Sakens bakgrunn
A og familien kom til Norge høsten 2006, og har bodd på X statlige asylmottak i Y kommune etter ankomst. I desember 2012 fikk B, som er gift med A, og deres felles barn oppholdstillatelse som ga grunnlag for bosetting. A fikk slik oppholdstillatelse i mai 2013. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet sendte 19. april 2013 informasjon om bosettingssaken til familien. Familien ble orientert om at de hadde fått oppholdstillatelse i Norge som ga grunnlag for bosetting, og at direktoratet etter avtale med en kommune ville tilby en bosettingskommune dersom familien var avhengig av offentlig hjelp for å bosette seg. Y kommune ba deretter direktoratet i e-brev 1. mai 2013 om at familien ble bosatt i kommunen. Det ble opplyst at familien var integrert og hadde jobb i kommunen. Direktoratet fattet vedtak 8. mai 2013 om å bosette familien i Y kommune. I vedtaket fremgår det at direktoratet «så langt det har vært mulig [har] tatt hensyn til de opplysningene [familien] har gitt.» Bosettingssamtale ble gjennomført 13. mai 2013.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Saken ble brakt inn for ombudsmannen ved klage 21. mai 2013 fra A. Han anførte at bosettingssamtalen skulle vært gjennomført før Integrerings- og mangfoldsdirektoratet traff vedtak om bosettingskommune, og at familien skulle ha vært gitt mulighet til å uttale seg i saken. Med henvisning til at oppdatert informasjon ikke hadde blitt innhentet, anførte klageren at direktoratet hadde lagt feil faktum til grunn for sitt vedtak.
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter ble det funnet grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 28. august 2013 til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet ble det blant annet stilt spørsmål om direktoratet hadde gitt familien anledning til å uttale seg i saken før vedtak om bosettingskommune ble truffet, og om familien forut for vedtaket var gjort kjent med opplysningene Y kommune ga i e-brev 1. mai 2013. Det ble også stilt spørsmål om direktoratets brev 19. april 2013 var å anse som et forhåndsvarsel, og om dette i så fall tilfredsstilte kravene i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 16. Endelig ble direktoratet bedt om å redegjøre for om saken ble ansett tilstrekkelig opplyst på vedtakstidspunktet.
I sitt svar 3. september 2013 opplyste direktoratet at det ikke hadde fremkommet opplysninger om særlige behov for bosetting ut fra de kriterier utlendingsmyndighetene har satt, og at familien derfor fikk tilbud om bosetting i mottakskommunen. Etter direktoratets syn kunne kommunen gi familien et godt integreringstilbud for starten på sitt liv i Norge, og familien kjente kommunen godt fra før ettersom de hadde bodd på mottak siden 2006. Direktoratet la også vekt på at barna som var født i 2001, 2004 og 2010 allerede syntes godt integrert i lokalsamfunnet. Det ble videre presisert at direktoratet ikke kan ta hensyn til ønsker om bosetting, med mindre dette er begrunnet i reelle behov for bosetting til en bestemt kommune. Bakgrunnen for dette er at det er en rekke flyktninger som skal bosettes, og at direktoratet har som mål å bosette disse så raskt som mulig.
Direktoratet fremholdt at familien hadde anledning til å uttale seg i saken under hele perioden de var beboere ved mottaket, og opplyste at relevant informasjon for bosetting registreres av mottaket i et saksbehandlingssystem som direktoratet har tilgang til. Bosettingssamtalen kan være en anledning til å ytre behov, men samtalens primære formål er å gi generell informasjon til flyktningen om bosetting. På generelt grunnlag fremholdt direktoratet at en bosettingssamtale ikke alltid kan gjennomføres raskt, og at det dermed kunne ha forsinket bosettings- og integreringsprosessen for familien dersom samtalen skulle vært gjennomført før vedtak ble truffet.
Det ble videre opplyst at familien ikke ble gjort kjent med opplysningene i e-brev 1. mai 2013 fra kommunen før vedtak om bosetting ble truffet. Om manglende kontradiksjon på dette punktet uttalte direktoratet:
«Etter IMDis mening vil det være uhensiktsmessig å be om uttalelse til hver forespørsel direktoratet sender kommunene. Det kan i mange tilfeller være snakk om atskillige kommuner som forespørres, før IMDi finner en kommune som kan bosette. I tillegg, og ikke minst like viktig etter vår mening, vil en slik grad av kontradiksjon være svært uheldig med tanke på målet om rask bosetting generelt. Uttalelser i forhold til hvilke kommuner IMDi forespør dersom det ikke foreligger særlige behov, kan derfor etter vår mening ikke forsvares.»
Direktoratet viste deretter til forvaltningsloven § 17 annet ledd bokstav b og c, som gir forvaltningen anledning til å gjøre unntak fra hovedregelen om at opplysninger om en part som mottas under saksforberedelsen skal forelegges ham til uttalelse. Det ble gitt uttrykk for at det er viktig med rask bosetting for å unngå at personer blir sittende lenger enn nødvendig i mottak, og at unntaket i bestemmelsens bokstav b dermed kommer til anvendelse. Videre ga direktoratet uttrykk for at det på vedtakstidspunktet ikke hadde fremkommet avgjørende opplysninger som tilsa at parten burde få ytterligere anledning til å uttale seg, jf. unntaket i bestemmelsens bokstav c.
Direktoratet ga videre uttrykk for at saken var tilstrekkelig opplyst etter forvaltningsloven § 17. Det ble også opplyst at direktoratet etter klage hadde vurdert omgjøring av vedtaket ut fra opplysninger som forelå på tidspunktet for klagen. Ettersom det ikke var begått saksbehandlingsfeil, fant direktoratet at det ikke var grunnlag for omgjøring.
Endelig ga direktoratet uttrykk for at brevet 19. april 2013 oppfylte kravene til forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16. I den forbindelse la direktoratet vekt på at det kun er et tilbud om offentlig hjelp til bosetting som gis, og at unntaket i forvaltningsloven § 16 andre ledd bokstav c dermed kommer til anvendelse. Det ble også vist til at mottakene er pålagt å informere mottaksbeboere om bosettingsprosessen.
Direktoratets svarbrev ble kommentert av klageren, og det har deretter vært noe korrespondanse i saken.
Mitt syn på saken
1. Innledning
Saksbehandlingen i forvaltningen skal være forsvarlig. En viktig side av forsvarlighetskravet er kravet til kontradiksjon i saksbehandlingen. Kontradiksjon skal sikre at den som berøres av forvaltningens saksbehandling eller avgjørelser, får anledning til å fremlegge sine synspunkter på de spørsmål saken reiser og derved øve innflytelse på sakens utfall. Kravet til kontradiksjon har sammenheng med forvaltningens plikt til å sørge for en forsvarlig opplysning av saken. Manglende kontradiksjon vil lett utgjøre en saksbehandlingsfeil som kan ha hatt betydning for sakens resultat.
Forsvarlighetskravet ligger til grunn for de kravene som er stilt til forvaltningens saksbehandling i forvaltningsloven, blant annet forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsling og § 17 om forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt. I det følgende vil jeg først vurdere om direktoratets brev 19. april 2013 tilfredsstilte kravene etter forvaltningsloven § 16. Deretter vil jeg se nærmere på om kommunens brev 1. mai 2013 skulle vært forelagt familien for uttalelse etter forvaltningsloven § 17. Til slutt vil jeg knytte noen kommentarer til betydningen av kontradiksjon i saksbehandlingen og om saken var å anse som tilstrekkelig opplyst på vedtakstidspunktet.
2. Forhåndsvarsel
Etter forvaltningsloven § 16 første ledd skal en part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, varsles før vedtak treffes og gis anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. Forhåndsvarslet skal inneholde «det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv», jf. bestemmelsens annet ledd. Formålet med et forhåndsvarsel er at parten skal gjøres kjent med saken, og gis anledning til å uttale seg. Varselet må ha et innhold som gir parten en oppfordring og en mulighet til å ivareta sine interesser, jf. Rt. 2011 side 1393. Normalt skal parten derfor gis en frist til å uttale seg i forhåndsvarslet, jf. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9. utgave 2010) side 288. Om tilfeller hvor slik frist ikke er fastsatt i forhåndsvarslet, fremgår følgende i Forvaltningskomiteens innstilling, NUT 1958: 3, side 187:
«Dersom det i det enkelte tilfelle ikke er gitt partene noen slik frist i forhåndsvarslingen, ville det være rimelig å vente med å treffe vedtak i saken til uttalelsene foreligger eller iallfall inntil vedkommende har fått en frist gjennom purring.»
I denne saken er det ikke angitt noen frist for uttalelse i forhåndsvarslet. Direktoratet har heller ikke i etterkant av varselet gitt opplysninger til klageren om retten til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. Bosettingssamtale, som kunne vært en egnet måte å innhente uttalelse fra familien på, ble ikke gjennomført før vedtaket ble truffet.
Direktoratet har i brevet hit vist til at familien hadde anledning til å uttale seg om saken under hele perioden de var beboere ved asylmottaket. Det er i den forbindelse blant annet vist til UDIs retningslinjer om krav til bosettingsforberedende arbeid i ordinære statlige mottak, RS 2009-040. I retningslinjene punkt 2.2 fremgår det at mottaket skal innhente og registrere alle bosettingsrelevante opplysninger, og at mottaket skal sørge for en regelmessig oppdatering av opplysningene.
Jeg er enig med direktoratet i at familien under oppholdet på mottaket kunne gitt opplysninger til ansatte på mottaket om bosettingsrelevante forhold. Spørsmålet er likevel om familien har hatt en tilstrekkelig foranledning til å benytte seg av denne muligheten. Jeg har ikke kjennskap til hvilken informasjon mottaket har formidlet til familien i saken, herunder om det er gitt opplysninger om at familien hadde rett til å uttale seg i saken og på hvilken måte slik uttalelse kunne gis. Ut fra sakens dokumenter synes det imidlertid som om mottaket var av den oppfatning at familien ikke hadde fått tilstrekkelig anledning til å uttale seg i saken, da særlig begrunnet i at bosettingssamtale ikke var blitt gjennomført. At bosettingssamtale bør gjennomføres før direktoratet fatter vedtak fremgår også forutsetningsvis av direktoratets rutiner for bosettingsarbeidet og UDIs retningslinjer om krav til bosettingsforberedende arbeid i ordinære statlige mottak. Etter min mening synes det dermed ikke som om informasjonen fra mottaket ga familien en «rimelig foranledning» til å ivareta sine interesser i saken, jf. til sammenligning ordlyden i forvaltningsloven § 16 tredje ledd bokstav c.
Hensikten med bestemmelsen om at parten skal gis en frist for uttalelse er å sikre retten til kontradiksjon. Bestemmelsen er nødvendig for at retten til å uttale seg skal bli effektiv. Ved at det settes en frist, gis parten en oppfordring til å komme med sine synspunkter. Dette er særlig viktig når parten ikke nødvendigvis er kjent med vårt forvaltningssystem og de rettigheter en part har under sakens gang, noe som ofte antas å være tilfelle i bosettingssaker. Selv om mottaket plikter å innhente, registrere og oppdatere bosettingsrelevante opplysninger, har direktoratet ansvar for at saksbehandlingen er i tråd med reglene i forvaltningsloven og god forvaltningsskikk for øvrig. Ved enten å sette frist for parten til å uttale seg eller å gi parten anledning til å uttale seg i bosettingssamtale, vil retten til kontradiksjon sikres. Slik jeg ser det, har familien ikke hatt en tilstrekkelig klar oppfordring til å ivareta sine interesser i denne saken. Jeg finner for øvrig grunn til å påpeke at det er vanskelig å se at hensynet til rask bosetting kan ha betydning for partens rett til kontradiksjon i bosettingssaker. Dersom bosettingssamtale ikke alltid kan gjennomføres før vedtak blir truffet, bør direktoratet fastsette frist for uttalelse i forhåndsvarselet.
Direktoratet har i brev hit vist til unntaksbestemmelsen i forvaltningsloven § 16 tredje ledd bokstav c. Ettersom direktoratet har sendt forhåndsvarsel i saken, men ikke angitt en frist for uttalelse i saken, finner jeg ikke grunn til å gå nærmere inn på unntaksbestemmelsen. Jeg bemerker likevel at et vilkår i bestemmelsen er at parten har fått en «rimelig foranledning» til å ivareta sine interesser i saken. Som det fremgår ovenfor, er jeg kommet til at det ikke er tilfellet i denne saken.
3. Informasjonsplikt
Det følger av forvaltningsloven § 17 annet ledd at opplysninger om en part som vedkommende har rett til å gjøre seg kjent med, «skal … forelegges ham til uttalelse». Foreleggelse kan imidlertid unnlates blant annet dersom rask avgjørelse i saken er påkrevd av hensyn til andre parter eller offentlige interesser (bokstav b) eller opplysningene ikke har avgjørende betydning for vedtaket eller underretning av andre grunner er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv (bokstav c).
Bestemmelsen om forvaltningens informasjonsplikt har nær sammenheng med forvaltningens plikt til å sikre en forsvarlig saksutredning. Bakgrunnen for lovfestingen av plikten til å forelegge visse opplysninger var at «partene i særlig grad vil reagere på feil eller mangler ved opplysninger som direkte gjelder dem selv. Dessuten har man her med opplysninger å gjøre som parten har særlige forutsetninger for å uttale seg om», jf. Ot. prp. nr. 3 (1976 – 1977) side 73.
Jeg er enig med direktoratet at det ikke er nødvendig å forelegge opplysninger om hvilke kommuner som forespørres om bosetting i den enkelte sak. Spørsmålet i denne saken er imidlertid om familien skulle vært forelagt opplysningene om at familien var integrert og hadde jobb i Y kommune.
Generelt sett er det grunn til å være varsom med å anvende unntaksbestemmelsene i forvaltningsloven § 17 annet ledd i bosettingssaker, idet det ikke foreligger klageadgang på vedtak om bosetting. Hensynet til sakens opplysning, hensynet til et materielt riktig resultat og hensynet til tilliten til forvaltningen, bør i slike saker tillegges betydelig vekt. Sett hen til formålet med foreleggelsesplikten, tilsier også opplysningenes art at familien burde ha fått anledning til å inngi korrigerende og/eller supplerende merknader.
I brevet hit har direktoratet vist til at hensynet til rask bosetting tilsa at det burde gjøres unntak etter forvaltningsloven § 17 annet ledd bokstav b. Det er vist til at kontradiksjon i disse tilfellene vil være svært uheldig med tanke på målet om rask bosetting.
Selv om hensynet til rask bosetting er viktig i bosettingsarbeidet, kan jeg vanskelig se at dette kan begrunne tilsidesettelse av en så vidt viktig rettssikkerhetsgaranti som partens rett til kontradiksjon i dette tilfellet. Etter min mening må de ovennevnte hensynene tillegges avgjørende vekt i denne vurderingen. Jeg er derfor ikke enig med direktoratet i at unntaksbestemmelsen i forvaltningsloven § 17 annet ledd bokstav b kommer til anvendelse.
Direktoratet har videre vist til at det på tidspunktet for vedtaket ikke forelå andre avgjørende opplysninger som tilsa at parten burde få anledning til å uttale seg, og at unntaksbestemmelsen i forvaltningsloven § 17 annet ledd bokstav c dermed kommer til anvendelse.
I direktoratets vedtak 8. mai 2013 er det ikke kommentert hvilke opplysninger som har hatt betydning for valget av bosettingskommune. I brevene hit 19. juni 2013 og 3. september 2013 fremgår det imidlertid at direktoratet la vekt på at familien var godt integrert i Y kommune. Hvorvidt direktoratet har vektlagt opplysningene om at familien hadde jobb i kommunen er noe uklart, men direktoratet har vist til disse opplysningene i brevet hit 19. juni 2013. I korrespondansen i ombudsmannssaken har direktoratet utelukkende vurdert betydningen av opplysningene om hvilke bosettingskommuner som ble forespurt, og har derfor ikke kommentert hvilken betydning opplysningene om integrering og jobb har hatt i saken. Slik saken er opplyst, er det dermed noe uklart hvilken betydning de aktuelle opplysningene hat hatt. Sett hen til at formålet med foreleggelsesplikten blant annet er at parten skal få anledning til å korrigere og supplere opplysninger som gjelder parten selv, burde opplysningene imidlertid vært forelagt familien. Det vises i den forbindelse til at opplysningene om jobb i kommunen, viste seg å være feilaktige. Både hensynet til sakens opplysning, hensynet til et materielt riktig resultat og hensynet til tillit til forvaltningen bør etter min mening stå sentralt ved vurderingen her.
4. Avsluttende bemerkninger
Kontradiksjon er en sentral rettssikkerhetsgaranti og en bærebjelke i prosessen i forvaltningen. Kontradiksjon innebærer at parten har rett til å bli hørt før en beslutning tas. Få – om noen – har bedre forutsetninger for å kjenne et hendelsesforløp enn de som er involvert i saken. Hensynet til å få saken best mulig opplyst tilsier derfor at parten får anledning til å påpeke eventuelle feil eller uoverensstemmelser i angitt faktum. Det har også en verdi i seg selv at de som saken direkte gjelder, får anledning til å uttale seg. En slik uttalerett vil dessuten normalt øke tilliten til forvaltningsorganets avgjørelser. Kravet til kontradiksjon henger på denne måten nøye sammen med både utredningskravet og partens rett til å ivareta sin interesse.
Jeg har forståelse for at bosettingsarbeidet er krevende og at direktoratets handlingsrom er begrenset. Som det fremgår av direktoratets redegjørelse, må den enkeltes behov sees i sammenheng med hvilken kommunal kapasitet som til en hver tid er tilgjengelig. Jeg er kjent med at det er en utfordring at så vidt mange flyktninger ønsker bosetting på det sentrale østlandsområdet, noe som naturlig nok vanskelig kan etterkommes av direktoratet. Selv om den enkeltes ønsker om bosetting ikke kan tillegges vekt med mindre det foreligger særlige behov, er det likevel viktig at de det gjelder får anledning til å uttale seg om sine behov, slik at disse kan tas med i vurderingen.
Direktoratet har i denne saken ikke i tilstrekkelig grad sørget for sakens opplysning, ved at familien ikke ble gitt anledning til å uttale seg og at opplysninger som innkom under sakens gang ikke ble forelagt familien. Den manglende kontradiksjonen synes å utgjøre en saksbehandlingsfeil som kan ha hatt betydning for utfallet av saken. Jeg må derfor be direktoratet om å behandle saken på nytt. Det presiseres for ordens skyld at jeg ikke med dette har gjort meg opp noen mening om utfallet av den nye behandlingen.
Jeg ber også direktoratet vurdere å endre rutinene for bosettingsarbeidet, slik at det fremgår klart at det enten skal settes frist for parten til å uttale seg eller at parten gis anledning til å uttale seg i bosettingssamtale før vedtak treffes. Et system som baserer seg på at mottaket skal innhente, registrere og oppdatere bosettingsrelevant informasjon medfører etter min mening en risiko for at retten til kontradiksjon ikke blir sikret i tilstrekkelig grad når bosettingsspørsmålet kommer opp til vurdering.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye behandlingen av saken og av direktoratets vurdering av eventuelle rutineendringer.