Sakens bakgrunn
Klager søkte på vegne av sin sønn om skolebytte til X ungdomsskole i Y kommune fra høsten 2024. Han skulle da starte på 8. trinn og nærskolen hans var Z skole i Æ kommune. Avstanden fra hjemmet til Z skole var ca. 16 kilometer og i underkant av 8 kilometer til X ungdomsskole.
Søknaden var begrunnet med at barnet lett blir bilsyk og at reisesykemedisin gjør han trøtt, som igjen kan påvirke læringsutbytte ved daglig bruk. Veien til X ungdomsskole er kortere og mindre svingete, noe som gjør det mulig å unngå medisiner. Videre var det vist til at barnet hadde sosial tilknytning til X ungdomsskole, og at familiesituasjonen gjorde det ønskelig med kortest mulig vei mellom hjem og skole. Sammen med søknaden lå en bekreftelse fra rektor ved X ungdomsskole om at det var plass på skolen.
Æ kommune avslo søknaden 18. juni 2024. I begrunnelsen stod det blant annet:
«I Opplæringslova står det at kommunar kan ha avtale om samarbeid mellom skular over kommunegrenser. Ein slik avtale har ikkje Æ kommune med Y kommune per i dag. Dette må liggje til grunn dersom ein skal ha eleven på ein anna skule enn nærskulen i eigen kommune.»
Statsforvalteren i Vestland stadfestet kommunens avslag 9. juli 2024. Klager brakte saken inn til Sivilombudet. Han viste til at helsekonsekvensene ved å gå på nærskolen ikke var tilstrekkelig vektlagt, og at kommunens skjønn har veid tyngre enn barnets beste.
Våre undersøkelser
Etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene klager hadde sendt inn, besluttet vi å undersøke saken nærmere.
I brev 4. september 2024 spurte vi om Statsforvalteren hadde vurdert kommunens standpunkt om at en samarbeidsavtale om skolekretser jf. tidligere opplæringslov § 8-1 annet ledd, måtte foreligge for å kunne innvilge skolebytte over kommunegrensen etter tredje ledd. Videre spurte vi om et slikt syn i så fall stenger for innvilgelse av søknaden uavhengig av hvor tungt barnets beste taler for skolebytte.
Statsforvalteren svarte at kommunens formulering kan leses som en konstatering av at en slik avtale ikke foreligger, og at Statsforvalteren uavhengig av kommunens ordvalg mener at kommunen har gjort en helhetlig vurdering av søknaden. Hvordan kommunen ville vurdert fravær av samarbeidsavtale i en annen sak, har ikke Statsforvalteren forutsetning for å kunne svare på.
På spørsmål om kommunens behandling ga tilstrekkelig innsikt i den kommunale skjønnsutøvelsen viste Statsforvalteren til at kommunen hadde gjort en konkret vurdering av sentrale momenter og anførsler, og at begrunnelsen for avslaget var rimelig og forsvarlig. Det var ikke lagt vekt på utenforliggende hensyn og det var ikke noe som tilsa usaklig forskjellsbehandling. Statsforvalteren pekte på at avveiningen av barnets beste opp mot andre relevante hensyn kunne vært noe tydeligere. At saken gjaldt skolebytte til en annen kommune innebar ikke lempeligere krav til begrunnelsen, men i avveiningen av barnets beste opp mot andre hensyn, skal det noe mer til før man kan si at barnets beste skal veie tyngre enn kommunens frie skjønn.
Statsforvalteren opplyste at barnet nå var folkeregistrert i Y kommune og hadde fått plass på X ungdomsskole. Klager fikk mulighet til å kommentere Statsforvalterens svar, men har ikke kommet med merknader til svaret.
Sivilombudets syn på saken
Sivilombudet har undersøkt saken fordi kommunen i sitt vedtak har vist til opplæringslova § 8-1 annet ledd i begrunnelsen for avslag på skolebytte etter tredje ledd. Undersøkelsen er rettet mot Statsforvalterens prøving av klagen over kommunens vedtak.
Ny opplæringslov trådte i kraft 1. august 2024, og vedtakene i saken er truffet etter den tidligere opplæringslova fra 1998. Elevens rett til å gå på en bestemt skole, nærskolen, står i tidligere opplæringslov § 8-1 første ledd. Vanligvis ligger nærskolen i bostedskommunen.
I enkelte tilfeller kan det være avtalt mellom to kommuner at elever bosatt i et bestemt område har nærskole i nabokommunen. I § 8-1 annet ledd er kommunene gitt hjemmel til å avtale felles skolekrets for nabokommuner. Bestemmelsen innebærer ingen «[a]nnen innskrenking av nærskoleprinsippet enn at elevers nærskole også kan være lokalisert i en annen kommune enn bostedskommunen», se Prop. 129 L (2012–2013) punkt 9.4.5. Bestemmelsen er ikke videreført i gjeldende opplæringslov, se Prop. 57 L (2022–2023) punkt 12.15.1.
Etter § 8-1 tredje ledd kan en elev søke om å bli tatt inn på en «annan skole enn den eleven soknar til». Verken loven eller forarbeidene inneholder noen geografisk begrensning for slike søknader. Søknaden kan derfor gjelde bytte til en skole i bostedskommunen eller i en annen kommune. Bytte til en skole i en annen kommune enn bostedskommunen innebærer at det må inngås en konkret avtale mellom kommunene for den bestemte eleven.
Avgjørelse av en søknad om skolebytte etter § 8-1 tredje ledd hører under kommunens frie skjønn eller såkalt forvaltningsskjønn. Ved avgjørelsen av søknaden står ikke kommunen fritt. Barnets beste skal være et «grunnleggende hensyn» ved avgjørelser som gjelder barn, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1.
Ved behandling av klager over vedtak om skoleplassering er utgangspunktet at Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Det gjelder også selv om Statsforvalteren i saker om skolebytte, etter tidligere opplæringslov § 15-1 tredje ledd, skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.
Sivilombudet har flere ganger uttalt seg om Statsforvalterens overprøvingskompetanse når det gjelder forvaltningsskjønnet i saker om skolebytte. Dersom vurderingen av hva som er barnets beste isolert tilsier at skolebytte bør innvilges, må Statsforvalteren vurdere om gjeldende mothensyn er tilstrekkelig tungtveiende, se sivilombudets uttalelse 24. mai 2022 (SOM-2022-3839) avsnitt 32. Statsforvalteren skal legge vekt på det kommunale selvstyret, men det gjelder bare prøvingen av det frie skjønn. Som nevnt i avsnitt 14 står ikke kommunen fritt i vurderingen av en søknad om skolebytte. I den konkrete avveiningen av barnets beste opp mot andre hensyn må barnets beste vektlegges som et grunnleggende hensyn. For at Statsforvalteren skal kunne prøve kommunens vedtak må Statsforvalteren ha tilstrekkelig innsikt i kommunens skjønnsutøvelse, se sivilombudets uttalelse 28. mai 2024 (SOM-2024-769) avsnitt 26.
Under «rettslig grunnlag» i kommunens vedtak er § 8-1 gjengitt i sin helhet. I begrunnelsen for avslag har kommunen vist til at den ikke har en samarbeidsavtale med Y kommune etter opplæringslova § 8-1 annet ledd.
I kommunens vurdering av barnets beste er barnets ønske om skolebytte og grunnen til dette gjengitt. Det fremgår også at kommunen vurderer at bilsyken vil gå seg til basert på erfaringene fra biltransport i skoletiden på barneskolen. Hva som er barnets beste kommer imidlertid ikke klart frem i kommunens vedtak. Dersom kommunens forståelse var at det må foreligge en samarbeidsavtale etter § 8-1 annet ledd for å innvilge skolebytte for en enkeltelev, vil søknaden, uavhengig av barnets beste, ikke kunne føre frem når en slik avtale ikke foreligger. En grundigere begrunnelse av hva som er barnets beste ville i en slik situasjon være unødvendig. Det at kommunen i sitt vedtak avslår søknaden uten å nevne noen mothensyn, kan gi inntrykk av at det ikke er gjort en konkret vurdering i saken.
Statsforvalteren har gjort en egen vurdering av hva som er barnets beste. Utfallet av denne, og vurderingen av andre hensyn, er beskrevet slik i vedtaket:
«Selv om det foreligger momenter som tilsier at det beste for [barnet] kan være å begynne på X ungdomsskule, finner vi ikke at det er så klart til hans beste at det kan veie tyngre enn kommunens frie skjønn. Det er hjemkommunen som har det økonomiske ansvaret for eleven og som har ansvaret for at eleven får oppfylt sin rett til grunnskoleopplæring. Vi finner ikke grunnlag for å pålegge kommunen et slikt økonomisk ansvar.»
At barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, utelukker ikke at andre hensyn kan være relevante og også avgjørende i en sak om skolebytte. I svaret på undersøkelsen har Statsforvalteren pekt på at det generelt skal noe mer til å innvilge skolebytte over kommunegrenser. Bostedskommunens økonomi (merkostnadene for bostedskommunen) og kommunens mulighet til å planlegge og opprettholde egen skolestruktur er hensyn som Statsforvalteren har trukket frem.
Selv om slike hensyn kan få avgjørende betydning ved søknad om skolebytte til en annen kommune, synliggjør ikke kommunens vedtak eller Statsforvalterens saksforberedelse i denne saken at slike eventuelle motstående hensyn har vært fremme. Når kommunen synes uriktig å ha forutsatt at det må foreligge en samarbeidsavtale etter § 8-1 annet ledd for å kunne innvilge den individuelle søknaden, skaper det dessuten tvil om det har vært utøvd et kommunalt skjønn etter tredje ledd. I tillegg skaper det tvil om barnets beste er vektlagt som et grunnleggende hensyn. Etter ombudets oppfatning taler disse svakhetene ved kommunenes vedtak for at det burde vært opphevet. Statsforvalterens overprøving kan ikke reparere manglene ved kommunens behandling når det ikke er opplysninger i saken om at de momentene Statsforvalteren har lagt vekt på har vært vurdert av kommunen, se sivilombudets uttalelse 28. mai 2024 (SOM-2024-769) avsnitt 28.
Fordi barnet har fått plass på X ungdomsskole etter å ha blitt folkeregistrert i Y kommune, er det ikke grunn til å be Statsforvalteren om å behandle saken på nytt. Ombudet ber imidlertid Statsforvalteren om å merke seg ombudets synspunkter og legge disse til grunn i fremtidige saker om skolebytte.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren burde opphevet kommunens vedtak som følge av feil ved rettsanvendelsen. Kommunens behandling av søknaden ga heller ikke Statsforvalteren tilstrekkelig grunnlag til å prøve den kommunale skjønnsutøvelsen. Hensyn som etter kommunens syn talte mot å innvilge søknaden fremgikk ikke av vedtaket og var ikke på annen måte opplyst for Statsforvalteren.
Fordi barnet har fått plass på X ungdomsskole, er det ikke grunn til å be Statsforvalteren vurdere saken på nytt.