A, som er statsløs palestiner, søkte i oktober 2007 om norsk statsborgerskap. Søknaden ble avslått av Utlendingsdirektoratet. Avslaget ble opprettholdt av Utlendingsnemnda v/nemndleder i november 2008.
Utlendingsnemnda begrunnet avslaget med at A ikke hadde bosettingstillatelse og heller ikke oppfylte vilkårene for slik tillatelse, jf. statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51 § 7 første ledd bokstav d, jf. dagjeldende utlendingslov 24. juni 1988 nr. 64 § 12, ettersom hun ikke ble ansett å ha tre års sammenhengende opphold i riket med arbeids- eller oppholdstillatelse uten begrensninger. Det ble vist til at As arbeidstillatelse gitt i mai 2006 utløp 3. mai 2007, og at det først ble søkt om ny tillatelse 7. mai 2007, altså fire dager senere. Nemnda fant heller ikke at det forelå «særlig sterke grunner» som ga grunnlag for å gi dispensasjon fra vilkåret med hjemmel i statsborgerloven § 19.
I klagen til ombudsmannen anførte A i hovedsak at hun syntes det var urettferdig at hun ikke ble innvilget statsborgerskap bare fordi hun hadde vært fire dager for sen til å levere søknaden om fornyet tillatelse. Hun viste for øvrig til at hennes ektemann og fem barn hadde fått innvilget norsk statsborgerskap.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene ble det besluttet å undersøke saken nærmere. I brev til Utlendingsnemnda ble det for det første vist til at selv om As arbeidstillatelse utløp 3. mai 2007, og det ikke ble søkt om ny tillatelse før 7. mai 2007, så fremgikk det uttrykkelig av politidistriktets fornyelsesvedtak at den fornyede tillatelsen gjaldt fra 3. mai 2007, altså fra utløpet av den tidligere tillatelsen. Til tross for at dette syntes å være i strid med daværende utlendingsforskrift 21. desember 1990 nr. 1028 § 38 femte ledd in fine, ble det reist spørsmål om A i realiteten måtte anses for å ha hatt tre års sammenhengende tillatelse på tidspunktet for statsborgerskapssøknaden. Nemnda ble bedt om å redegjøre for om virkningstidspunktet for den fornyede tillatelsen var tatt i betraktning, og hvordan dette i så fall ble vurdert.
Det ble for det annet vist til at det etter utlendingsmyndighetenes praksis vedrørende bosettingstillatelse i en viss ustrekning aksepteres perioder uten tillatelse, såkalte glipper, ved vurderingen av kravet til sammenhengende opphold, jf. Utlendingsdirektoratets rundskriv RS 2002-040 punkt IV B2. Nemnda ble bedt om å redegjøre for hvilken betydning dette eventuelt hadde for vurderingen av den foreliggende saken.
For det tredje ble det vist til bestemmelsen om statsløse i statsborgerloven § 16 tredje punktum, som det ikke var vist til i nemndas begrunnelse. Dersom nemnda til tross for dette skulle mene at bestemmelsen hadde betydning for vurderingen av As sak, ble det bedt om en nærmere begrunnelse for dette.
Endelig ble nemnda bedt om å redegjøre for vurderingen av om det forelå «særlig sterke grunner» som kunne gi grunnlag for dispensasjon fra vilkårene for erverv av statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 19.
Utlendingsnemnda bekreftet i sitt svar at praksisen som fremgikk av rundskriv RS 2002-040 også hadde betydning ved vurderingen av vilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav d. Nemnda opplyste videre at A i realiteten ble ansett å oppfylle kravene til bosettingstillatelse på vedtakstidspunktet, men at dette ikke hadde kommet klart frem i vedtaket. Det ble beklaget at vedtaket kunne «fremstå som misvisende» på dette punktet.
Det avgjørende i saken var ifølge nemnda «at klageren på vedtakstidspunktet ikke oppfylte vilkåret om sammenhengende opphold i henhold til statsborgerloven § 16 tredje punktum». Nemnda vedgikk at dette «kunne ha kommet klarere frem i vedtaket».
Under henvisning til lovens ordlyd, lovforarbeidene, statsborgerforskriften 30. juni 2006 nr. 756 § 3-3, og et høringsbrev 25. juni 2009 fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, la nemnda følgende forståelse av statsborgerloven § 16 tredje punktum til grunn:
«I henhold til lovens § 16 er det et krav om oppholdstid de siste tre årene, noe som innebærer at det ikke tillates glipper i tillatelsene i treårsperioden.»
Hva angikk spørsmålet om politiets fastsettelse av virkningstidspunktet for den fornyede tillatelsen, ble det vist til at nemnda i utgangspunktet ikke anser seg bundet av eventuelle feil fra andre forvaltningsorganer. Nemnda opplyste videre at betydningen av en feil som denne må vurderes konkret i den enkelte sak.
Når det gjaldt vurderingen av dispensasjonshjemmelen i statsborgerloven § 19, uttalte nemnda:
«I henhold til lovens forarbeider fremgår det at bestemmelsen ikke skal benyttes til å etablere særlige ervervsvilkår for grupper av søkere, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004-2005) s. 152. Det er svært mange utlendinger som ikke fornyer sine tillatelser i tide, slik at problemstillinger knyttet til ‘glipper’ i tillatelsen ofte kommer opp. Betydningen av eventuell feilinformasjon fra annen forvaltningsmyndighet vurderes konkret i den enkelte sak.»
Det het videre:
«UNE vil videre bemerke at saken er vurdert etter en unntaksbestemmelse, lovens § 16, der kravet til oppholdstid er vesentlig lavere enn etter hovedregelen. Denne bestemmelsen gir ikke rom for skjønnsmessige vurderinger, jf. ordlyden i lovens § 16, forskriftens § 3-3, og Ot.prp. nr. 4l (2004-2005) s. 225.»
Avslutningsvis bemerket nemnda at det forelå et forslag om å endre regelverket, men at dette ikke kunne foregripes i den foreliggende saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Saksbehandlingen – begrunnelsens innhold
Utlendingsnemnda fastholdt opprinnelig avslaget i den foreliggende saken under henvisning til at vilkåret i statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51 § 7 første ledd bokstav d ikke var oppfylt. I svarbrevet hit har imidlertid nemnda opplyst at vilkåret i realiteten ble ansett for oppfylt. Nemnda har beklaget at vedtaket kunne fremstå som «misvisende» på dette punktet. At nemnda likevel har fastholdt avslaget skyldes at vilkåret i statsborgerloven § 16 tredje punktum ikke ble ansett oppfylt, noe som skal ha vært utslagsgivende i saken. Nemnda har også erkjent at dette «kunne ha kommet klarere frem i vedtaket».
Jeg kan ikke se at det på noen måte fremgår av Utlendingsnemndas begrunnelse i vedtaket 3. november 2008 at det rettslige grunnlaget for avslaget er statsborgerloven § 16 tredje punktum. Avslaget er uttrykkelig begrunnet med at A verken hadde bosettingstillatelse eller oppfylte vilkårene for bosettingstillatelse, og at vilkårene for å innvilge statsborgerskap derfor ikke var oppfylt. I nemndas begrunnelse er det ingen direkte henvisning til oppholdskravet i statsborgerloven § 16 tredje punktum. Denne bestemmelsen er bare kort nevnt i forbindelse med omtalen av Utlendingsdirektoratets vedtak i saksfremstillingen.
Begrunnelsen for nemndas vedtak tilfredsstiller ikke kravene til begrunnelsens innhold som følger av forvaltningsloven 10. februar 1967 § 25 første ledd. Av denne bestemmelsen fremgår det at begrunnelsen i utgangspunktet skal angi reglene vedtaket bygger på. Begrunnelsen skal også gjengi innholdet av reglene eller problemstillingen, i den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket. Det representerer en saksbehandlingsfeil at dette ikke er gjort i den foreliggende saken. Sett hen til at formålet med kravene til begrunnelsens innhold blant annet er at begrunnelsen skal være til hjelp for den vedtaket gjelder, er det særlig kritikkverdig at nemndas begrunnelse ikke bare unnlater å vise til den avgjørende bestemmelsen, men i tillegg viser til en annen bestemmelse, og et annet vurderingstema, enn hva som i ettertid oppgis å ha vært utslagsgivende.
På denne bakgrunn er nemndas beklagelse, som er gitt med hensyn til angivelsen av det rettslige grunnlaget, på sin plass. Nemnda kunne med fordel vært noe klarere i sin erkjennelse av at det er begått feil.
Sett hen til konklusjonene i drøftelsene nedenfor, finner jeg ikke grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet om ovennevnte saksbehandlingsfeils eventuelle innvirkning på vedtakets gyldighet.
2. Statsborgerskapslovens oppholdskrav for statsløse søkere
Etter sin ordlyd er det, som nevnt, nærliggende å forstå Utlendingsnemndas avslag 3. november 2008 slik at A ikke ble ansett å oppfylle vilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav d. Selv om nemnda senere har gått bort fra en slik forståelse, er det av hensyn til den videre drøftelsen nødvendig å gå noe nærmere inn på dette ervervsvilkåret.
Før bestemmelsen ble endret ved lov 19. juni 2009 nr. 41 (i kraft 1. januar 2010), var det et vilkår for erverv av norsk statsborgerskap etter statsborgerloven § 7 første ledd bokstav d at søkeren oppfylte vilkårene for bosettingstillatelse etter utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 12. Etter sistnevnte bestemmelse var det i utgangspunktet krav om at søkeren «de siste tre år har oppholdt seg sammenhengende i riket med oppholdstillatelse eller arbeidstillatelse uten begrensninger». Statsborgerloven § 7 første ledd bokstav d henviser etter sin nåværende utforming til utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 62, som for permanent oppholdstillatelse viderefører et tilsvarende krav til sammenhengende opphold med tillatelse forut for søknadstidspunktet.
Utlendingsmyndighetene har i praksis lagt til grunn en noe lempeligere forståelse av kravet til sammenhengende opphold med tillatelse enn hva en ren ordlydsforståelse av hjemmelsbestemmelsene kunne tenkes å gi grunnlag for. Det har således vært akseptert perioder uten tillatelse på opptil tre måneder i løpet av treårsperioden. Praksisen er nedfelt i Utlendingsdirektoratets rundskriv RS 2002-040 punkt IV B2 som lyder:
«Perioder uten tillatelse (glipper) på til sammen tre måneder i løpet av hele treårsperioden har ingen betydning i forhold til kravet om sammenhengende opphold med tillatelse.»
I Utlendingsdirektoratets rundskriv RS 2010-062 punkt 3.2.2 annet avsnitt, som gjelder ny utlendingslov § 62, heter det nå:
«Etter lang forvaltningspraksis har perioder uten tillatelse på til sammen tre måneder i løpet av hele treårsperioden ingen betydning for kravet til sammenhengende opphold med tillatelse.»
Utlendingsnemnda har i lys av denne praksisen i svaret hit konkludert med at vilkåret for bosettingstillatelse var oppfylt i den foreliggende saken. Dette er jeg enig i.
Opprettholdelsen av avslaget på As søknad om statsborgerskap bygger etter det opplyste i realiteten på at hun ikke ble ansett å oppfylle kravet til tre års sammenhengende opphold i statsborgerloven § 16 tredje punktum, som lyder:
«Statsløs søker som har fylt 18 år, må likevel ha oppholdt seg i riket med oppholdstillatelser av minst ett års varighet de siste tre årene.»
Den faktiske bakgrunnen er at As arbeidstillatelse utløp 3. mai 2007, mens hun først søkte om fornyet tillatelse 7. mai 2007, altså fire dager senere.
Utlendingsnemnda har lagt en streng fortolkning av oppholdskravet til grunn for sitt avslag, og har forstått kravet til opphold med tillatelse de siste tre årene slik at det ikke kan aksepteres noen perioder uten tillatelse (glipper) innenfor treårsperioden.
Ordlyden kan isolert sett tale for at statsborgerloven § 16 tredje punktum må forstås slik at oppholdet med tillatelse må ha vært sammenhengende, jf. «de tre siste årene». En slik forståelse har også støtte i lovforarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) s. 225. At oppholdet må ha vært sammenhengende, kan tas til inntekt for at tillatelsene må ha vært helt uten opphold, med den konsekvens at en ny treårsperiode vil begynne å løpe ved enhver glipp mellom tillatelser. En slik fortolkning av kravet til sammenheng kan imidlertid fremstå som forholdsvis streng. I denne forbindelse er det grunn til å peke på at både forrige og gjeldende utlendingslov benytter formuleringene «de siste tre år» og «de siste tre årene» i relasjon til oppholdskravet for bosettingstillatelse (permanent oppholdstillatelse), uten at dette har foranlediget en like streng forståelse. Det aksepteres etter fast praksis glipper på opptil tre måneder i løpet av en treårsperiode.
Nemnda har i svaret hit vist til statsborgerforskriften 30. juni 2006 nr. 756 § 3-3 om opphold mellom tillatelser, som lyder:
«Tiden fra utløpet av oppholdstillatelse til ny søknad fremmes, medregnes ikke i oppholdstiden.»
Bestemmelsen gjelder etter kapitteloverskriften også beregning av oppholdstid i tilknytning til statsborgerloven § 16. Det som direkte fremgår av bestemmelsen, er at perioder uten tillatelse ikke skal medregnes ved beregningen av oppholdstiden. Ut fra sin ordlyd sier bestemmelsen imidlertid ingenting om hvorvidt det kan aksepteres glipper innenfor treårsperioden eller ikke. En streng forståelse av oppholdskravet kan riktignok utledes av sammenhengen mellom forskriftsbestemmelsen og statsborgerloven § 16, men en slik fortolkning er ikke opplagt, og kan ikke legges til grunn uten ytterligere rettskildemessig forankring.
Formålet med oppholdskravet i statsborgerloven § 16 tredje punktum er å forhindre at personer som har fått bosettingstillatelse på andre grunnlag enn hovedregelen om tre års sammenhengende tillatelse, skal erverve statsborgerskap etter kortere tid enn dette, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) s. 225. Dette må sees i lys av at statsborgerloven § 16 første punktum for statsløse gjør unntak fra vilkåret om syv års forutgående opphold i Norge, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e. Ut fra bestemmelsens legislative formål er det vanskelig å se noen fornuftig grunn til at det skal legges en strengere vurderingsnorm til grunn for det særskilte oppholdskravet for statsløse, enn hva som praktiseres i tilknytning til hovedregelen om tre års opphold for erverv av bosettingstillatelse.
Ervervsreglene for statsløse er med hensikt gjort lempelige, jf. unntakene i statsborgerloven § 16 første punktum, ettersom det i sin alminnelighet anses som belastende å være statsløs, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) s. 141. I lys av dette overordnede hensynet fremstår det som urimelig dersom helt bagatellmessige glipper i tillatelser – som er tilfellet i den foreliggende saken – skal forlenge «statsløsheten» med flere år. Den forlengede ventetiden vil i verste fall kunne bli nesten tre år.
Jeg er kjent med at Arbeids- og inkluderingsdepartementet, som var ansvarlig for statsborgerloven inntil ansvaret ble overført til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fra 1. januar 2010, har satt i gang et lovgivningsarbeid på statsborgerfeltet, jf. høringsbrev 25. juni 2009. Dette berører blant annet oppholdskravet for statsløse. Under departementets redegjørelse for gjeldende rett i det vedlagte høringsnotatet, som Utlendingsnemnda har anført til støtte for sitt standpunkt, heter det på s. 27:
«Statsborgerloven §§ 15, 16 og 17 stiller […] krav til at søkeren har oppholdt seg i riket en sammenhengende periode de siste to eller tre år med arbeids- eller oppholdstillatelser etter utlendingsloven. Dersom en som søker om statsborgerskap etter disse bestemmelsene har søkt om fornyelse av en tillatelse etter utlendingsloven en dag for sent, må vedkommende oppholde seg ytterligere to eller tre år med tillatelser for å fylle vilkåret om oppholdstid i statsborgerloven.»
Departementet legger således en streng fortolkning av oppholdskravet til grunn etter gjeldende rett. Uttalelsen som sådan har imidlertid ingen rettskildemessig vekt.
Under henvisning til praktiseringen av oppholdskravet i tilknytning til bosettingstillatelse (nå permanent oppholdstillatelse), foreslår departementet at statsborgerforskriften § 3-3 endres slik at «perioder uten tillatelse på til sammen tre måneder som hovedregel ikke får betydning i forhold til kravet om sammenhengende opphold med tillatelse i statsborgerloven §§ 15 til 17». Den foreslåtte endringen vil under enhver omstendighet bidra til en hensiktsmessig avklaring av regelverket på dette området, noe jeg uten videre anser som positivt.
Utlendingsnemnda har i svaret hit gitt uttrykk for at den foreslåtte endringen ikke kan «foregripes» i klagerens sak. Dette kan jeg isolert sett være enig i. Etter min oppfatning er det imidlertid på bakgrunn av det foreliggende rettskildebildet, herunder spesielt det legislative formålet bak oppholdskravet til statsløse, og sammenhengen med oppholdskravet etter hovedregelen for bosettingstillatelse (permanent oppholdstillatelse), mye som taler for at det allerede i dag må innfortolkes et visst rom for perioder uten tillatelser ved beregningen av oppholdstid etter statsborgerloven § 16, tilsvarende det som praktiseres for bosettingstillatelse. I et tilfelle som det foreliggende, hvor søknaden om statsborgerskap ble avslått under henvisning til en glipp på bare fire dager, er det i alle fall grunn til å stille spørsmål om ikke Utlendingsnemnda har lagt en for streng vurderingsnorm til grunn ved vurderingen av om oppholdskravet er oppfylt. Etter mitt syn knytter det seg i dette tilfellet tvil til forhold av betydning for saken, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10 annet ledd in fine.
3. Sakens øvrige spørsmål
Den eventuelle virkningen av at politiet, formodentlig i strid med utlendingsforskriften § 38 femte ledd in fine, har fastsatt virkningstidspunktet for den fornyede tillatelsen til utløpet av den tidligere tillatelsen, har Utlendingsnemnda i liten grad gått inn på ut over å vise til at nemnda ikke er bundet av eventuelle feil som andre forvaltningsorganer har gjort. Bakgrunnen for fastsettingen av virkningstidspunktet har ikke vært undersøkt nærmere herfra, og jeg går ikke nærmere inn på dette. Det er imidlertid uheldig at politiet synes å ha fastsatt et virkningstidspunkt som det ikke var adgang til å sette.
Jeg har merket meg Utlendingsnemndas redegjørelse for vurderingen av dispensasjonsspørsmålet etter statsborgerloven § 19. På bakgrunn av min konklusjon ovenfor, går jeg ikke nærmere inn på dette.
4. Oppsummering
Det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd, og jeg ber derfor om at Utlendingsnemnda vurderer saken på nytt, særlig med hensyn til spørsmålet om det er lagt til grunn en for streng vurderingsnorm ved vurderingen av om oppholdskravet er oppfylt.
Jeg ber om å bli holdt orientert om nemndas fornyede vurdering.
Det er klare uheldige virkninger forbundet med utlendingsmyndighetenes nåværende praktisering av oppholdskravet for statsløse, ettersom selv bagatellmessige glipper synes å kunne få uforholdsmessig store konsekvenser for de statsløse søkerne som rammes. En allerede belastende situasjon kan fort bli forverret. På bakgrunn av dette, og kommentarene ovenfor knyttet til det pågående arbeidet med regelverksendring, har jeg funnet grunn til å orientere Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet om saken, jf. ombudsmannsloven § 10 femte ledd og § 11.»