Saken gjaldt et krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven 10. februar 1967 (fvl.) § 36 første ledd. Den var knyttet til et vedtak om løpende tvangsmulkt etter lov 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven) § 39 første ledd, som lyder:
«I pålegg etter denne loven kan det fastsettes en løpende tvangsmulkt for hver dag/uke/måned som går etter utløpet av den frist som er satt for oppfylling av pålegget, inntil pålegget er oppfylt. Tvangsmulkt kan også fastsettes som en engangsmulkt. Sentral tilsynsmyndighet kan frafalle påløpt tvangsmulkt.»
Det sentrale spørsmålet var om det forelå et enkeltvedtak, som var endret til partens gunst, selv om verken det underliggende pålegget eller tvangsmulktvedtaket var endret.
Trondheim brann og redningstjeneste vedtok følgende pålegg om retting, med varsel om tvangsmulkt, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 37:
«De brannsikkerhetsmessige avvik som beskrevet i rapport fra C datert 11.01.06 må rettes/bli bragt i orden for å oppnå tilfredsstillende brannsikkerhet.
Pålegget må være gjennomført innen 16.03.07.
—
Trondheim brann og redningstjeneste gjør oppmerksom på at De selv har ansvaret for umiddelbart å gi skriftlig underretning til oss når hele eller deler av pålegget er etterkommet. Vi forbeholder oss muligheten til å foreta kontroll.
—
Henvendelse vedrørende saken kan gjøres til X som kan treffes på [direkte telefonnummer].»
A ble deretter ilagt tvangsmulkt, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 39:
«A ilegges tvangsmulkt, stor kr. 500 pr. dag. De gis samtidig ny frist til 21.04.07 for å etterkomme pålegget om retting av de branntekniske avvik.
—
Trondheim brann- og redningstjeneste gjør oppmerksom på at De selv har ansvaret for umiddelbart å gi underretning når hele eller deler av pålegget er etterkommet.
—
Henvendelse vedrørende saken kan gjøres til X som kan treffes på telefon [byggesakskontorets telefonnummer].»
Verken pålegget eller vedtaket om tvangsmulkt ble påklaget.
Ferdigrapport for arbeidene ble sendt per e-post til kommunens byggesakskontor 30. mai 2007. A har opplyst at selskapets vaktmester ringte Y ved Trondheim brann- og redningstjeneste samme morgen for å varsle om at pålegget var etterkommet, og at Y da lovte å komme på inspeksjon. Det ble fremlagt utskrift av telefonlogg, som underbygget at vaktmesteren ringte Trondheim brann og redningstjeneste på dette tidspunktet. Påfølgende dag utferdiget byggesakskontoret ferdigattest for blant annet «brannsikringstiltak». Attesten ble sendt i kopi til brann- og redningstjenesten.
A mottok et brev om innkreving av tvangsmulkt 1. august 2007:
«Trondheim brann og redningstjeneste kan fremdeles ikke se at pålegget er etterkommet, og forfalt tvangsmulkt vil derfor bli innkrevd.
Vedlagt følger faktura for forfalt tvangsmulkt pr. 31.07.07.
—
Trondheim brann og redningstjeneste minner også om at De selv har ansvaret for umiddelbart å gi underretning til Trondheim brann og redningstjeneste når pålegget er etterkommet.
Henvendelse vedrørende saken kan gjøres til X som kan treffes på telefon [direktenummer] eller Y som kan treffes på telefon [direktenummer]»
Tilsynssaken ble avsluttet 31. august 2007, men kravet om innbetaling av tvangsmulkt ble opprettholdt.
I brev 28. oktober 2007 ba advokat B, på vegne av A, Trondheim brann og redningstjeneste om å foreta en «rettslig prøving av dagsmulkt etter 30. mai». Det ble anført at pålegget ble oppfylt denne datoen. Brann- og redningstjenesten avviste kravet 14. november 2007. Begrunnelsen var at den «ikke har hjemmel til å frafalle påløpt tvangsmulkt» fordi denne kompetansen er tillagt sentral tilsynsmyndighet (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap) etter brann- og eksplosjonsvernloven § 39 første ledd siste setning. Brann- og redningstjenesten ga likevel følgende merknader:
«Som grunnlag for å frafalle tvangsmulkten ilagt etter 30. mai 2007 anføres at Trondheim kommune ved bygningsrådet mottok ferdigrapporten 30. mai 2007, at huseiers vaktmester pr. telefon den 30. mai underrettet brann og redningstjenesten v/Y om at saken var i orden og avslutningsvis, at A hadde tolket brannforskriften § 3-1 slik at brannboken skulle fremvises brannvesenet når de var på inspeksjon og ikke ellers.
… Den ferdigrapport som anføres å være sendt inn den 30. mai kan verken anses for å være tilfredsstillende for at hele pålegget kunne anses etterkommet, eller sendt til Trondheim brann og redningstjeneste. …
Når det gjelder anførselen om at Y hos Trondheim brann og redningstjeneste muntlig pr. telefon fikk beskjed at ’saken var i orden’, så bestrides for så vidt ikke at det var telefonisk kontakt på dette tidspunkt. Trondheim brann og redningstjeneste kan imidlertid ikke se at dette er av avgjørende betydning da man både i pålegget og i tilsynsrapporten som lå til grunn for denne, er det lagt til grunn at dokumentasjon på tilfredsstillende brannsikkerhet må fremlegges for Trondheim brann og redningstjeneste. I alle tilfeller praktiserer Trondheim kommune et selvsagt prinsipp om skriftlig saksbehandling, slik at en muntlig tilbakemelding om at ’saken nå var i orden’ fra huseiers vaktmester uansett ikke ville vært tilfredsstillende for brann og redningstjenesten i forhold til å si at pålegget i sin helhet nå var etterkommet.»
Advokaten henvendte seg på denne bakgrunn til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Direktoratet la i brev 7. april 2008 til grunn at kravet var basert på manglende rettslig grunnlag for tvangsbot etter 30. mai 2007, og påpekte at myndigheten til å omgjøre på slikt grunnlag lå hos vedtaksorganet (brann- og redningstjenesten) og klageorganet (kommunestyret), ikke hos direktoratet. A anmodet deretter brann- og redningstjenesten om å omgjøre av eget tiltak, grunnet manglende rettslig grunnlag. Det ba om «snarlig varsel» hvis forelegget ble fastholdt, slik at saken kunne legges frem for kommunestyret «til evt omgjøring ex officio», og varslet at «forsøk på tvangsinndrivelse av mulkten vil resultere i tvist i søksmåls form».
Brann- og redningstjenesten (heretter Trøndelag brann- og redningstjeneste IKS) skrev så følgende brev 8. mai 2008 til A:
«[gateadresse] – delvis frafallelse av tvangsmulkt
Det vises til Deres brev stemplet mottatt her 18.04.08, samt Adv. Bs brev av 28.10.07.
Trøndelag brann- og redningstjeneste har tatt brev av 07.04.08 fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap til orientering.
På bakgrunn av ovennevnte brev og på bakgrunn av de spesielle omstendigheter i denne saken knyttet til Deres varsel om etterkommet pålegg, herunder når og hvordan dette har skjedd, har brann- og redningstjenesten under tvil kommet til å kunne frafalle deler av ilagt tvangsmulkt. Da alle parter synes å være enige om at tvangsmulten som er forfalt fram til 30.05.07 uansett er gyldig, frafalles påløpt tvangsmulkt for perioden 30.05.07 – 31.07.07.
Ny beregning av forfalt tvangsmulkt blir da som følger:
Fra og med 21.04.07 til og med 29.05.07, 39 dager x kr. 500,- pr. dag = 19.500,-.»
På denne bakgrunn fremsatte A et krav om dekning av saksomkostninger etter forvaltningsloven, basert på at «Trondheim kommune har gitt meg medhold i at dagmulkten opphørte 31. mai 2007». Brann- og redningstjenesten «avviste» 25. juni 2008 krav om dekning av saksomkostninger etter fvl. § 36, med følgende begrunnelse:
«I denne bestemmelsen er det et grunnleggende vilkår for at man skal tilkjennes saksomkostninger at det dreier seg om et vedtak som er blitt endret til gunst.
I angjeldende sak er det snakk om endring av beløpet for forfalt tvangsmulkt. Selve vedtaket om tvangsmulkt er ikke endret. Fastsettelse og innkreving av tvangsmulkt er ikke er forvaltningsvedtak etter fvl. § 2 og kostnader som er påløpt i forbindelse med å få redusert størrelsen på fakturaen har man ikke krav på å få dekket i medhold av forvaltningslovens § 36. Vilkårene for å tilkjenne saksomkostninger etter fvl. § 36 er dermed ikke til stede.»
Representantskapet for Trøndelag brann- og redningstjeneste IKS tok ikke As klage på avgjørelsen til følge. Av saksfremstillingen fremgikk blant annet:
«I angjeldende tilfelle synes klager å legge til grunn at brann- og redningstjenestens brev med innkreving av løpende tvangsmulkt er å regne som et enkeltvedtak i henhold til forvaltningslovens § 2. Dette er ikke tilfellet. Vedtak om tvangsmulkt av 27.03.07 er i angjeldende sak ikke blitt påklaget, ei heller blitt endret. Vedtaket fastsetter at det forfaller en mulkt stor kr. 500,- dersom ikke avvikene er rettet innen en gitt frist og deretter inntil de påpekte avvik er rettet. Utsendelse av faktura som en effektuering av dette vedtaket er i seg selv ikke et enkeltvedtak.
Når man i denne sak bare har innkrevd deler av de forfalte dagmulkter, innebærer ikke dette at vedtaket er endret til gunst slik fvl. § 36 innledningsvis forutsetter. Den grunnleggende forutsetning om at det må dreie seg om et vedtak som er blitt endret til gunst er dermed ikke til stede.»
A brakte deretter saken inn for sivilombudsmannen. Det ble anført at brann- og redningstjenesten tolket loven feil da den la til grunn at «brannboken» måtte sendes inn for at arbeidene kunne regnes som sluttført og pålegget som oppfylt; det måtte være tilstrekkelig at den var tilgjengelig for inspeksjon. A fremholdt at saksomkostningene var nødvendige og viste til at brann- og redningstjenesten ble «invitert til å frafalle perioden etter mai … men bøyde ikke av før DSB hadde talt», og at grunnet «advokatkorrespondansen ble det ikke avkrevd tvangsmulkt for august».
Saken ble oversendt Representantskapet i Trøndelag brann- og redningstjeneste IKS med spørsmål herfra. Det ble spurt om brevet til A 8. mai 2008 var en konstatering av at vilkårene for tvangsmulkt ikke var oppfylt etter 30. mai 2007, og om det kunne gi grunnlag for rett til dekning av saksomkostninger etter fvl. § 36.
Trøndelag brann- og redningstjeneste IKS fremholdt at brevet ikke innebar noen slik konstatering. Det ble vist til brevet 14. november 2007, «hvor vi nettopp bemerker at pålegget ikke kunne anses etterkommet ved den muntlige tilbakemelding 30.05.07». At brann- og redningstjenesten likevel «valgte» ikke å kreve tvangsmulkt for perioden ble oppgitt å være «av hensyn til selskapets ressursbruk i denne saken». Brann- og redningstjenesten ville «ikke på generelt grunnlag avvise at en oppgjørskorreksjon kan gi grunnlag for å gi dekning av saksomkostninger etter fvl. § 36», men fremholdt at det i denne saken «mer har vært snakk om å stoppe en videre inndrivelsesprosess av et i utgangspunktet gyldig krav og ikke en endring av et vedtak». Avslutningsvis anmodet brann- og redningstjenesten ombudsmannen om å avklare «rekkevidden» av brann- og eksplosjonsvernloven § 39 første ledd siste punktum, da den ikke kunne se at bestemmelsen åpner for en «utvidende tolkning som DSB legger til grunn» ved å fremholde at «bestemmelsen må fortolkes og anvendes ulikt avhengig av begrunnelsen for det fremsatte ønsket om å frafalle forfalt tvangsmulkt».
Til dette bemerket A at dersom brevet 8. mai 2008 anses som frafall av rettmessig tvangsmulkt, så ville kravet om å få realitetsbehandlet om tvangsmulkten hadde opphørt å løpe, i realiteten bli avskåret fra behandling. A fremholdt videre blant annet:
«Ettersom det i ettertid ikke er krevd noen annen dokumentasjon enn den som var fremlagt, samtidig som en … innrømmer at forskriften om brannboken ’kan gi noe rom for ulike tolkninger’ … heftet det altså ingen mangler ved mine fremleggelser. Forelegget krever underretning, ikke skriftlig underretning.»
Både brann- og redningstjenesten og A kom med ytterligere merknader, som det ikke er grunn til å gjengi her. Saken ble deretter tatt opp til avslutning.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Innledning
Det sentrale spørsmålet er om det foreligger et enkeltvedtak som er endret til gunst for A, slik at saksomkostninger kan tilkjennes etter fvl. § 36 (pkt. 4). Først vil jeg imidlertid knytte noen kommentarer til forståelsen av pålegget (pkt. 2), samt til brann- og eksplosjonsvernloven § 39 første ledd siste setning og brevet 8. mai 2008 (pkt. 3).
2. Pålegg – innhold og oppfylling
Saksbehandlingen hos ombudsmannen er skriftlig, noe som kan gjøre det vanskelig å kartlegge alle faktiske omstendigheter i saken. Jeg er videre tilbakeholden med å ta stilling til forhold som krever særskilt fagkompetanse, slik som brannsikkerhet. Av disse grunner vil jeg ikke ta stilling til på hvilket tidspunkt pålegget faktisk ble oppfylt.
Jeg vil imidlertid peke på at risikoen for forståelsen av et pålegg – hva som skal til for at pålegget er oppfylt – ligger på forvaltningen. Saken her kan sies å ha visse likhetstrekk med en sak mot Trondheim kommune som ble avgjort av Frostating lagmannsrett i dom 16. mai 2008 (LF-2008-3236). Et tvangsmulktvedtak etter brann- og eksplosjonsvernloven § 39 ble kjent ugyldig og kommunen ble dømt til å betale erstatning på culpagrunnlag. Retten uttalte blant annet:
«Uenigheten mellom partene har primært knyttet seg til forståelsen av det pålegg som kommunen har gitt, og som senere er fulgt opp med vedtak om tvangsmulkt. Tran har anført at det aktuelle pålegget er ugyldig, og det er blant annet vist til at kommunen har mottatt tilstrekkelig dokumentasjon på sikkerheten. …
—
… Klare rettssikkerhetshensyn taler for at et pålegg som er sanksjonert med tvangsmulkt tolkes etter sin ordlyd, og at myndigheten har risikoen for eventuell uklarhet.»
Med bakgrunn i brann- og redningstjenestens anførsler knyttet til partens meddelelse om oppfylt pålegg, finner jeg også grunn til å minne om fvl. § 11 fjerde ledd:
«Dersom noen henvender seg til urette myndighet, skal det forvaltningsorgan som mottar henvendelsen, om mulig vise vedkommende til rett organ. Inneholder en henvendelse til et forvaltningsorgan feil, misforståelser, unøyaktigheter eller andre mangler som avsenderen bør rette, skal organet om nødvendig gi beskjed om dette. Organet bør samtidig gi frist til å rette opp mangelen og eventuelt gi veiledning om hvordan dette kan gjøres.»
Jeg går etter dette over til å behandle sakens hovedspørsmål.
3. Konstatering av at tvangsmulkt ikke lenger løper eller frafall av berettiget tvangsmulkt
Brann- og redningstjenesten har, under henvisning til brevet fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap 7. april 2008, bedt ombudsmannen om å avklare «rekkevidden» av brann- og eksplosjonsvernloven § 39 første ledd siste punktum. Ettersom saken synes å være preget av usikkerhet rundt forståelsen av denne bestemmelsen, vil jeg knytte noen kommentarer til denne.
Det er et vilkår for å vedta tvangsmulkt at det underliggende pålegget ikke er oppfylt. Dersom pålegget (allerede) er oppfylt, vil et tvangsmulktvedtak være ugyldig. Løpende tvangsmulkt kan tilsvarende bare fastsettes «inntil pålegget er oppfylt». Når det aktuelle pålegget er oppfylt etter sitt innhold, påløper derfor ikke lenger tvangsmulkt. Et krav om innbetaling av mulkt for perioden etter dette vil være uhjemlet.
Vedtaksorganet har kompetanse (myndighet) til å vurdere hvorvidt det underliggende pålegget er oppfylt. Ved en begjæring fra den som tvangsmulktvedtaket retter seg mot, om å få prøvet dette spørsmålet, har det ikke bare rett – men også plikt – til å avklare dette. Brann- og redningstjenesten var dermed rett instans til å behandle en anførsel om at tvangsmulkten hadde opphørt å løpe fordi pålegget var oppfylt.
Brann- og eksplosjonsvernloven § 39 første ledd siste punktum gjelder ikke vurderingen av om tvangsmulktvedtaket hjemler fortsatt tvangsmulkt. Den bestemmer at tvangsmulkt som er påløpt med hjemmel i tvangsmulktvedtaket, kan frafalles. Direktoratet omtalte bestemmelsen som «en ettergivelseshjemmel som forutsetter at det foreligger et rettslig grunnlag for dagmulkten». En slik ettergivelse vil være basert på rimelighetshensyn, angitt av direktoratet til «i all hovedsak hvilken økonomisk betydning et rettmessig dagmulktkrav vil få for vedkommende». Det er bare sentral tilsynsmyndighet som har kompetanse til å ettergi slik rettmessig, påløpt mulkt.
Brann- og redningstjenesten hadde dermed både kompetanse og plikt til å vurdere hvorvidt pålegget var oppfylt 30. mai 2007 og om tvangsmulkt dermed ikke lenger påløp, men ikke kompetanse til å ettergi eventuell rettmessig ilagt tvangsmulkt.
Det har vært uenighet mellom partene om forståelsen av brann- og redningstjenestens brev 8. mai 2008. I forlengelsen av dette kan det derfor være hensiktsmessig å se nærmere på dette brevet, som er grunnlaget for kravet om saksomkostninger.
Brann- og redningstjenesten har fremholdt at beslutningen 8. mai 2008 var ment som et frafall av berettiget ilagt tvangsmulkt og blant annet vist til sitt brev 14. november 2007.
Brevet 8. mai 2008 må sees i sammenheng med forutgående korrespondanse. Advokat B ba i brev 28. oktober 2007 brann- og redningstjenesten om en «rettslig prøving av dagsmulkt etter 30. mai». Det ble anført at pålegget var oppfylt denne datoen, slik at det ikke lenger var grunnlag for tvangsmulkt. I brevet fra brann- og redningstjenesten 14. november 2007 ble det også lagt til grunn at advokaten «er uenig i at tvangsmulkt ble krevd inn også etter [30. mai 2007] og at denne derfor bør ettergis». Direktoratet la til grunn at A «bestrider grunnlaget for tvangsmulkten» etter 30. mai 2007, jf. brev 7. april 2008, som gikk i kopi til brann- og redningstjenesten. Direktoratet redegjorte for kompetanseregelen i brann- og eksplosjonsvernloven § 39 første ledd siste setning, men påpekte samtidig at «ved uenighet om selve grunnlaget for tvangsmulkten må dette anføres overfor vedtaksorganet» og at «myndigheten ligger hos brannvesenet i form av eventuell omgjøring». Det må etter dette ha vært rimelig klart at spørsmålet, som skulle vurderes av brann- og redningstjenesten, var om tvangsmulkt ikke lenger påløp etter 30. mai 2007 fordi pålegget da var oppfylt etter sitt innhold.
Det fremgikk av brevet 8. mai 2008 at beslutningen ble fattet på bakgrunn av «de spesielle omstendigheter i denne saken knyttet til Deres varsel om etterkommet pålegg, herunder når og hvordan dette har skjedd». Tvangsmulkten som «frafalles» i henhold til brevet, ble konkret angitt til å være for «perioden 30.05.07 – 31.07.07». Sett i lys av sakens øvrige omstendigheter, herunder at Trøndelag brann- og redningstjeneste mangler kompetanse til å frafalle rettmessig påløpt tvangsmulkt, mener jeg at brevet 8. mai 2008 må forstås som en konstatering av at grunnlaget for tvangsmulkt falt bort 30. mai 2007.
4. Dekning av saksomkostninger
Forvaltningsloven § 36 første ledd gir, med visse unntak, rett til dekning av vesentlige sakskostnader som har vært nødvendige for å få endret et enkeltvedtak til gunst for en part.
Advokat B fremsatte 28. oktober 2007 krav om «rettslig prøving av dagsmulkt etter 30. mai». Trøndelag brann- og redningstjeneste avviste kravet 14. november 2007, begrunnet i at det ikke var rett organ (manglende personell kompetanse). Avvisningen utgjorde et enkeltvedtak etter fvl. § 2 tredje ledd, som bestemmer at avgjørelser som gjelder avvising av en sak regnes som enkeltvedtak.
Etter henvendelse fra A påpekte Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap i brev 7. april 2008 at brann- og redningstjenesten hadde kompetanse til å avgjøre kravet. På denne bakgrunn realitetsbehandlet brann- og redningstjenesten 8. mai 2008 begjæringen og imøtekom kravet. Behandlingen innebar at avvisningsvedtaket 14. november 2007 ble opphevet. Opphevelse av et avvisningsvedtak anses tradisjonelt å falle inn under anvendelsesområdet for fvl. § 36 første ledd. Det foreligger dermed en endring av et enkeltvedtak til gunst for A.
5. Avslutning
Det grunnleggende vilkåret for dekning av saksomkostninger etter fvl. § 36 – at et enkeltvedtak er endret til gunst for en part – er dermed oppfylt. På denne bakgrunn ber jeg Representantskapet i Trøndelag brann- og redningstjeneste IKS om å foreta en ny vurdering av saksomkostningsspørsmålet. Jeg presiserer for ordens skyld at jeg ikke har tatt stilling til hvorvidt de øvrige vilkårene for å få tilkjent sakskostnader etter fvl. § 36 første ledd er oppfylt, herunder omfanget av saksomkostningskravet.
Jeg ber om å bli holdt orientert om den nye vurderingen gjennom oversendelse av kopi av brevet til parten i forvaltningssaken.»
Etter ombudsmannens uttalelse behandlet Representantskapet i Trøndelag brann- og redningstjeneste IKS saken på nytt. Klager fikk medhold, slik at saksomkostningskravet ble dekket. Brann- og redningstjenesten ga videre beskjed til det aktuelle inkassoselskapet om at «restkravet» mot A slettes.