Sakens bakgrunn
Rollag kommune vedtok i 2007 et midlertidig bygge- og deleforbud i et område tilknyttet en påtenkt villreinskorridor, men besluttet å holde et hytteområde som ble utviklet av A utenom forbudet. Fylkesmannen i Buskerud klaget over at bygge- og deleforbudet ikke omfattet dette hytteområdet. Klagen var begrunnet i hensynet til villreinen som nasjonal og regional verdi. Den ble fremsatt under henvisning til plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 15 annet ledd, som gir statlige myndigheter klagerett på «enkeltvedtak» etter loven dersom vedtaket direkte berører deres myndighetsområde. Fylkesmannen i Oslo og Akershus som settefylkesmann avviste klagen og uttalte:
«Fylkesmannen legger til grunn at en beslutning om å ikke innlemme et bestemt område i et bygge- og deleforbud, forvaltningsteknisk ikke anses som et ’enkeltvedtak’ som er bestemmende for rettigheter og plikter, (jfr. fvl. § 2 b). … Konsekvensen av at det ikke er fattet et ’enkeltvedtak’, er at det heller ikke er klagerett, jfr. fvl. § 28 og at klagen følgelig må avvises.»
Da klagen knyttet til manglende bygge- og deleforbud ble avvist, krevde A at Fylkesmannen i Buskerud ble pålagt å dekke selskapets saksomkostninger etter bestemmelsen i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 36 annet ledd.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus avslo å ilegge ansvar for omkostningene. Vedtaket ble stadfestet av Miljøverndepartementet 8. juni 2009. Departementet mente at det ikke forelå en «tvist mellom parter», slik forvaltningsloven § 36 annet ledd forutsetter, og foretok derfor ikke noen nærmere vurdering av om det var grunn til å pålegge fylkesmannen å dekke As omkostninger. Departementet viste til at klagen fra Fylkesmannen i Buskerud var begrunnet i hensynet til villreinen i området og at fylkesmannen opptrådte som ivaretaker av nasjonale miljøinteresser, uten noen privatrettslig interesse i saken.
Saken ble klaget inn til ombudsmannen, som 31. oktober 2010 (sak 2009/1588) uttalte at departementet hadde lagt til grunn en for snever forståelse av uttrykket «tvist mellom parter» i forvaltningsloven § 36 annet ledd, og ba departementet om å vurdere saken på nytt. I vedtak 22. mars 2011 la Miljøverndepartementet ombudsmannens rettsoppfatning til grunn. Kravet om saksomkostninger ble imidlertid avslått på nytt grunnlag. Av departementets vurderinger fremgår:
«Vedtaket må inneholde en skjønnsmessig vurdering av om kriteriene i § 36 annet ledd annet punktum er oppfylt. Det skal således vurderes om Fylkesmannen i Buskerud hadde ’fyldestgjørende grunn til å kreve endring av vedtaket, om det er rimelig ut fra sakens art og motpartens forhold å pålegge kostnadsansvar.’ Miljøverndepartement viser til at Fylkesmannen i Buskerud påklaget vedtaket til Rollag kommune fordi de i rollen som regional miljøvernmyndighet har ansvaret for å ivareta den nasjonale politikken knyttet til sikring av villreinens leveområde. I denne saken gjaldt det spesifikt forhold knyttet til sikring av villreinkorridoren mellom Blefjell og Hardangervidda. Dette er en oppgave som må sies å ligge klart innenfor fylkesmennenes forvaltningsoppgaver. Fylkesmannen vurderte den foreliggende situasjonen slik, at nasjonale interesser kunne bli skadelidende, noe som må sies å være en fyldestgjørende grunn for å fremsette en klage. Det må derfor kunne konkluderes med at det kun var samfunnsmessige hensyn knyttet til villreinens interesser som lå bak grunnlaget for klagen.
I klagen fra A hevdes det at fylkesmannen har opptrådt uten fyldestgjørende grunn, og at klagen fra fylkesmannen ble fremsatt uten at det har vært til stede noen hensikt om endring. Departementet mener som vist til ovenfor, at oppgaven som ivaretaker av nasjonale villreininteresser oppfyller vilkåret om ’fyldestgjørende grunn’ i fvl § 36 annet ledd annet punktum. Klager kan således ikke møtes med sitt synspunkt om at det her er snakk om en uaktsom klage.»
Miljøverndepartementets vedtak 22. mars 2011 ble klaget inn for ombudsmannen, som fant grunn til å foreta nærmere undersøkelser. Departementet ble bedt om å kommentere As anførsel om at begrepet «fyldestgjørende grunn» i forvaltningsloven § 36 annet ledd ikke peker mot klagerens hensikt, men mot det faktiske og rettslige grunnlaget for klagen.
Departementet svarte at det ikke kunne se at klagen foranlediget ytterligere kommentarer, og viste til at saken tidligere var utdypet fra departementets side i brev 16. desember 2009 og 22. mars 2011. I brevet 16. desember 2009, som var departementets svar på foreleggelsen i den forrige ombudsmannssaken (sak 2009/1588), ble det blant annet trukket frem at fylkeskommunen og statlige organer i plan- og bygningsloven 1985 § 15 er «gitt en spesiell hjemmel til å påklage enkeltvedtak innenfor deres saksområde, og stilles således i en særstilling».
Etter dette hadde ingen av partene ytterligere merknader til saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Fylkesmannen i Oslo og Akershus avviste klagen under henvisning til at beslutning om ikke å nedlegge bygge- og deleforbud ikke er et «enkeltvedtak», og at det derfor ikke er påklagbart. Avvisningen ble ikke påklaget. Fylkesmannen i Oslo og Akershus’ rettsoppfatning og forståelse av klagen er heller ikke bestridt av Miljøverndepartementet. Jeg legger derfor til grunn at Fylkesmannen i Buskerud krevde utvidelse av bygge- og deleforbudet gjennom en klage på Rollag kommunes vedtak om bygge- og deleforbud, og at denne klagen måtte avvises grunnet manglende klagerett.
A har krevd at Fylkesmannen i Buskerud skal pålegges å betale de sakskostnadene som denne klagen førte med seg.
Forvaltningsloven § 36 annet ledd lyder:
«I sak som vesentlig er en tvist mellom parter, kan den part som har satt fram krav om endring av et vedtak, men ikke har fått medhold i spørsmål av noen betydning, pålegges å betale den annen part helt eller delvis de særlige sakskostnader som kravet har ført med seg. Det skal legges vekt på om vedkommende hadde fyldestgjørende grunn til å kreve endring av vedtaket, om det er rimelig ut fra sakens art og motpartens forhold å pålegge kostnadsansvar.»
Regelen skal under visse omstendigheter beskytte den som har fått rett etter et forvaltningsvedtak mot å pådra seg kostnader som følge av en klage. Det fremgår av sammenhengen mellom § 36 annet ledd første og annet punktum, at det ikke er tilstrekkelig for å kreve saksomkostninger dekket, at klageren ikke har fått medhold i «spørsmål av noen betydning». Bestemmelsen gir anvisning på en konkret helhetsvurdering, der det «skal» legges vekt på tre type forhold; om klageren hadde «fyldestgjørende grunn», om det er «rimelig ut fra sakens art å pålegge kostnadsansvar» og om det er «rimelig ut fra … motpartens forhold å pålegge kostnadsansvar».
Miljøverndepartementet har vurdert hvorvidt Fylkesmannen i Buskerud hadde «fyldestgjørende grunn til å kreve endring av vedtaket» og har – etter å ha vist til fylkesmannens «oppgave… som ivaretaker av nasjonale villreininteresser» – kommet til at dette var tilfelle. Departementets vurderinger er alene knyttet til begrepet «fyldestgjørende grunn», og ikke til de øvrige momentene som listes opp i bestemmelsens annet punktum. A mener derimot at begrepet ikke peker mot klagerens hensikt og hvorvidt klageren representerer en interesse som i seg selv er legitim, men mot «det faktiske og rettslige grunnlaget (anførslene) for klagen».
Saken reiser dermed spørsmål om hvordan begrepet «fyldestgjørende grunn» i forvaltningsloven § 36 annet ledd skal forstås, nærmere bestemt om klagerens hensikt eller de interesser denne søker å ivareta alene kan være tilstrekkelig.
Ordet «grunn» kan etter en ren språklig forståelse bety både «årsak» eller «beveggrunn» og «grunnlag». I betydningen «årsak» eller «beveggrunn» synes begrepet å kunne romme en bakenforliggende hensikt. Om ordet «grunn» derimot forstås som «grunnlag», synes det heller å peke mot et faktisk og/eller rettslig underlag. Forvaltningslovens ordlyd åpner altså for ulike tolkninger.
En ren språklig forståelse av ordet «fyldestgjørende» kan vise til noe som er «tilfredsstillende», «tilstrekkelig», «akseptabelt», «forsvarlig» eller «betryggende». Det kan imidlertid også bety «upåklagelig», «uttømmende», «fullstendig» og «uangripelig». Synonymene har noe ulik valør, og lovens ordlyd gir således også her rom for tolkning.
I Ot.prp. nr. 27 (1968-1969) side 30 fremgår det at bestemmelsen i forvaltningsloven § 36 (tidligere § 35 a) annet ledd annet punktum ble tilføyet av Justisdepartementet i etterkant av høringen. Hensynene bak tilføyelsen er til en viss grad belyst på side 29:
«Etter Justisdepartementets mening vil det i mange forvaltningssaker være grunn til å anvende de synspunkter og regler om sakskostnader som kommer til anvendelse i sivile rettssaker, men det kan være vanskelig å få sirklet inn nøyaktig når dette er så. I mange tilfelle må man se det slik at også offentlige interesser tilsier at privatpersoner utnytter sine partsrettigheter – herunder retten til å klage – og i disse tilfelle bør de synspunkter som ligger til grunn for tvistemålslovens regler om sakskostnader ikke uten videre anvendes».
På side 28 er hensynet til å kunne klage uten frykt for saksomkostninger omtalt slik:
«I andre tilfelle vil det være tilfeldig om det overhodet er eller blir noen motpart og om de som har interesser å ivareta vil intervenere, f. eks. i saker om hvem som skal ha et løyve, en stilling e.l. I saker av sistnevnte art vil en rett til å kunne få dekket omkostninger kunne virke noe tilfeldig, og frykten for et omkostningsansvar kan føre til at de interesserte ikke blander seg inn i saken. En slik utvikling vil det offentlige ikke være interessert i.»
Dette hensynet synes i utgangspunktet å være relevant når fylkesmannen påklager enkeltvedtak som direkte berører hans saksområde, jf. plan- og bygningsloven 1985 § 15. Når regionale eller nasjonale interesser blir berørt ved et kommunalt vedtak, vil det ikke alltid finnes noen åpenbare motparter som vil intervenere, og i tråd med forarbeidene vil det være i det offentliges interesse at fylkesmannen kan benytte sin klagerett, også i saker der hun ikke nødvendigvis vil vinne frem med sitt syn, uten at hun dermed blir ilagt saksomkostninger.
I Ot.prp. nr. 27 (1968-1969) på side 29 trekkes det imidlertid frem ytterligere hensyn bak bestemmelsen i forvaltningsloven § 36 annet ledd annet punktum. Departementet skriver:
«I en særstilling står imidlertid saken når det er truffet vedtak i den og dette vedtak angripes av en av partene. Mange saker er så vidt klare og enkle at partene bør slå seg til ro med vedtaket i saken og ikke prosedere videre i utrengsmål. Det kan synes å være en passende reaksjon mot den som ikke vil gi seg at han må betale sakskostnader til den annen part om han ikke får medhold i endringssaken.»
Miljøverndepartementet har anført at det var tilstrekkelig at fylkesmannen klaget fordi hun i rollen som regional miljøvernmyndighet har ansvaret for å ivareta den nasjonale politikken knyttet til sikring av villreinens leveområde, uten hensyn til at det ikke forelå klagerett.
Når forarbeidene viser til «saker som er så vidt klare og enkle», er det imidlertid nærliggende å forstå dette som en henvisning til sakens faktiske og rettslige sider. Det forhold at saksomkostninger omtales som en «passende reaksjon mot den som ikke vil gi seg» antyder at trusselen om omkostningsansvar skal virke preventivt. En regel der klagerens «gode hensikter» alene er nok for å unngå omkostningsansvar – uten hensyn til det faktiske og rettslige grunnlaget for klagen – synes ikke å være i tråd med intensjonen om at regelen skal motvirke klager i «utrengsmål» og således virke preventivt.
Jeg kan etter dette vanskelig se at de interessene Fylkesmannen i Buskerud mente å ivareta ved klagen alene medfører at hun hadde en «fyldestgjørende grunn til å kreve endring» i lovens forstand. Jeg minner videre om at det etter bestemmelsen skal foretas en helhetsvurdering, der det også skal vektlegges om det er rimelig ut fra sakens art og motpartens forhold å pålegge kostnadsansvar.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus’ avvisningsvedtak ble som nevnt verken påklaget eller bestridt. Det er heller ikke anført for ombudsmannen at det var tvilsomt at Fylkesmannen i Buskeruds klage måtte avvises. Slik saken er presentert her, synes det ikke å ha foreligget særlig rettslig eller faktisk tvil rundt spørsmålet om Fylkesmannen i Buskerud hadde rett til å klage på kommunens manglende bygge- og deleforbud for X etter plan- og bygningsloven 1985 § 15. Jeg har merket meg at As advokat på et tidlig tidspunkt pekte på at Fylkesmannen i Buskeruds fremgangsmåte var ukorrekt, samtidig som advokaten viste til hvordan de nasjonale interessene alternativt kunne vært søkt ivaretatt, gjennom henvisning til blant annet plan- og bygningsloven 1985 § 33 syvende ledd om departementets hjemmel til å vedta midlertidig bygge- og deleforbud og §§ 18 og 29 om behandling av uenighet mellom ulike forvaltningsorganer.
Jeg ber departementet vurdere saken på ny i lys av de synspunktene jeg har gitt uttrykk for her og holde meg orientert om den fornyede vurderingen.»