Sakens bakgrunn og undersøkelsene herfra
A søkte høsten 2012 på tre ulike deltidsstillinger (en fast og to vikariater) i programfaget «Z» ved X videregående. Han ble ikke innkalt til intervju, og ikke innstilt til noen av stillingene. Etter korrespondanse om saksbehandlingen og møte med ledelsen ved skolen, henvendte han seg til ombudsmannen om saken. Han fremholdt bl.a. at han var bedre kvalifisert enn de tilsatte og at han ble utsatt for usaklig forbigåelse. Videre anførte han at fylkeskommunen i strid med gjeldende regelverk hadde tilsatt en søker uten pedagogisk kompetanse. Han hadde også kritiske merknader til saksbehandlingen.
Etter en gjennomgang av klagen og de innhentede saksdokumentene, ble saken tatt opp med fylkeskommunen i brev 16. april 2013.
I brev 31. mai 2013 redegjorde fylkeskommunen for tilsettingene. Det ble bl.a. opplyst at vedkommende som ble tilsatt i den faste 30 % -stillingen innehadde de formelle kvalifikasjonene og oppfylte kompetansekravene i opplæringslova 17. juni 1998 nr. 61 og opplæringsforskriften 23. juni 2006 nr. 724. Ved tilsettingene i de to vikariatene valgte fylkeskommunen å legge vekt på varigheten av vikariatene og at elevene som ble berørt av disse tilsettingen «har særlig behov for kontinuitet og er særlig avhengig av en stabil lærerrelasjon». I tillegg var et av vikariatene «et tidsbegrenset vikariat grunnet øremerkede prosjektmidler knyttet til …». Fylkeskommunen viste videre til opplæringsforskriften § 14-5 som åpner for tilsetting på vilkår når det er utlyst full- eller delstilling i yrkesfag og det ikke er søkere som fyller kompetansekravene, herunder krav om pedagogisk utdanning. De øvrige kravene til kompetanse som ble vurdert var forskriften § 14-1 og § 14-3 bokstav b.
Det ble videre vist til at klageren tidligere hadde vært ansatt ved X videregående skole og at skolens ledelse hadde funnet at han «ikke var kvalifisert til de ledige stillingene grunnet personlige egnethet i forhold til omtalte ønskede kvalifikasjoner i utlysningstekst». Opplysningene om As egnethet var basert på tidligere tilsettingsforhold/intern vurdering og ikke ansett som referanser som skulle legges frem for ham. Fylkeskommunen så at det kunne stilles spørsmål om opplysningene burde vært lagt frem for A.
I brev 17. juni 2013 kom A med merknader fylkeskommunens svar. Han fastholdt at han var bedre kvalifisert enn de tilsatte, og viste til at det bare var én person i ledergruppen som arbeidet ved samme avdeling da han tidligere var tilsatt ved skolen. Vedkommende innehadde en administrativ stilling og var i følge klageren dermed «ikke i posisjon til å vurdere min egnet som lærer». Dessuten hadde samme person engasjert han i vikariater etter dette. Han viste også til hans senere tilsettinger ved øvrige videregående skoler i fylket.
Fylkeskommunen har ikke kommet med ytterligere kommentarer.
Mitt syn på saken
1. Tilsetting av lærer uten formelle kvalifikasjoner
Ved tilsettinger er siktemålet i alminnelighet å søke å finne den av søkerne som etter en helhetsvurdering må anses som best kvalifisert for stillingen. Ved vurderingen skal det legges vekt på de kvalifikasjonskravene som følger av utlysningsteksten, samt i eventuelle lov- og avtalefestede krav.
For undervisningsstillinger følger det av opplæringslova § 10-1 første ledd første punktum at den som skal tilsettes i den videregående skolen skal ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. Opplæringslova og forskrift til opplæringslova sine krav til formell og pedagogisk kompetanse er i utgangspunktet absolutte, hvilket innebærer at det ikke er anledning til å tilsette undervisningspersonell som ikke oppfyller kravene. Paragraf 10-6 i loven åpner likevel for midlertidig tilsetting av personer som ikke oppfyller de lovbestemte kvalifikasjonskravene dersom heller ingen av de andre søkerne oppfyller disse kravene. For tilsetting i yrkesfag åpner forskriften § 14-5 for at søkere som oppfyller det faglige kravene, men ikke de pedagogiske, kan tilsettes «på vilkår om at utdanninga blir fullført». Dette gjelder også kun i tilfeller der det ikke melder seg søkere som oppfyller de lovbestemte kvalifikasjonskravene.
Vedkommende som ble tilsatt i den faste stillingen synes å oppfylle de formelle kvalifikasjonskravene.
Det legges til grunn at fylkeskommunen ikke er uenig i at den tilsatte i de to vikariatstillingene ikke oppfylte de formelle kompetansekravene i opplæringsforskriften, og det er heller ikke bestridt at A og andre søkere oppfylte kravene til pedagogisk kompetanse. Forholdet reguleres etter dette ikke av lovens § 10-6 eller forskriftens § 14-6.
Selv om det etter det opplyste var viktig å sikre stabilitet, kan jeg etter dette ikke se at fylkeskommunen hadde anledning til å tilsette søkere som ikke oppfylte de formelle pedagogiske kompetansekravene når det var formelt kvalifiserte søkere til de aktuelle stillingene. Ut i fra saksdokumentene fremstår det uansett uklart om vedkommende rent faktisk har blitt tilsatt på vilkår slik fylkesmannen har vist til i redegjørelsen hit.
I de tilfellene der det kun er en formelt kvalifisert søker, og denne ikke blir funnet personlige egnet, må det foretas en ny utlysning med sikte på å utvide søkergrunnlaget, se bl.a. ombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 2003 side 96 (SOMB-2003-19)
2. Kvalifikasjonsvurderingen av A
Det følger av forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2 annet ledd at vedtak om tilsetting i offentlig forvaltning er et enkeltvedtak. Forvaltningen har da en plikt til «å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. I tilsettingssaker skjer dette normalt ved vurdering av søknadene med vedlegg samt ved intervju av søkerne og innhenting av referanser. Kjennskap til søkerne fra tidligere tilsettingsforhold vil også kunne bidra til sakens opplysning.
Det er på det rene at det ikke foreligger en ubetinget plikt å innkalle alle formelt kvalifiserte søkere til intervju. Et intervju vil imidlertid være en hensiktsmessig måte å oppfylle forvaltningens forpliktelser etter § 17 første til tredje ledd til å sørge for at saken er så godt opplyst som mulig og å gi søkeren er anledning til å gi sin versjon av forholdene i saken. Videre vil et intervju ofte være et egnet virkemiddel for å sikre at forvaltningen oppfyller det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet om at det er den av søkerne som etter en helhetsvurdering må anses best kvalifisert for stillingen som skal tilsettes.
A arbeidet ved X videregående skole i omtrent … Han har etter dette innehatt flere lærerstillinger bl.a. ved andre videregående skoler i fylket, og fremstår som formelt kvalifisert til de ledige lærerstillingene i denne saken. Når han likevel ikke er innkalt til intervju eller innstilt til stillingene, må det være andre hensyn som har ført til at han ikke ble ansett som en aktuell søker. Slik saken er opplyst, skal det være hans personlige egnethet og skikkethet som lærer som har vært avgjørende. Et vesentlig spørsmål blir da om fylkeskommunen hadde tilstrekkelig grunnlag og om saken var «så godt opplyst som mulig» for å vurdere As personlige egnethet uten at det ble foretatt intervju.
Som nevnt har fylkeskommunen lagt avgjørende vekt på uttalelser fra personale ved X videregående skole, og anser at dette ikke er opplysninger som har kommet fra en tredjepart eller referanser. Selv om forvaltningsloven § 17 annet ledd i utgangspunkter kun gjelder for opplysninger om en part som mottas «under saksforberedelsen», kan jeg ikke se at dette er avgjørende for om det skulle vært foretatt intervju av klageren i denne saken. Fylkeskommunen ville ved et intervju trolig hatt et bedre grunnlag til å vurdere A mot andre søkere. Dette må være et særlig tungtveiende hensyn i en sak som denne, der det synes å være lagt vesentlig vekt på hans personlige egnethet for stillingene. Opplysningene om As personlige egnethet som lærer er også fra forholdsvis langt tilbake i tid, og sammenholdt med As etterfølgende arbeidserfaring, burde han bli gitt anledning til å legge fram sitt kandidatur muntlig og kommentere de erfaringene som ble gjort i … Jeg kan derfor ikke slutte meg til fylkeskommunens syn om at de erfaringene man hadde var tilstrekkelig til å trekke konklusjoner om As personlige skikkethet for de aktuelle stillingene.
Det kan heller ikke utelukkes at enkelte av opplysningene som var tillagt vekt ville falle inn under forvaltningsloven § 17 tredje ledd og derfor også skulle være forelagt A. Fylkeskommunens avgjørende vurdering av hans egnethet som lærer fra over 12 år tilbake i tid må anses å være «opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at [A] har grunnlag og interesse for å uttale seg om».
Jeg har etter dette kommet til at det kan reises spørsmål om saken var tilstrekkelig opplyst hva gjelder klagerens kvalifikasjoner og personlige egnethet, og om fylkeskommunen hadde tilstrekkelig grunnlag til å foreta en selvstendig vurdering av As kvalifikasjoner. Spørsmålet om A er personlig egnet til arbeidet som lærer i de aktuelle stillingene kan jeg vanskelig ta stilling til da dette beror på en sammensatt og skjønnsmessig vurdering.
3. Oppsummering
Som vist til ovenfor, foreligger det kritikkverdige saksbehandlingsfeil, og det var heller ikke rettslig adgang til å tilsette den aktuelle søkeren i de ledige vikariatstillingene. Tilsettingene er gjennomført, og perioden for de aktuelle vikariatene er nå utløpt. Søkerne som ble tilsatt har heller ikke vært parter i saken her, og det presiseres at mine uttalelser ikke har betydning for rettsstillingen til de tilsatte.
På bakgrunn av dette er det ikke funnet grunn til å be fylkeskommunen om foreta en ny behandling av tilsettingssakene. Jeg ber imidlertid fylkeskommunen merke seg mine innvendinger til saksbehandlingen og kravene ved tilsetting av undervisningspersonell, og innrette saksbehandlingen i fremtidige saker i tråd med det jeg har påpekt. Det vil også være på sin plass om fylkeskommunen beklaget feilene overfor A.