En lokal dyrevernnemnd (Dyrevernnemnda) fattet et vedtak som i hovedsak gjaldt reduksjon av antall hunder. Vedtaket ble truffet på bakgrunn av funn ved nemndas inspeksjoner av As eiendom. Forholdene på eiendommen er bl.a. er beskrevet i nemndas inspeksjonsrapport. Dyrevernnemnda skal på bakgrunn av dette også ha anmeldt A for brudd på den tidligere dyrevernloven 20. desember 1974 nr. 73 §§ 4 og 5 a.
Etter det opplyste kom det flere innsynbegjæringer til Dyrevernnemnda i tiden etter inspeksjonen, og det skal være gitt delvis innsyn i både inspeksjonsrapporten, vedtaket og enkelte bilder tatt i forbindelse med inspeksjonen. Det er en del usikkerhet knyttet til hvilken informasjon det er blitt gitt innsyn i og når dette skjedde. A klaget til
Mattilsynets regionkontor (Regionkontoret), over vedtakets innhold og brudd på taushetsplikten. Regionkontoret stadfestet Dyrevernnemndas vedtak om reduksjon av antall hunder og la samtidig til grunn at Dyrevernnemnda ikke hadde brutt taushetsplikten.
Regionkontorets vedtak ble klaget inn til ombudsmannen. Vedtaket om å redusere det antall hunder A skulle ha adgang til å ha, ble det ikke funnet grunn til å gå videre med. Det ble imidlertid funnet grunn til å undersøke spørsmålet om brudd på taushetsplikten. Saken ble tatt opp med Regionkontoret.
Regionkontoret ble blant annet bedt om å utdype vedtakets uttalelser om at «navn, sted og beskrivelse av forholdene på stedet» i utgangspunktet ikke er informasjon om «personlige forhold», jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr.1. Det ble også bedt om en utdyping av Regionkontorets vurdering av at forhold som betegnes som brudd på dyrevernloven, ikke ble ansett å være «personlige forhold» og derfor ikke underlagt taushetsplikt. I lys av at Dyrevernnemnda ikke hadde arkivert verken innsynsbegjæringene eller den versjonen av inspeksjonsrapporten og vedtaket som var blitt utlevert, ble det bedt om en redegjørelse for hvilke opplysninger som ble unntatt fra dokumentene, og om på hvilke tidspunkter innsyn ble gitt. Regionkontoret ble også bedt om å opplyse hvilke rutiner Dyrevernnemnda hadde for saksbehandling og arkivering av innsynsbegjæringer.
Det var uklart hvordan Dyrevernnemnda hadde vurdert den såkalte «koblingsfaren», dvs. muligheten for at taushetsbelagte opplysninger ville bli offentlig kjent selv om enkelte opplysninger var sladdet. På bakgrunn av at flere aktører i hundemiljøet allerede kjente til saken, og at den også hadde vært omtalt i lokalmedia, ble det stilt spørsmål om det var tilstrekkelig for anonymisering å fjerne navn, adresse og lignende.
Regionkontoret redegjorde skriftlig for saken og ga ytterligere merknader. Vedlagt fulgte også kopi av en redegjørelse fra Dyrevernnemnda, en sladdet versjon av både inspeksjonsrapporten og vedtaket i den formen det ble antatt at innsyn var blitt gitt og kopi av bilder som var blitt utlevert. Regionkontoret understreket innledningsvis hovedreglen om at forvaltningens dokumenter er offentlige. Det ble vist til at opplysninger om lovbrudd etter sin art kan være personlige, og derved underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Det ble imidlertid pekt på at offentlighetsloven 19. juni 1970 § 6 første ledd nr. 5 innebærer at opplysninger om lovbrudd «kan» unntas fra innsyn, men at dette ikke automatisk er taushetsbelagte opplysninger. Regionkontoret anførte at det ikke kunne være lovgivers intensjon at alle Dyrevernnemndas dokumenter om lovbrudd og mistanke om lovbrudd skulle unntas fra innsyn. Som offentlig organ søkte Mattilsynet i størst mulig grad å utvise meroffentlighet, bl.a. for å synliggjøre tilsynets arbeid innenfor dyrevern. Videre ble det vist til at lovbruddet var begått i «næringsforhold». Regionkontoret fremholdt også at det måtte skilles mellom «vanlige beskrivelser» og beskrivelser som kunne røpe noe personlig.
Deretter ble det foretatt en vurdering av taushetsplikten i forhold til hvert enkelt element i inspeksjonsrapporten. Det ble bl.a. hevdet at «i seg selv» var verken navn eller sted taushetsbelagt, det var heller ikke opplysningen om at en person hadde kontakt med Dyrevernnemnda eller at en kennel var holdt under oppsyn dersom grunnen til det ikke fremgikk. At inspeksjonen ble foretatt på grunnlag av bekymringsmeldinger var heller ikke underlagt taushetsplikt fordi det var allment kjent at bekymringsmeldinger også kunne fremsettes i ren sjikanehensikt. Opplysninger om at renhold og orden kunne bedres, var heller ikke egnet til å røpe noe om As personlige forhold, og det samme gjaldt avsnittene i rapporten som inneholdt beskrivelse av forholdene på gården den aktuelle helgen. Den nærmere beskrivelsen av renholdet ble antatt å være taushetsbelagt, og dette var også blitt sladdet av dyrevernnemnda. Regionkontoret mente i lys av dette at det var overflødig å sladde As navn når de taushetsbelagte opplysningene uansett var tatt ut.
Det ble også fremholdt at sladding av navn i denne saken, dersom de taushetsbelagte opplysningene ikke hadde vært unntatt, ikke ville vært tilstrekkelig fordi øvrige opplysninger om hundenes rase, samt at det dreide seg om kenneldrift i den aktuelle dyrevernnemndas arbeidsområde, ville avslørt As identitet.
As advokat kom med merknader til Regionkontorets redegjørelser. Det ble i hovedsak pekt på at As oppfatning var at store deler av inspeksjonsrapporten inneholdt opplysninger om «personlige forhold». Videre ble det understreket at A ikke var næringsdrivende verken i selskaps- eller skattemessig forstand og at hun derfor hadde krav på beskyttelse som privatperson. Det ble også fremholdt at det ikke var riktig å fragmentere opplysningene i rapporten når taushetsplikten ble vurdert, fordi opplysningene måtte vurderes samlet. Videre ble det vist til konkrete eksempler der det ble påstått klare brudd på taushetsplikten. A har også sendt kopier av bilder fra inspeksjonen, funnet på internett, og har opplyst at enkelte av disse bildene ikke tidligere har vært kjent for henne.
Ved avslutning av saken uttalte jeg:
«1. Lagring av opplysninger i innsynssaker
Det sentrale spørsmålet er om forvaltningens taushetsplikt ble brutt ved behandlingen av begjæringer om dokumentinnsyn i As sak. For å avgjøre om det var tilfellet, må de opplysningene som ble gitt ut vurderes mot reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 flg.
I denne saken har det imidlertid ikke vært mulig å bringe på det rene med sikkerhet hvem som har fått innsyn og når innsyn ble gitt av Dyrevernnemnda. Bakgrunnen for dette er i hovedsak at Dyrevernnemnda ikke har hatt noen rutiner for behandling eller arkivering av innsynsbegjæringer, og heller ikke for lagring av dokumenter i «sladdet utgave».
I en uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2008 side 73 (somb-2008-14) uttalte jeg at alle inngående og utgående dokumenter skal journalføres på vanlig måte, også i innsynssaker. Fra den nevnte uttalelsen side 74 hitsettes:
«Som «saksdokument for organet» regnes etter offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 3 første ledd første punktum «dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ». Verken ordlyden i eller forarbeidene til lovbestemmelsen tilsier at en innkommet begjæring om dokumentinnsyn som er fremsatt per brev eller ebrev faller utenfor offentlighetslovens saksdokumentbegrep.
—
En innsynsbegjæring som er fremsatt per brev, ebrev eller på annen måte er dekket av dokumentbegrepet etter offentlighetsloven § 3 første ledd annet punktum, er etter dette å anse som «saksdokument for organet» i relasjon til arkivforskriften § 2-6 første ledd. Det samme gjelder for forvaltningsorganets utgående avgjørelse i innsynssaken.»
Jeg er kjent med at dagens forvaltningspraksis med hensyn til journalføring av innsynsbegjæringer i mange tilfeller ikke er i samsvar med min forståelse av gjeldende rett på området. På dette området er det nødvendig med regelendringer for å tydeliggjøre hvordan innsynsbegjæringer skal behandles arkivmessig. Dette er imidlertid en lovgiveroppgave. Jeg har tidligere, i brev 2. april 2009 til Kultur- og kirkedepartementet, som er ansvarlig for arkivforskriften, påpekt at dersom departementet anser gjeldende rettstilstand som uheldig, må dette eventuelt ordnes gjennom endringer i forskriften. Jeg venter på tilbakemelding fra departementet med hensyn til dette spørsmålet.
Uavhengig av hvordan arkivforskriften skal forstås, er det imidlertid grunn til å understreke at ethvert forvaltningsorgan uansett må ha plikt til å behandle innsynsbegjæringer og avgjørelsen av disse på en slik måte at det i ettertid kan dokumenteres hva som har skjedd. Forvaltningsorganet må ha systemer for å kunne
gjenfinne informasjon om hvordan en innsynsbegjæring er blitt behandlet, herunder hvilke dokumenter som er gitt ut, til hvem dokumentene er gitt ut, og om dokumentet ble sladdet, eventuelt på hvilken måte. Slik denne saken har vist, er dette nødvendig blant annet for å kunne avdekke eventuelle brudd på taushetsplikten. Dette gjelder uavhengig av om innsynsbegjæringen er fremsatt skriftlig eller muntlig.
Dyrevernnemndas behandling av innsynsbegjæringene i denne saken har ikke vært i tråd med gjeldende regler. Som en konsekvens av dette er min mulighet til å etterprøve de vurderingene som er gjort i saken redusert. Min uttalelse bygger derfor på de opplysningene Mattilsynet og Dyrevernnemnda har fremskaffet i ettertid.
2. Spørsmål om taushetsplikt
Mattilsynets avgjørelse ble truffet på et tidspunkt da den tidligere offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 fremdeles var i kraft, og saken må vurderes etter bestemmelsene i denne loven. Etter denne lovens § 5 a første ledd var opplysninger som var undergitt lovbestemt taushetsplikt unntatt offentlighet. Tilsvarende regel følger for øvrig av någjeldende offentlighetslov 19. mai 2006 nr. 16 § 13 første ledd.
Spørsmålet om det foreligger taushetsplikt må vurderes ut fra de taushetspliktreglene som gjelder for det aktuelle forvaltningsorganet. I dette tilfellet er det forvaltningsloven §§ 13 flg. Dersom opplysninger eller dokumenter er underlagt taushetsplikt, vil det ikke være adgang til å gi ut opplysningene. Dette følger direkte av offentlighetsloven § 5 a. Dette innebærer videre at vurderinger etter den tidligere offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5 hvoretter «[a]nmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse» kan unntas, ikke blir aktuelle dersom man etter en tolkning av de aktuelle taushetspliktbestemmelsene er kommet til at dokumentet er underlagt taushetsplikt. Jeg må derfor ta avstand fra den tolkningen av offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 5, som Regionkontoret har gitt uttrykk for i sitt svar hit.
Utgangspunktet etter forvaltningsloven § 13 er at opplysninger om «noens personlige forhold» er underlagt taushetsplikt. Begrepet omfatter i utgangspunktet bare opplysninger om fysiske personers personlige forhold. Beskyttelse av juridiske personer faller som sådan utenfor. Men dersom opplysninger knyttet til juridiske personer avdekker enkeltpersoners personlige forhold, kan imidlertid forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 komme til anvendelse, se bl.a. Frihagen, Taushetsplikt etter forvaltningsloven, Bergen 1979 side 58 følgende. Hvorvidt en opplysning gjelder «noens personlige forhold» må vurderes konkret.
Det er oversendt hit en kopi av inspeksjonsrapporten og det etterfølgende vedtaket i den versjonen Dyrevernnemnda antar at innsyn ble gitt. Informasjonen som er sladdet er As navn og adresse, samt beskrivelsen av hygienen og renholdet inne i bolighuset. Øvrige beskrivelser av forholdene på gården og Dyrevernnemndas vurdering av situasjonen som et lovbrudd, herunder muligheten for politianmeldelse, skal det være gitt innsyn i.
Jeg legger til grunn at beskrivelsen av hygienen og renholdet inne i bolighuset må anses som «noens personlige forhold» og derved underlagt taushetsplikt jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, noe Mattilsynet synes å være enig i. Spørsmålet er om de opplysningene i inspeksjonsrapporten om bl.a. forholdene på gården for øvrig og beskrivelsen av disse som brudd på dyrevernloven §§ 4 og 5 a, samt at det vurderes å politianmelde forholdet, også må betegnes som opplysninger om «noens personlige forhold».
2.1. Opplysninger om lovbrudd
Det tradisjonelle utgangspunktet i norsk rett er at opplysninger om at en navngitt person har begått en straffbar handling er underlagt taushetsplikt, jf. bl.a. en ombudsmannsuttalelse inntatt i årsmeldingen for 1990 på side 85 (somb-1990-23).
Spørsmålet om det likevel kan gis innsyn i opplysningene vil bero på om noen av begrensningene i taushetsplikten kommer til anvendelse.
Etter hvert har det nok skjedd en viss utvikling og modifisering i synet på hva som bør være underlagt taushetsplikt. Det er blitt vanligere at opplysninger om brudd på lover og forskrifter som oppdages av offentlige kontrollinstanser offentliggjøres av vedkommende kontrollinstans, bl.a. av preventive hensyn. I Justis- og politidepartementets Rettleiar til offentleglova – førebels versjon, side 58-59 er det redegjort for denne utviklingen. Det klare utgangspunktet er imidlertid fortsatt at opplysninger om at person har begått en straffbar handling er underlagt taushetsplikt. I den konkrete vurderingen av hvilke opplysninger om straffbare handlinger og andre lovbrudd som er underlagt taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, må det ses hen til bl.a. karakteren av lovbruddet. Hvorvidt overtredelsen er gjort i næringsvirksomhet, om det er ilagt straff og hvilken offentlig interesse det er i at opplysningene blir kjent, er videre forhold som vil kunne være relevante i vurderingen. Det samme gjelder i hvilken sammenheng opplysningene fremkommer og hvem det gjelder.
Mattilsynet har lagt til grunn at opplysninger om lovbrudd etter sin art kan være taushetsbelagte, men har vist til at næringsdrivende må tåle mer offentlighet rundt sitt dyrehold enn de som driver mer personlig dyrehold. Videre er det vist til at det ikke kan ha vært lovgivers intensjon at så mange opplysninger hos dyrevernnemndene skal unntas offentlighet. Mattilsynet har konkludert med at opplysningen om at Dyrevernnemnda avdekket lovbrudd ved inspeksjonen ved As kennel derfor ikke var en «så sensitiv opplysning at det må regnes som en opplysning om ”noens personlige forhold”».
Mattilsynet har ikke redegjort nærmere for hvorfor A anses å være næringsdrivende, noe som for øvrig er bestridt av hennes advokat. Uavhengig av om A kan karakteriseres som «næringsdrivende», er hundeholdet/kennelen under enhver omstendighet direkte knyttet til hennes person. Det er hun som var eier av hundene, og ifølge Dyrevernnemnda er det hun personlig som skal ha begått lovbruddet. Etter dyrevernloven § 31 er overtredelser av loven straffbelagt. Selv om jeg er enig i at det knytter seg offentlig interesse til saker som gjelder dyrehold i stor skala, både av hensyn til potensielle kjøpere og interessen i samfunnet for øvrig, finner jeg det ikke tvilsomt at opplysninger om forholdene knyttet til lovbruddet må anses som «noens personlige forhold» og derved underlagt taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Dette gjelder etter mitt syn både de faktiske beskrivelsene og vurderingen av disse som straffbare, samt muligheten for at forholdet vil bli politianmeldt.
Som det også er fremholdt av Regionkontoret, er summen av opplysninger i dokumentet for øvrig, herunder at det dreier seg om en kennel med mange hunder, hvilken lokal dyrevernnemnd som har utført inspeksjonen og at det ble levert ut bilder av hundene, nok til å identifisere A både i lokalområdet og i hundemiljøet. Jeg er derfor kommet til at Dyrevernnemnda brøt taushetsplikten ved at det ble gitt innsyn i inspeksjonsrapporten.
Det er også gitt innsyn i Dyrevernnemndas vedtak i saken. I lys av redegjørelsen ovenfor om at inspeksjonsrapporten røpet taushetsbelagt informasjon i den formen det ble gitt innsyn, synes det klart at også innholdet i vedtaket i denne konteksten må være omfattet av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, også etter at As navn er tatt ut.
Når det gjelder hvilken informasjon som er gitt ut muntlig, er dette naturligvis vanskelig å etterprøve. Blant de saksdokumentene som ble oversendt Regionkontoret i forbindelse med klagebehandlingen, er det imidlertid et brev fra Norsk kennelklubb til A der det fremgår at Dyrevernnemndas leder på forespørsel har gitt opplysninger om at A var anmeldt for brudd på dyrevernloven, samt innholdet i vedtaket. Dersom dette medfører riktighet, vil også utgivelse av denne typen informasjon i lys av den ovenstående redegjørelsen innebære et brudd på taushetsplikten.
2.2 Utlevering av bilder
Jeg har fått oversendt kopi av bilder fra inspeksjonen som skal være levert ut. Det dreier seg i hovedsak om nærbilder av hunder som står i bur, og det fremgår derved hvilke hunderaser det er snakk om. Etter det opplyste er bildene levert ut til de samme personene/organisasjonene som fikk innsyn i inspeksjonsrapporten og vedtaket, men det er uklart om dokumentene ble gitt ut samtidig.
Jeg har i en tidligere uttalelse, inntatt i årsmeldingen for 2008 side 82 (2007/2159), vurdert spørsmål om taushetsplikt for bilder tatt ved inspeksjon av dyrehold. Av uttalelsen fremgår det at dersom det er kjent for den som ber om innsyn hvem hundeeieren er, så er behovet for beskyttelse ikke ivaretatt «ved at bildene i seg selv ikke inneholdt individualiserende kjennetegn». Ut fra hvem/hvilke organisasjoner som etter det opplyste begjærte innsyn, samt den informasjonen som fremgikk av inspeksjonsrapporten, er det nærliggende å tro at de som ba om innsyn i bildene visste hvem som eide hundene og at dette i alle tilfelle ville fremgå når informasjonen i rapporten og bildene ble sammenholdt. Fra side 84 i den nevnte uttalelsen hitsettes:
«Bilder gir et umiddelbart og ufiltrert inntrykk, og det kan oppleves som en ekstra belastning at også disse gjøres kjent. Dette kan være tilfellet selv om en beskrivelse av de aktuelle omstendighetene er alminnelig tilgjengelig i skriftlig form.
Til dette kommer at tilgang på bilder utvilsomt gjør saken mer interessant for pressen. Det heter i den ovenfor siterte forarbeidsuttalelsen [Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s. 147 flg.] at det bør unngås at forvaltningen «medvirker aktivt til at opplysningene får en helt annen omtale og spredning enn de ellers ville fått». Jeg forstår dette dit hen at spredningsfaren skal tillegges vekt i vurderingen av om en opplysning er taushetsbelagt eller ikke.»
I lys av dette legger jeg til grunn at utlevering av bildene utgjorde brudd på taushetsplikten, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
Avslutningsvis finner jeg grunn til å understreke at en vurdering av om opplysninger er taushetsbelagt må gjøres samlet for hele dokumentet/dokumentene og ikke bare av hvorvidt enkeltstående opplysninger etter sin art eller de konkrete forholdene er taushetsbelagt. Videre er det helt nødvendig etter forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 2 å ta hensyn til hvorvidt det er «fare for at taushetsbelagte opplysninger røpes ved at opplysningene i dokumentet holdes opp mot opplysninger utenfor dokumentet som allerede er kjent», jf. Woxholth, Forvaltningsloven Kommentarutgave, 4. utgave 2006, side 246-247.
3. Oppsummering
Jeg har konstatert flere brudd på taushetsplikten, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, ved Dyrevernnemndas utlevering av dokumenter på bakgrunn av begjæringer om innsyn i saken. Videre har det på bakgrunn av manglende rutiner for dokumentasjon i tilknytning til behandling av innsynssaker, ikke vært mulig å bringe på det rene med sikkerhet hvilken informasjon som er levert ut til hvem, og når dette er gjort. Begge forholdene gir grunn til kritikk.
Dyrevernnemnda har opplyst at alle innsynshenvendelser heretter skal registreres hos Mattilsynets distriktskontor, som fungerer som sekretariatet for dyrevernnemndene, og at alt som utleveres i sladdet form skal arkiveres. Jeg tar dette til etterretning, og finner ikke grunn til å gå videre med saken. »