Klageren hadde vært ansatt mange år som sykepleier ved et sykehjem i kommunen. Fra 2007 hadde hun vært Norsk sykepleierforbunds tillitsvalgt ved sykehjemmet.
I februar 2010 dukket det opp en problemstilling knyttet til forståelsen av gjeldende medikamentrutine og om det forelå delegasjonshjemmel for administrering av morfin i subcutane injeksjoner ved sykehjemmet.
I den dagjeldende medikamentrutinen for sykehjemmet var rutiner for «[i]standgjøring og kontroll av medisiner til subcutan, intramuskulær og intravenøs behandling» beskrevet på følgende måte:
«• Legemidler til subcutan bruk istandgjøres og settes av sykepleier/vernepleier. Medikamentet og mengde skal kontrolleres av to personer før det settes.
•Subcutan injeksjon av Insulin ( penner ), Fragmin (ferdig doserte engangsprøtyer ) og Klexane ( ferdig doserte engangssprøyter ) kan settes av fagpersonell som har delegert myndighet.»
I referat fra «[p]ostmøte avd 3 A/B 17.02.10» fremgår det følgende under posten «[e]ventuelt»:
«Hj.pl har sjekket med fylkeslegen angående å administrere morfin s.c. Fylkeslegen sier at hj.pl ikke skal gi morfin uten spesiell opplæring. Lederne sier at de kan gi hj.pl delegert myndighet til å gi morfin der spl ikke er på vakt. Hj.pl ønsker ikke å ha dette ansvaret. Spl argumenterer også faglig imot dette.»
Etter det opplyste ble klageren under en vakt 5. april 2010 kontaktet fra post 1 (klageren jobbet på post 3) og bedt om å trekke opp en morfindose sammen med natthjelpepleieren før hun gikk hjem. I en usignert avviksmelding datert 5. april 2010 har klageren beskrevet situasjonen slik:
«Ble oppringt like før vaktslutt (kveld) med spørsmål om å trekke opp morfindose som hj.pl. skulle gi natten etter. På annen avdeling. Ga tilbakemelding om at dette gjorde jeg ikke. FORDI – 1) Gjeldende ”Medikamentrutine/prosedyre” ved[…].Sykehjem gir ikke hjelpepleierne tillatelse til å gi morfin. (s 4 nederst). Er ikke spesielt opplæringsprogram for dette medikamentet + sjekkliste for opplæring m/underskrifter foreligger ikke. 2) Hvordan kan vi som ansvarlige sykepleiere vite at dette er forsvarlig. 3) De aktuelle hjelpepleierne har muntlig gitt tilbakemelding om at de ikke har fått spesiell opplæring. Tvert imot føler enkelte et ”press” på seg med trussel om at delegeringen kan bli tatt fra dem. Hvor er kvaliteten og – pasientsikkerheten i dette?»
Det fremgår av notat fra avdelingsleder på post 1, at hun under morgenmøte neste dag (6. april) ble bedt om å delta på personalmøte samme dag for å snakke om og avklare delegasjonsspørsmålet. Under møtet skal det ha oppstått en situasjon som i hovedsak involverte henne og klageren og hvor blant annet klagerens handlemåte kvelden før ble referert av avdelingslederen. Klageren skal ha valgt å forlate møtet. I etterkant har klageren i notat redegjort for sin opplevelse av situasjonen og årsaken til at den oppstod. I avdelingens møtereferat står det under sak om «Orientering angående hjelpepleiere, delegering og morfin» at «[h]er på huset har hjelpepleiere lov å sette subcutane injeksjoner, også med Morfin».
I etterfølgende referater fra møter i sykepleier og hjelpepleier/omsorgsarbeider gruppa, går det frem at det fortsatt oppleves usikkerhet rundt delegasjonsspørsmålet. I ett av referatene fremgår det at avdelingsleder for post 3 orienterte om at medikamentprosedyren var under revidering, og at den snart skulle være ferdig. Det fremgår også at arbeidsmiljøet hadde blitt påvirket av situasjonen og at sykepleiergruppen «synes det er ubehagelig at spl.kollega blir ’uthengt’ i plenum av ledere. Sykepleierne er redd for å bli sett på som vanskelige fordi vi ikke ber hj.pl om og sette morfin (som ikke har skriftlig delegert myndighet til å sette dette medikamentet)».
I brev til kommunalsjefen 19. april 2010 redegjør «sykepleierne ved post 3» for den manglende delegasjonen, uavklarte spørsmål vedrørende opplæring av hjelpepleiere og hendelser som har påvirket arbeidsmiljøet. Situasjonen som oppstod mellom avdelingslederen og klageren i avdelingsmøtet 6. april 2010 nevnes. Det ble vist til at avdelingslederen ved post 3 ble gjort oppmerksom på delegasjonsspørsmålet etter et møte i februar. Avslutningsvis fremgår følgende:
«Vi ønsker å gjøre oppmerksom på AML § 2-4 som omhandler varslere, og også AML§ 4-3 som gir oss rett til trygt arbeidsmiljø hvor ingen blir utsatt for psykisk eller fysisk trakassering.
…
Vi har forsøkt å komme i dialog med vår avdelingsleder, men det er lite konstruktivt. Føler ikke vi blir hørt, – eller tatt på alvor.»
Samme dato, 19. april 2010, mottok klageren en innkalling fra arbeidsgiver til samtale mandag 26. april 2010. Av innkallingen fremgår det at «[s]aken gjelder en personalsak, samt uønsket atferd på arbeidsplassen», og at hun får opplyst at hun kan ta med seg en person til møtet.
Det fremgår av referat fra møtene 26. april og 17. juni 2010 at arbeidsgiver tok opp flere forhold som utgjorde «adferd som er uakseptabel for henne som medarbeider i […]kommune». Forholdene som arbeidsgiver viste til var at klageren «sprer påstander og usannheter om at medikamenter ikke håndteres i tråd med lovverk, manglende rutiner og opplæring for fagarbeidere som er delegert ansvar for medikamenthåndtering». Videre ble det vist til episoden hvor klageren nektet å trekke opp en morfindose, og at dette ble ansett som «ordrenekt». I referatet fra det første møtet har arbeidsgiver beskrevet at konsekvensen kunne ha blitt at «liv og helse for beboer ble satt i fare». Dette ble imidlertid moderert under det andre møtet og erkjent at det ikke var riktig å bruke det utrykket. Arbeidsgiver hadde også et punkt om at klageren hadde «opptrådt uakseptabelt overfor nyutdannet sykepleierkollega med resultat at vedkommende er overflyttet fra post 3 til post 1».
I det siste møtet deltok også en representant fra Norsk sykepleierforbund (NSF). Hun stilte innledningsvis spørsmål ved arbeidsgivers håndtering av saken ettersom klageren og NSF mente situasjonen var at klageren hadde tatt opp kritikkverdige forhold ved sykehjemmet i kraft av sin tillitsvalgtrolle. Dette ble avvist fra arbeidsgiver som påpekte at dette kun var en personalsak.
Klageren ble deretter ilagt en skriftlig «[i]rettelse i arbeidsforhold» hvor de nevnte forholdene ovenfor ble opplistet.
Irettesettelsen ble påklaget, uten at den ble tatt til følge.
En ny/revidert medikamentrutine ble 29. april 2010 distribuert til de ansatte, og hadde følgende innhold for subcutan injeksjon:
«• Legemidler til subcutan bruk istandgjøres å settes av sykepleier/vernepleier. Med subcutan injeksjonen menes smertepumpe, butterfly og sprøyter. Medikamentet og mengde skal kontrolleres av to personer før det settes.
•Subcutan injeksjon kan settes av fagpersonell som har delegert myndighet. Det skal trekkes opp og istandgjøres av sykepleier/vernepleier, sammen med den fagpersonen som skal sette den subkutane injeksjonen. Det skal være gitt opplæring og veiledning i den grad, at det faglig forsvarlig og trygt for alle parter. Se eget skjema.»
Undersøkelsene herfra
På vegne av klageren brakte Norsk Sykepleieforbund (NSF) saken inn for ombudsmannen. I klagen ble det anført at hun som tillitsvalgt siden mars 2010 hadde «tatt opp kritikkverdige forhold ved sykehjemmet, blant annet manglende rutiner vedrørende medikamenthåndtering, spesielt administrering av morfin til subcutane injeksjoner utført av hjelpepleiere som dagjeldende retningslinjer ikke åpnet for» og at hun hadde skrevet flere avviksmeldinger i den forbindelse. Det ble vist til at både sykepleier- og hjelpepleier-/omsorgsarbeidergruppen hadde gitt uttrykk for sitt syn på problemene med gjeldende rutine og praksis. Klageren mente hun var en «varsler i arbeidsmiljølovens forstand» og at hun har blitt utsatt for gjengjeldelse. Det var «særlig advarselen 08.07.10 som må vurderes om den er å anse som en sanksjon i denne sammenheng hvor hun i forkant ble ’kalt inn på teppet’. Det kan også vurderes om andre episoder som TV beskriver som ’personlige angrep’, kan anses som uberettiget gjengjeldelse».
I tillegg ble det anført at punktet som omhandlet klagerens opptreden overfor en nyutdannet sykepleier, ikke var tilstrekkelig opplyst. Det ble i den sammenheng vist til at arbeidsgiver hadde innrømmet at saken burde vært tatt opp med henne på et tidligere tidspunkt, men at forholdet likevel ble brukt som begrunnelse for irettesettelsen.
Dokumenter ble innhentet fra kommunen, og ved brev herfra ble saken tatt opp med kommunen. Kommunen ble bedt om å kommentere klagerens påstand om at hun varslet om forhold, som etter hennes mening, var kritikkverdige ved sykehjemmet. Det ble vist til arbeidsmiljøloven § 2-4 og forarbeidene til bestemmelsen. Videre ble det bedt om en utdypning av kommunens anførsel i irettesettelsen om at klageren ikke fulgte rutiner for avvikshåndtering, sett opp mot det brevet flere sykepleiere skrev til kommunalsjefen samt (ikke underskrevne) avviksrapporter skrevet av klageren. Betydningen av at klageren mente å ha handlet på vegne av de ansatte som tillitsvalgt, ble bedt kommentert.
Kommunen ble bedt om å vurdere påstanden om at irettesettelsen var en gjengjeldelse for varsling, og det ble vist til arbeidsmiljøloven § 2-5 som gir varslere vern mot gjengjeldelse.
Klagerens ytringer ble videre bedt kommentert i lys av utdrag fra enkelte sitater i juridisk litteratur som omhandler adgangen til å fremsette kritiske ytringer til arbeidsgiver. Det ble vist til arbeidsmiljøloven § 2-3 (2) c) om arbeidstakers plikt til å «avbryte arbeidet dersom arbeidstaker mener at det ikke kan fortsette uten å medføre fare for liv eller helse». Kommune ble bedt om å kommentere dette. Avslutningsvis ble kommunen bedt om å redegjøre for klagerens innvendinger til saksbehandlingen rundt forholdet om uakseptabel oppførsel mot nyutdannet kollega.
Kommunen besvarte henvendelsen, og det ble innledningsvis presisert at dette er «en sak hvor arbeidsgiver i kraft av sin styringsrett og med bakgrunn i et notat (…) datert 16.04.10 utarbeidet av ledelse ved […]sykehjem, fant det nødvendig å innkalle [klageren] til møte (…). Arbeidsgivers hensikt med møtet var å gjennomgå flere forhold angående hendelser hvor [klageren], som arbeidstaker i […]kommune, hadde utvist uakseptabel atferd».
Det blir videre vist til at arbeidsgiver verken kjente til brevet fra sykepleierne til kommunalsjefen eller de skriftlige avvikene «som hun påberoper seg å ha levert arbeidsgiver», og at dette var grunnen til at arbeidsgiver anfører at klageren ikke hadde fulgt rutiner for avvikshåndtering.
De nye retningslinjene for medikamenthåndtering, som kom på plass, ble presisert å være en justering og ikke en endring.
Kommunen mente videre at klageren hadde plikt til å følge medikamentprosedyren og dersom hun hadde innsigelser «hadde hun plikt til å ta opp saken med arbeidsgiver, og ikke opptre med den atferden hun gjorde». Videre mente kommunen at forholdet som omhandlet uakseptabel oppførsel mot kollega var godt nok opplyst gjennom møtene i forkant av tildelingen av irettesettelsen. Det ble vist til at irettesettelse er et «virkemiddel arbeidsgiver har til å korrigere uønsket/ureglementert oppførsel hos en arbeidstaker. […] kommunes personalreglement § 15 inneholder bestemmelser om irettesettelse/advarsel». Anførselen om klagerett ble avvist.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«Jeg finner innledningsvis grunn til å rette enkelte bemerkninger til kommunens oversendelse av saksdokumenter. Kommunen har kun oversendt dokumenter med direkte tilknytning til den skriftlige irettesettelsen klageren mottok. NSF har lagt ved betydelig flere dokumenter som belyser de anførte kritikkverdige forholdene tilknyttet medikamentreglementet. Det foreligger også kopi av et brev fra klageren til rådmannen der hun anførte at hun var utsatt for gjengjeldelse, og hvor diverse dokumenter av betydning for hennes anførsel var vedlagt. Ingen av disse dokumentene er å gjenfinne i kommunens oversendelse, selv om de åpenbart må anses som en del av sakens dokumenter. Det er uklart hva som er årsaken til den beskjedne mengden dokumenter som er oversendt hit, og det er grunn til å presisere at alle relevante dokumenter skal oversendes ombudsmannen jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 7 første ledd der det fremgår at ombudsmannen har rett til å kreve «de opplysninger han trenger for å kunne utføre sitt verv. I samme utstrekning kan han kreve fremlagt protokoller og dokumenter».
1) Varsling om kritikkverdige forhold
Arbeidsmiljøloven § 2-4 gir arbeidstakere rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten.
Bestemmelsen lyder:
«(1) Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten.
(2) Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter.
(3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne bestemmelsen.»
Klageren har anført at hun og andre sykepleiere og hjelpepleiere/omsorgsarbeidere har tatt opp med leder(e) ved sykehjemmet at de var usikre på om medikamentrutinen ga hjelpepleiere adgang til å sette subcutane injeksjoner med morfin. I dagjeldende rutine var det spesifisert tre medikamenter hvor utførelsen av subcutan injeksjon kunne delegeres til hjelpepleierne. Morfin var ikke blant de opplistede medikamentene. Kommunen har i korrespondansen med ombudsmannen fremholdt at rutinene var i tråd med gjeldende regelverk og «prosedyren ble justert ikke endret» da nytt reglement ble distribuert 29. april 2010.
Jeg deler ikke kommunens syn på forståelsen av den opprinnelige medikamentrutinen. Slik den var utformet, må spørsmålet om delegasjonsbestemmelsen i reglementet åpnet for at hjelpepleierne kunne gi subcutan injeksjon av morfin, sies å fremstå som usikkert. Kommunen synes selv å ha erkjent dette jf. referat fra møte 28. mai 2010 med sykepleierne på post 3, der det står «at man nok ikke hadde [nok] dekning i denne for den praksis en hadde åpnet for».
Selv om reglementet neppe kan sies å inneholde en delegasjonshjemmel for morfin, finner jeg imidlertid ikke behov for å konkludere, da det anses kritikkverdig at det eksisterte så uklare retningslinjer for et medikament av en slik art som morfin.
Kommunen har anført at klageren ikke fulgte interne varslingsrutiner, at hun spredte usannheter om at morfinhåndteringen ikke var i tråd med lovverket og at hennes handlemåte 5. april 2010 var en ordrenekt.
Det fremgår av oversendte dokumenter fra klageren (som klager i brev 18. mai 2010 skal ha oversendt kommunen ved rådmannen) at spørsmålet om delegasjon ble tatt opp i et postmøte for avdeling 3 allerede 17. februar 2010 (klager har anført at dette også var et tema på møte 10. februar 2010, jf. hennes brev 14. mai 2010 til kommunen). Av referatet 17. februar 2010 fremgår det at hjelpepleier hadde henvendt seg til fylkeslegen med spørsmålet rundt «å administrere morfin s.c.». Arbeidsgiver, ved avdelingsleder på post 3, var således allerede fra midten av februar 2010 gjort oppmerksom på at det forelå uklarheter og usikkerhet rundt rutinene for administrering av morfin og opplæring tilknyttet dette, uten at dette skal ha medført noen form for oppfølgning fra ledelsen. Klagerens handlemåte før 5. april 2010 og hendelsen da hun hadde vakt den kvelden, må kunne ses i sammenheng med at det ikke ble tatt grep fra ledelsens side på tross av at forholdet rettmessig var tatt opp. Heller ikke etter hendelsen 5. april 2010 skal det ha kommet noen reaksjon fra arbeidsgiver, utover en presisering av at avdelingsleder(ne) mente retningslinjene inneholdt den nødvendige delegasjonshjemmelen. De ansatte ved sykehjemmet delte imidlertid ikke arbeidsgivers syn på reglementet, og det fremgår av referat fra møtene i hjelpepleierne/omsorgsarbeiderne 13. april 2010 og sykepleiergruppa 14. april 2010 at de opplevde situasjonen som vanskelig. Til slutt ble det sendt brev til kommunaldirektøren 19. april 2010 og 29. april 2010 forlå det nye retningslinjer.
Jeg kan etter dette ikke se annet enn at det forelå kritikkverdige forhold ved sykehjemmet som det ble varslet om av flere personer, inkludert klageren, i perioden fra februar til april 2010.
2) Gjengjeldelse etter varsling – skriftlig irettesettelse
Arbeidsmiljøloven § 2-5 lyder:
Ǥ 2-5. Vern mot gjengjeldelse ved varsling
(1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med § 2-4 er forbudt. Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjeldelse i strid med første punktum, skal det legges til grunn at slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet.
(2) Første ledd gjelder tilsvarende ved gjengjeldelse mot arbeidstaker som gir til kjenne at retten til å varsle etter § 2-4 vil bli brukt, for eksempel ved å fremskaffe opplysninger.
(3) Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med første eller andre ledd, kan kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Oppreisningen fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig. Erstatning for økonomisk tap kan kreves etter alminnelige regler.»
I forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 84 (2005-2006) på side 52, er det lagt til grunn at begrepet gjengjeldelse skal forstås vidt, og at det i utgangspunktet omfatter enhver «ugunstig behandling som kan ses som en følge av og en reaksjon på varsling». Tjenstlig tilrettevisning er nevnt som eksempel på en slik ugunstig behandling. Når det foreligger opplysninger om ugunstig behandling følger det av bestemmelsen første ledd at det er arbeidsgiver som har bevisbyrden for at det ikke har skjedd gjengjeldelse.
Klageren har mottatt en skriftlig irettesettelse som viser til tre ulike forhold. En irettesettelse som er gitt rett etter at en varsling om kritikkverdige forhold har funnet sted, gir grunn til å tro at det har skjedd en gjengjeldelse. To av de tre punktene som er oppgitt som årsak til irettesettelsen, har direkte tilknytning til hendelser som har oppstått i sammenheng med varslingen av de kritikkverdige forholdene ved sykehjemmet. Jeg finner det lite tvilsom at arbeidsgivers irettesettelse for disse forholdene, omfattes av forbudet mot gjengjeldelse etter varsling.
Videre kan den delen av irettesettelsen som omhandler uakseptabel oppførsel overfor en nyutdannet kollega, neppe anses tilstrekkelig opplyst. Selv om ikke forvaltningslovens regler for enkeltvedtak kommer til anvendelse for en tjenstlig tilrettevisning, gjelder likevel det grunnleggende, ulovfestede kravet om at all saksbehandling i offentlig forvaltning skal skje på en forsvarlig måte. Et av de sentrale elementene i forsvarlighetskravet er at forvaltningen har plikt til å sørge for at en sak er tilstrekkelig opplyst før en beslutning treffes. I dette tilfellet synes kommunens grunnlag kun å være basert på opplysninger fra den nyutdannede kollegaen. Noen undersøkelser ut over dette kan det ikke ses har vært foretatt. I verneombudets referat 31. mai 2010 etter møtet 26. april 2010, fremgår det at hun meddelte opplysninger om at flere hadde hatt samarbeidsproblemer med den nyutdannede og at dette også var blitt tatt opp på et møte blant hjelpepleierne/omsorgsarbeiderne 8. februar 2010. Verneombudet har videre i et eget notat 30. april 2010 beskrevet disse forholdene ytterligere. De tilleggsopplysningene som her fremkommer er av en slik art at arbeidsgiver burde foretatt flere undersøkelser. Dette ble imidlertid ikke gjort. Bevisbyrdereglene er videre slik at det er arbeidsgiver som må sannsynliggjøre at ikke også dette forholdet har sammenheng med klagerens varsling. Jeg kan ikke se at arbeidsgiver har sannsynliggjort dette. Dermed vil også denne delen av irettesettelsen omfattes av forbudet mot gjengjeldelse.
Klageren har vist til at det var i rollen som tillitsvalgt at hun tok opp de kritikkverdige forholdene. I lys av det resultatet jeg har kommet til, finner jeg ikke grunn til å gå nærmere inn på dette.
Arbeidsmiljøloven § 2-5 tredje ledd gir en arbeidstaker som har blitt utsatt for gjengjeldelse krav på oppreisning/erstatning.
Jeg har etter dette kommet til at klageren varslet om kritikkverdige forhold ved sykehjemmet og at kommunen har brutt forbudet mot gjengjeldelse ved å ilegge henne en skriftlig irettesettelse. Kommunen bes vurdere saken på nytt i lys av mine merknader, herunder arbeidstakerens rett til økonomisk kompensasjon etter arbeidsmiljøloven § 2-5 tredje ledd.
Jeg ber om å bli holdt orientert om resultatet av kommunens fornyede vurdering.»