Sakens bakgrunn
A og B er eiere av gården X i Skånland kommune. I 1990 rettet de en henvendelse til kommunen om kloakkutslipp fra tre av deres naboeiendommer …. Kommunen ved Helse- og sosialutvalget vedtok 17. november 1992 at kloakkløsningen for disse eiendommene ikke var tilfredsstillende og at de medførte en betydelig hygienisk ulempe. Eierne ble pålagt å rette forholdet innen ett år.
Pålegget førte ikke til noen utbedring. Kommunen har etter det opplyste utstedt lignende pålegg senere. Heller ikke disse påleggene har blitt fulgt opp.
I brev 21. august 2002 minnet Fylkesmannen i Troms om innholdet i kommunens forpliktelser etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 11a. Han har etter det opplyste også senere bedt kommunen om å følge opp saken, blant annet i brev 27. august 2003 og 19. juni 2006.
A og B henvendte seg i 2009 til ombudsmannen. Kommunen ble, som følge av A og Bs klage, 20. november 2009 forelagt spørsmål knyttet til oppfølgingen av de utstedte påleggene og kommunens manglende svar på A og Bs henvendelser. Fristen for svar ble satt til 18. desember 2009. Etter flere påminnelser fra mitt kontor innga kommunen 23. februar 2010 blant annet følgende kommentarer om saken:
«Det er vanskelig for Skånland kommune å vedkjenne seg den unormalt lange saksbehandlingtiden som har vært i saken, og vi vil til å begynne med beklage sterkt det som kan synes som sendrektighet og lite vilje til å sluttføre saken, dette spesielt opp mot hjemmelshaverne av eiendommen X.»
Som årsak til den lange saksbehandlingstiden pekte kommunen på manglende kapasitet og at det forelå tvil om grenseforholdene på eiendommene. Det ble vist til at kommunen avventet utfallet av en grensesak i jordskifteretten. Etter kommunens vurdering hersket det imidlertid «ingen tvil» om at anlegget forurenset omgivelsene, og det ble uttalt at det var «fullstendig uakseptabelt at disse forholdene er som de er». Kommunen fremla etter dette følgende forslag til videre saksgang:
«Det synes riktig å anmode tilskrevne parter om det kan synes akseptabelt at utfallet av Jordskiftesaken avventes. På telefon med Jordskifteverket den 230210, understrekes det at en tar sikte på at saken kan tas opp i løpet av første halvår 2010.
Hjemmelshaverne av eiendommen Y, Z og Æ tilskrives, og det bes om tilbakemelding med frist på hvordan disse stiller seg til den ennå uavklarte situasjonen. Dette er riktig utfra det faktum av tidsaspektet.
Videre vurdering av hva som kan gjøres, vurderes utfra disse tilsvarene, samt utfra vurderingen av når vi kan forvente at avgjørelse i Jordskiftesaken foreligger. Frist for dette settes til 010410.»
Behandlingen ved mitt kontor ble avsluttet i 2010. Jeg rettet kritikk både mot at kommunen ikke hadde sørget for at påleggene faktisk ble gjennomført, og kommunens manglende svar på A og Bs henvendelser. Beslutningen om å avslutte behandlingen av saken var basert på en forutsetning om at kommunen snarest ville følge opp og finne en løsning på forholdet.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Saken ble på nytt brakt inn for mitt kontor 31. mai 2012. A og B viste til at kommunens fremdriftsplan ikke hadde blitt fulgt og at saken dermed fremdeles sto uløst.
Jeg etterlyste 30. oktober 2012 en ny redegjørelse for sakens stilling og for kommunens behandling av henvendelser fra A og B. Fristen for svar ble satt til 13. november 2012. Det ble igjen nødvendig med gjentatte purringer fra mitt kontor. Kommunen innga sine kommentarer i saken 7. mars 2013 etter to påminnelser og et brev fra meg personlig.
Sakens unormalt lange saksbehandlingstid ble igjen «sterkt» beklaget. Kommunen gjentok at den delte klagers syn på sakens materielle side; avløpsforholdene ble betegnet som «under enhver kritikk». Kommunen slo også fast at det var beklagelig at A og Bs henvendelser ikke hadde blitt besvart, og forsikret om at kontakten mellom A og B og kommunen ville gjenopptas. Årsaken til forsinkelsen og kommunens manglende svar ble angitt å være manglende kompetanse og kapasitet:
«Skånland kommune har ikke vært i stand til å følge opp de ulempene eieren har vært utsatt for, på en forvaltningsmessig akseptabel måte.
Sivilombudsmannen ber om en forklaring på blant annet dette. Her kan ikke Skånland kommune si annet enn at dette skyldes manglende kompetanse og kapasitet, samt manglende prioritering ved ansvarlig avdeling.»
Kommunen har også vist til at det har vært «svært vanskelig å få etablert kontakt med hjemmelshavere av de eiendommene som antas å forurense», samtidig som kommunen ønsker å «søke å finne løsninger som både impliserer alle parter og som løses på et lavest mulig nivå».
Om den generelle håndteringen av saker knyttet til vann- og avløp skrev kommunen:
«Manglende kapasitet de siste åra på fagfeltene vann og avløp blir etablert i forbindelse men nyorganisering av tekniske tjenester – der effekten vil bli å se i løpet av 1 halvår 2013. De grep Skånland kommune har gjort det siste halvåret av 2012, og i løpet av mars/april måned skal ferdigstille er en intern omorganisering som gir kommunen kapasitet nettopp på vann- og avløpssaker – herunder forurensningssaker knyttet til avløp.»
I mangel av et fungerende samarbeid med partene la kommunen frem følgende forslag til videre saksgang:
«Slik driftsleder for tekniske tjenester ser det, er den eneste måten å komme til bunns i denne saken, å få tilført saken kapasitet og kompetanse.
Skånland kommune vil etter at nevnte omorganisering er gjort, kunne gi denne saken tilstrekkelig – ‘intens’ – kapasitet for å få denne sluttført.
Dette vil kunne være gjort innen 1 halvår 2013.
I denne prosessen må alle muligheter vurderes. Kommunen er ikke kjent med om saken – forurensningen – p.t. er politianmeldt.»
Kommunen har avslutningsvis spurt «om det kan være aksept fra [ombudsmannen] for å kunne inngi kommunen anledning til å rette opp en saksbehandling som har vært mangelfull, men som vi nå ser at vi kan få reell kapasitet til å håndtere».
Kommunens brev er oversendt til A og B, som ikke har kommet med ytterligere merknader.
Jeg ser slik på saken
Forvaltningsloven § 11a lyder:
«Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold.
Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og såvidt mulig angis når svar kan ventes. Foreløpig svar kan unnlates dersom det må anses som åpenbart unødvendig.
I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar etter annet ledd dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt.»
Saker skal som alminnelig forvaltningsrettslig utgangspunkt forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold, og henvendelser skal besvares. Skånland kommune har flere ganger pekt på manglende kapasitet som utløsende faktor for forsinkelsene og kommunens manglende svar. Sakshistorikken og kommunens egne redegjørelser tilsier at manglende kapasitet har vært et problem siden 2010, og kanskje også tidligere.
Ressurssituasjonen i en kommune kan naturlig nok medføre forsinkelser i sakshåndteringen. Ressurssituasjonen kan imidlertid på ingen måte legitimere en slik omfattende sendrektighet og mangel på svar som foreligger i denne saken, og ikke over et slikt tidsrom som det her er tale om. Skånland kommune har gjennom en lang periode ved sin taushet overfor A og B og manglende oppfølging av pålegg om utbedring, handlet i strid med saksbehandlingsprinsippet i forvaltningsloven § 11a. Jeg er ikke enig i at disse forholdene kan forklares med at de materielle spørsmålene i saken reiser særlige problemer. Hertil kommer at kommunen har fortsatt å forholde seg passiv til saken etter gjentatte henvendelser både fra Fylkesmannen i Troms og ombudsmannen.
Hva gjelder forsinkelsene i besvarelsen av ombudsmannens henvendelser, minner jeg om min uttalelse 28. juni 2012 i en annen sak der Skånland kommune brukte fem måneder på å besvare forespørselen fra mitt kontor (ombudsmannssak 2010/2546):
«Jeg har merket meg kommunens forklaring på den lange tidsbruken. Ferieavvikling og sykefravær kan imidlertid ikke forsvare en så lang forsinkelse. Stortinget har i ombudsmannens instruks 19. februar 1980 § 6 annet ledd bestemt at ombudsmannen kan sette frist for å etterkomme pålegg om å gi opplysninger. De frister som settes skal overholdes. Stortinget har for øvrig på generelt grunnlag uttalt at henvendelser fra ombudsmannen skal prioriteres høyt. Skånland kommune bes merke seg dette.»
Kommunen har erkjent at saksbehandlingstiden har vært for lang, noe jeg uten videre kan slutte meg til. Jeg opplever det videre som særlig kritikk- og bekymringsverdig at kommunen på tross av gjentatte henvendelser fra fylkesmannen og ombudsmannen, knyttet til saksbehandlingstid og manglende svar, ikke synes å ha endret sin praksis eller iverksatt tiltak for å redusere saksbehandlingstiden.
Som nevnt har kommunen heller ikke fulgt opp sitt eget forslag 23. februar 2010 til videre saksgang som lovet. Ombudsmannen må kunne stole på at de opplysningene som gis fra forvaltningen er korrekte og at saker blir fulgt opp slik som det er blitt opplyst. Når dette ikke skjer, er det ødeleggende for tilliten til forvaltningen så vel som til ombudsmannen.
Kommunen har bedt om en tilbakemelding på om forslaget skissert 7. mars 2013 er tilstrekkelig. I forurensningssaker kreves det rask oppfølging fra kommunen som forurensningsmyndighet. I lys av hvor lenge bemannings- og kapasitetsproblemene har vedvart, kan jeg ikke se at disse forholdene kan legitimere ytterligere forsinkelser i saken.
På bakgrunn av manglene som er avdekket over en lengre periode, vil ombudsmannen i nærmeste fremtid følge utviklingen i kommunen.
Jeg ber om en tilbakemelding fra rådmannen senest innen 1. august 2013 med konkrete opplysninger om hva som vil bli gjort for å bøte på forholdene på eiendommen til A og B. Kommunen bes samtidig om å vurdere om A og B skal kompenseres for utgifter og ulemper de har hatt i forbindelse med saken.
I tillegg ber jeg om en redegjørelse senest innen 1. oktober 2013 for hvilke tiltak kommunen vil iverksette for å bedre saksbehandlingstiden i kommunen generelt og for å unngå forsinkelser ved besvarelse av senere henvendelser fra ombudsmannen.