Sakens bakgrunn
X kommune lyste 8. juni 2018 ut stillingen som enhetsleder skole med søknadsfrist 10. juli 2018. Etter søknadsfristens utløp var det tre søkere til stillingen. Den 13. juli 2018 ble det avholdt intervju og foretatt referansesjekk av én aktuell søker. Ansettelsesutvalget fattet samme dag vedtak der søkeren som var på intervju, ble innstilt og tilbudt stillingen. Denne søkeren valgte senere å avslå tilbudet.
A søkte på stillingen, men ble ikke innkalt på intervju. Han klaget
21. august 2018 til ombudsmannen, og mente seg forbigått fordi han var den søkeren med mest relevant utdanning og erfaring. Han mente også at X kommune ikke har foretatt en tilstrekkelig utredning av saken ved ikke å gjennomføre intervju og referansesjekk.
Våre undersøkelser
Etter å ha innhentet og gjennomgått sakens dokumenter tok vi saken opp med X kommune i brev 13. september 2018. Vi ba kommunen om å redegjøre nærmere for den vurderingen som ble foretatt ved utvelgelsen av søkere som skulle innkalles til intervju, herunder vurderingene som ble gjort av klagerens kvalifikasjoner sammenholdt med kvalifikasjonene til kandidaten som ble tilbudt stillingen. Videre ba vi kommunen redegjøre nærmere for sine gjeldende rutiner for nedtegning av opplysninger og vurderinger i ansettelsesprosesser, herunder kommunens syn på om disse rutinene er i tråd med kravene til forsvarlig saksbehandling.
Rådmannen svarte på vegne av kommunen i brev 8. oktober 2018 at det blant annet ble lagt vekt på erfaring fra undervisning i grunnskolen ved vurderingen av de tre søkerne. Søkeren som de valgte å innkalle på intervju, hadde lang undervisningserfaring, mens klagerens erfaring ble vurdert som begrenset og til å ligge for langt tilbake i tid.
På spørsmålet om rutinene for nedtegning av opplysninger og vurderinger i ansettelsesprosesser, ble det forklart at lederen i ansettelsesutvalget har ansvaret for å gi en sammenfatning av opplysninger som fremkommer i jobbintervjuer og referanseintervjuer, og å legge dette frem for ansettelsesutvalget muntlig. Kommunen viste til at denne fremgangsmåten er i tråd med kommunens reglement for rekruttering, og at den etter rådmannens vurdering sikrer en forsvarlig saksbehandling i ansettelsessaker.
I vårt brev 16. oktober 2018 fant vi det nødvendig å be kommunen svare mer utfyllende på de tidligere stilte spørsmålene, samtidig som vi ba kommunen om å presisere hvilke andre forhold det ble lagt vekt på ved utvelgelsen av søkere til intervju ut over erfaring fra undervisning i grunnskolen. Videre ønsket vi at kommunen kommenterte adgangen til å legge vekt på andre kvalifikasjoner enn det som fremkommer av utlysningsteksten. Vi ba også om svar på om utvelgelsen av søkere til intervju i denne saken ble gjort i henhold til forvaltningslovens § 17 og kommunens eget reglement for rekruttering.
På grunn av at vi ble kjent med at stillingen ble lyst ut på nytt og at klageren igjen hadde søkt på stillingen, ba vi kommunen opplyse om statusen i den nye ansettelsesprosessen, herunder hvordan klageren ble vurdert.
Kommunen svarte i brev 15. november 2018 at det ble lagt avgjørende vekt på erfaring fra undervisning i grunnskolen, og at dette var utslagsgivende ved valget av hvilke kandidater som ble innkalt til intervju. Etter kommunens syn inngikk «klasseleiing» i utlysningstekstens kvalifikasjonskrav/-ønsker om ledererfaring, lederegenskaper og relasjonskompetanse, og kommunen mente derfor at ansettelsesutvalget har holdt seg til utlysningsteksten da søkerne ble vurdert. Kommunen viste til at ansettelsesprosessen var i tråd med kommunens eget reglement for rekrutering, og mente at ansettelsesutvalget har foretatt en utredning som opplyste saken i tilstrekkelig grad før vedtak om ansettelse ble fattet.
Ombudsmannen ble i e-post fra klageren 15. november 2018 orientert om at han hadde blitt invitert til intervju til stillingen etter ny utlysning, men at tilbudet ble trukket tilbake
14. november 2018. Dette som en følge av at ansettelsesutvalget i kommunen hadde bestemt å vente med å lyse ut stillingen til februar 2019.
Klageren kom 22. november 2018 med merknader til kommunens svarbrev. Han mente at kommunen feilaktig har lagt til grunn at han har begrenset med undervisningserfaring, og at dette uansett ikke kunne tillegges vekt da det ikke fremkom som et krav i utlysningsteksten. Videre fastholdt han at kommunen ikke har overholdt kvalifikasjonsprinsippet eller foretatt en tilstrekkelig utredning av saken.
Foranlediget av klagerens merknader kom kommunen med nye opplysninger om utredningen av saken i brev 12. desember 2018. Rådmannen opplyste at han kontaktet en person som han trodde kjente klageren i jobbsammenheng for å få en vurdering av klagerens personlige egenskaper. Tilbakemeldingen han fikk var at han ikke burde ansette klageren under henvisning til bestemte personlige egenskaper. Rådmannen opplyste at han la vekt på denne uttalelsen, og at han fikk bekreftet opplysningene fra ytterligere to personer som var blitt kontaktet.
Videre skrev rådmannen at denne informasjonen ble lagt frem muntlig for ansettelsesutvalget, og at de konkluderte med at det ikke var aktuelt å innkalle klageren til intervju. Når det gjaldt innkalling til intervju etter annengangsutlysningen, forklarte rådmannen at klageren ikke kunne møte på intervju på oppsatt dag eller i den nærmeste tiden etter. Ansettelsesutvalget tolket dette som at klageren ikke ønsket å komme på intervju, og at han dermed «diskvalifiserte seg sjølv».
Til kommunens forklaringer bemerket klageren i brev 19. desember 2018 at han ikke kjente seg igjen i uttalelsene som rådmannen hadde fått om ham, og påpekte at han heller ikke har fått mulighet til kontradiksjon.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslige utgangspunkter
Ved ansettelser i det offentlige skal kvalifikasjonsprinsippet følges. Dette prinsippet er lovfestet i statsansatteloven § 3 som lyder:
(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.
(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.
Selv om statsansatteloven bare gjelder statlig sektor, er det sikker rett at kvalifikasjonsprinsippet også gjelder for ansettelser i kommuner og fylkeskommuner. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til de oppgavene det offentlige skal utføre.
Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd er vedtak om ansettelse i offentlig forvaltning et enkeltvedtak. Forvaltningen har derfor plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Dette kravet er med på å sikre at den best kvalifiserte blir ansatt. En forsvarlig og ryddig saksbehandling er ikke bare en forutsetning for at ansettelsesvedtaket blir korrekt, det er også viktig for borgernes tillit til at det ikke tas utenforliggende hensyn ved ansettelsen. I det følgende vil ombudsmannen påpeke enkelte forhold ved den ansettelsesprosessen som er gjennomført.
2. Krav til skriftlighet i ansettelsessaker
Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Ansettelsesmyndighetene må derfor innrette enhver ansettelsesprosess slik at de grunnleggende kravene til utredning, forsvarlig saksbehandling og likebehandling ivaretas på alle trinn i prosessen. Som ombudsmannen har påpekt i flere tidligere saker, bør hovedpunktene i en ansettelsesprosess nedtegnes skriftlig, se for eksempel uttalelse i sak 2015/938 publisert på ombudsmannens hjemmeside. Kravet til skriftlighet er videre omtalt i forarbeidene til statsansatteloven, se Ot.prp.94 L (2016-2017) s. 78.
Kravet til skriftlighet innebærer at det bør utarbeides en skriftlig innstilling som inneholder en sammenlignende vurdering av de aktuelle kandidatene. Hvis ikke innstillingen også gir informasjon om kandidatenes prestasjon i intervjusituasjonen og referansenes tilbakemeldinger, bør det skrives egne referater fra intervjuene og fra referanseinnhentingen.
Erfaring viser at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og sikre at det treffes korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Fordi partene i ansettelsessaker ikke har krav på begrunnelse, er det viktig at det i ettertid er mulig å kontrollere at ansettelsesprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Tilsettingsprotokollen i denne saken inneholder ingen nærmere vurdering av den kandidaten som ble tilbudt stillingen. Det foreligger heller ingen annen dokumentasjon som belyser hva ansettelsesutvalgets vurderinger bygger på, som for eksempel skriftlige nedtegnelser fra intervju eller fra referanseinnhenting. Det er heller ikke utarbeidet en skriftlig vurdering av kandidatenes kvalifikasjoner vurdert opp mot utlysningstekstens krav.
Kommunen har, i anledning klagesaken, redegjort for den kvalifikasjonsvurderingen som ble foretatt og utredning av saken. En slik etterfølgende redegjørelse er egnet til å opplyse saken, men er ikke tilstrekkelig for å sikre at behovet for etterrettelighet er ivaretatt.
Etter rådmannens vurdering sikrer kommunens fremgangsmåte – der leder i ansettelsesutvalget muntlig legger frem en sammenfatning av opplysningene om søkerne som er fremkommet gjennom intervju og referanser – en forsvarlig saksbehandling i ansettelsessaker. Det ble vist til at fremgangsmåten er i tråd med kommunens reglement for rekruttering.
Ombudsmannen er ikke enig i at kommunens fremgangsmåte er i samsvar med kravene til forsvarlig saksbehandling i en ansettelsessak. Det skriftlige materialet som kommunen har sendt hit, gir ingen informasjon om hvordan søkerne er blitt vurdert, eller hva som har vært utslagsgivende for at den aktuelle kandidaten ble tilbudt stillingen. For fremtidige ansettelsessaker anbefaler ombudsmannen på bakgrunn av hva som er sagt over at kommunen vurderer sitt eget reglement med tanke på å innta retningslinjer som sikrer tilstrekkelig skriftlig dokumentasjon i ansettelsessaker.
3. Krav til utforming av utlysningsteksten
I en ansettelsessak er det vilkårene i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav, som søkerne skal vurderes opp mot. Det er arbeidsgiver gjennom sin styringsrett som har myndighet til å bestemme hvilke krav som skal stilles for å være kvalifisert til en stilling. I kommunens eget reglement for rekruttering heter det om dette i punkt 2.3 at kvalifikasjonskravene i utlysningen er «bindande i høve til prioritering av søkjarar og kan normalt ikkje fråvikast utan at stillinga vert lyst ut på nytt med nye kvalifikasjonskrav».
Som nevnt ovenfor foreligger det ingen skriftlig dokumentasjon fra ansettelsesprosessen som kaster lys over hva som ble vektlagt ved valget av kandidater som ble innkalt til intervju. På oppfordring herfra hevdet kommunen gjentatte ganger at grunnen til at klageren ikke ble innkalt til intervju, var at han hadde lite erfaring fra undervisning i grunnskolen og at denne erfaringen uansett lå et stykke tilbake i tid. Etter kommunens syn var det relevant å vektlegge erfaring med undervisning i grunnskolen ved vurderingen av søkerne, fordi «klasseleiing» inngikk i utlysningstekstens kvalifikasjonskrav/-ønsker om ledererfaring, lederegenskaper og relasjonskompetanse.
En stillingsutlysning bør være utformet på en slik måte at en potensiell søker vet, eller har mulighet til å gjøre seg kjent med, hvilke formelle kvalifikasjoner hun eller han må ha for å anses formelt kvalifisert for stillingen. Undervisningserfaring fra grunnskolen fremstår i alminnelighet som et saklig og relevant krav til en stilling som enhetsleder skole.
Etter ombudsmannens mening kan ikke erfaring med undervisning i grunnskolen innfortolkes i den aktuelle utlysningstekstens krav. Sett på bakgrunn av at kommunen, sammen med en vurdering av personlig egnethet, etter eget utsagn har lagt avgjørende vekt på dette i sin utvelgelse av intervjukandidater, burde kravet til undervisningserfaring i så fall vært tydeligere formulert i utlysningsteksten. Dette bør kommunen ta hensyn til ved neste gangs utlysning av stillingen.
4. Innhenting av referanser
Kommunen har forklart at tre personer ble kontaktet for vurdering av klagerens personlige egnethet. Det er for ombudsmannen ikke opplyst om dette er de samme tre personene som klageren har oppgitt som referanser i sin CV. På bakgrunn av kommunens forklaring antar ombudsmannen at dette ikke var referanser klageren selv har oppgitt.
Ombudsmannen har tidigere uttalt, blant annet i sak 2018/915, at god forvaltningsskikk tilsier at referanser som hovedregel ikke kontaktes før kandidaten har tilkjennegitt at dette er i orden, for eksempel ved å oppføre referansene i søknad eller i CV. Videre bør innhenting av referanseopplysninger i alminnelighet først skje etter at intervju er gjennomført, og primært brukes for å bekrefte eller avkrefte opplysninger søkeren selv har gitt eller det inntrykket som har dannet seg etter et intervju. Dette er også i samsvar med kommunens eget reglement, punkt 5.5, der det er uthevet at referansesjekk som hovedregel skal skje «etter at intervju er gjennomført» (kommunens utheving). En slik bruk av referanser synes å være gjort overfor den søkeren som ble tilbudt stillingen.
Bruk av referanser for å sile vekk en kandidat som ukvalifisert eller uegnet for stillingen, uten at dette i forkant er avklart med søkeren, fremstår som uryddig og i strid med god forvaltningsskikk.
5. Innkalling til intervju – kvalifikasjonsvurderingen
Kravet om at en ansettelsessak må være tilstrekkelig opplyst, er med på å sikre at den best kvalifiserte blir ansatt. I tillegg til gjennomgang av søknader og CVer er intervjuer og innhenting av referanser gode virkemidler for å bidra til sakens opplysning i ansettelsessaker.
Det er på det rene at det ikke foreligger en plikt til å innkalle alle kandidater som fremstår som kvalifiserte til intervju, det er tilstrekkelig at det foretas en foreløpig kvalifikasjonsvurdering hvor de som fremstår som best kvalifiserte, blir innkalt.
Det er i utgangspunktet ingen formelle krav til hvordan den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen av søkerne skal foretas, men den metoden som velges må sikre at kvalifikasjonsprinsippet blir ivaretatt og være i overensstemmelse med saksbehandlingsreglene og kravet til god forvaltningsskikk. På samme måte som den endelige sammenliknende kvalifikasjonsvurderingen vil også den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen i stor grad bygge på ansettelsesmyndighetens skjønn. Ombudsmannen kan kun kritisere slike skjønnsmessige vurderinger dersom ansettelsesvedtaket fremstår som «klart urimelig» eller dersom det hefter feil ved skjønnet, for eksempel ved at det er lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Som nevnt ovenfor hevder kommunen at deres begrunnelse for å ikke innkalle klageren på intervju delvis skyldes klagerens personlige egenskaper. Ombudsmannen har flere ganger uttalt seg om hva som skal til for at en sak anses som tilstrekkelig opplyst når ansettelsesmyndighetene er i tvil om – eller har et negativt syn på – en kandidats personlige egnethet, se blant annet sak 2017/1860. I nevnte sak ble det uttalt at hovedregelen må være at søkeren innkalles til intervju og referanser kontaktes i saker der negative opplysninger om personlig egnethet fremkommet tilbake i tid er avgjørende for vurderingen av søkerens kvalifikasjoner.
I denne saken var klageren ikke kjent med at kommunen hadde innhentet referanser om ham, og han ble først informert om at hans personlige egnethet ble vektlagt negativt etter at saken var avsluttet og klaget inn for ombudsmannen. Klageren ble med dette ikke gitt mulighet til å imøtegå informasjonen om hans personlige egenskaper.
På denne bakgrunn mener ombudsmannen at klageren ikke ble gitt den muligheten til kontradiksjon som kreves, og kommunen har ikke sørget for en tilstrekkelig opplysning av saken etter forvaltningsloven § 17.
Ombudsmannen har ikke grunnlag til å vurdere om det foreligger brudd på kvalifikasjonsprinsippet, fordi dokumentasjonen i saken ikke gir tilstrekkelige opplysninger til å vurdere kvalifikasjonene til den som ble tilbudt stillingen opp imot klagerens.
Ut ifra utlysningsteksten fremstår imidlertid klageren som formelt godt kvalifisert. Rådmannen har selv uttalt at klagerens CV fremsto som «imponerende», men at klagerens utilstrekkelige erfaring med undervisning i grunnskolen og hans personlige egnethet ble tillagt avgjørende vekt.
Når en søker er formelt godt kvalifisert, skal hans personlige egnethet i betydelig grad trekke i hans disfavør for at han ikke skal bli vurdert som kvalifisert for stillingen. I denne saken knytter det seg tvil til om ansettelsesmyndigheten har tillagt klagerens eventuelle negative personlige egenskaper uforholdsmessig stor vekt i kvalifikasjonsvurderingen, på bekostning av søkernes formelle kvalifikasjoner.
Under henvisning til de svakhetene som er påpekt ovenfor når det gjelder vurderingen av klagerens personlige egnethet og vektingen av undervisningserfaring i grunnskolen, må det konkluderes med saken etterlater tvil om ansettelsesmyndighetens skjønn bygget på et korrekt grunnlag og fullt ut saklige hensyn.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at kommunes saksbehandling er i strid med kravene til en forsvarlig ansettelsesprosess på flere punkter. Kommunen har ikke overholdt de kravene som stilles til skriftlighet i ansettelsessaker. Videre er det ikke i samsvar med god forvaltningsskikk eller forvaltningsloven å innhente referanser uten samtykke, og å vektlegge disse uten å gi klageren mulighet til kontradiksjon. Det er derfor tvil om ansettelsesmyndighetenes skjønn bygger på fullt ut saklige hensyn. Ombudsmannen ber om at kommunen merker seg de forhold som er påpekt, og vurderer å endre ansettelsesreglementet slik at retningslinjene blir mer i samsvar med kravene til skriftlighet i ansettelsessaker.