokumentene.
Ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være etterfølgende. Det vil si at en sak ikke kan behandles her før den er endelig avgjort i forvaltningen. Det bes om at Domstoladministrasjonen vurderer innsyn i alle dokumenter, som det ikke er vurdert innsyn i, som forelå i saken da innsynsbegjæringen ble fremsatt 21. april 2015, uavhengig av tidspunkt for eventuell journalføring. Eventuell klage over avslag eller delvis avslag må behandles av styret for Domstoladministrasjonen, før saken eventuelt kan bringes inn for ombudsmannen.
Arkivering av saksdokumenter
I brev 22. april 2016 opplyste styret at «vedleggene til dokument 5 (saksdokumentene fra TU) ble lagt på hjemmeområdet til Rettsenheten i DA på grunn av mengden saksdokumenter. Dokumentene skulle vært ansett som saksdokumenter etter offl § 4 og arkivert i sak 15/202». Setteombudsmannen har merket seg styrets erkjennelse, og forutsetter at saksdokumenter heretter arkiveres i tråd med bestemmelsene i offentleglova § 4 og arkivforskriften.
Sladding av opplysninger i svarbrevet til setteombudsmannen
Både i brev 9. mars 2016 og brev 22. april 2016 er navnet til den aktuelle sorenskriveren sladdet. Begrunnelsen var at «det er lagt til grunn at den offentlige versjonen av svarbrevet som etterspørres av Sivilombudsmannen kan sendes til enhver som måtte komme til å be om innsyn i svarbrevet, og ikke bare til Laagendalsposten som vet hvilken dommer det gjelder og fra hvilken tingrett». Setteombudsmannen kan ikke se at det er grunnlag til å opprettholde sladdingen av navnet på sorenskriveren i svarbrevet til ombudsmannen for omtalen av dokument 5 i saken, sett i lys av at styret har kommet frem til at dokumentet kan offentliggjøres i sin helhet, jf. forvaltningsloven § 13a nr. 3. Setteombudsmannen har videre merket seg at det ikke lenger er funnet grunn til å sladde opplysningene på side 6 annet avsnitt. Ut over dette har ikke setteombudsmannen ytterligere merknader til sladdingen.
Saksbehandlingstiden
Domstoladministrasjonen la til grunn at Laagendalspostens brev 14. august 2015 til Domstoladministrasjonen var et nytt innsynskrav. Setteombudsmannen deler ikke denne oppfatningen. Det fremgår av brevet 14. august 2015 at bakgrunnen for henvendelsen var at ombudsmannen i brev 8. august 2015 hadde påpekte at styret for Domstoladministrasjonen kun hadde behandlet den delen av klagen 23. april 2015 som gjaldt innsyn i postjournalen/dokumentlisten og ikke klagen over avslag på innsyn i sakens dokumenter. Dette er bakgrunnen for at Laagendalsposten i brevet 14. august 2015 ba Domstoladministrasjonen om å «behandle hele klagen til Laagendalsposten». Det legges etter dette til grunn at brevet 14. august 2015 var en anmodning om å få en fullstendig behandling av den opprinnelige klagen 23. april 2015.
En klage over avslag på innsyn skal «førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 32 tredje ledd første punktum. Den samme formuleringen benyttes i lovens § 29 første ledd om saksbehandlingstiden av selve innsynskravet.
Ombudsmannen har i tidligere saker fremhevet at hensynene bak kravet til rask saksbehandlingstid i innsynssaker også gjør seg gjeldende ved klagebehandling av avslag på innsyn. Det er først ved klagevedtaket at det foreligger en endelig avgjørelse av spørsmålet, og innsyn vil ofte kunne være en nødvendig forutsetning for å gjøre andre rettigheter gjeldende.
I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova fremgår det på side 177 at behandlingen av klagesaker «typisk [vil] ta noko lengre tid enn handsaminga i fyrsteinstansen», blant annet fordi det stilles strengere krav til begrunnelsen i klageinstansens vedtak. Dette må imidlertid ses i lys av at fristen for behandling av innsynssaker i første instans er én til tre dager.
Om saksbehandlingstiden ved klagebehandlingen har ombudsmannen tidligere uttalt at en «saksbehandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse […] vanskelig [kan] aksepteres, også når det tas høyde for en eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen for klagebehandling», jf. ombudsmannens årsmelding for 2008 side 59 (Somb-2008-7). Klageinstansen må prioritere behandlingen av klager over avslag på innsyn, også i perioder med ferieavvikling og stort arbeidspress. Siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i første instans, skal det mye til for å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker.
I denne saken tok det nesten to måneder før styret behandlet deler av klagen. Den resterende delen av klagen ble først ferdigbehandlet 17. september 2015. Dette innebærer en total saksbehandlingstid på nesten fem måneder. Behandlingstiden er for lang og ikke i samsvar med kravene i offentleglova. Det forutsettes at Domstoladministrasjonen har rutiner som sikrer at innsynskrav behandles så raskt som praktisk mulig, også i perioder med ferieavvikling. Setteombudsmannen har merket seg at styret har åpnet for å kunne behandle saker som haster på sirkulasjon, og at dette vil kunne avhjelpe den lange saksbehandlingstiden.
Styret har dessuten brukt lang tid på å besvare ombudsmannens henvendelser. Det brukte nesten tre måneder på å besvare ombudsmannens første henvendelse 15. desember 2015. Ombudsmannens andre henvendelse, 5. april 2016, ble heller ikke besvart innen toukersfristen. Dette må også kritiseres.
Konklusjon
Setteombudsmannen har funnet grunn til å be om at det foretas en fornyet vurdering av behovet for å skjerme navnet på avsender av dokument 5 i dokumentlisten, sett i lys av at det er vedtatt at dette dokumentet i sin helhet kan gjøres offentlig. Videre kan setteombudsmannen ikke se at grunnlag til å opprettholde sladdingen av navnet på sorenskriveren i svarbrevet til ombudsmannen for omtalen av dokument 5 i saken, sett i lys av at styret har kommet frem til at dokumentet kan offentliggjøres i sin helhet.
Domstoladministrasjonen må vurdere innsyn i alle dokumentene som forelå i saken da innsynsbegjæringen ble fremsatt 21. april 2015.
Det er også funnet grunn til å kritisere saksbehandlingstiden i saken.
Det bes om at setteombudsmannen holdes orientert om den fornyede vurderingen.