Uttalelse
21. november 2008 sendte Skatt øst A og B (skattyterne) varsel om endring av likningene for inntektsårene 2005, 2006 og 2007, inkludert varsel om tilleggsskatt. Skattekontoret traff 11. mars 2010 vedtak om endring av ligning og ileggelse av tilleggsskatt på 30 % for inntektsåret 2005 og 15 % for inntektsåret 2006 og 2007 for begge skattyterne. I brev 16. april 2010 klaget advokat C på vegne av skattyterne over vedtakene til Skatt øst. Skatteklagenemndas to klagevedtak 2. desember 2013 stadfestet fullt ut Skatt østs vedtak for begge skattyterne.
Advokat C klaget i brev hit 4. juli 2014 på vegne av skattyterne over flere forhold ved skatteklagenemndas vedtak. Ett av klagepunktene var at saksbehandlingstiden for spørsmålet om ileggelse av tilleggsskatt for årene 2005, 2006 og 2007 var så lang at den innebar en krenkelse av EMK art. 6 nr. 1.
Undersøkelsene herfra
Skatt øst ble i brev herfra 31. juli 2014 bedt om å redegjøre for hva det var som gjorde at behandlingen av skattyternes klagesaker tok over tre og et halvt år. Videre ble Skatt øst bedt om å kommentere advokat Cs anførsel om at det hadde vært vesentlige dødperioder i saksbehandlingen. I tillegg ble Skatt øst spurt om skattekontoret har tiltak for å sikre dokumentasjon for anvendelsen av medgått tid i langdryge saker.
I svarbrev 27. august 2014 skrev Skatt øst blant annet:
«[i] denne saken har det vært til dels vanskelige spørsmål og nødvendig å gjennomgå avtaler på engelsk. Utover dette er det den samlede ressurssituasjonen som gjør at klagebehandlingen har tatt lang tid.
…..
[v]i har ingen dokumentasjon som viser om det ble foretatt noen saksbehandling av klagene fra 16.04.2010 til 04.01.2012. I denne perioden på ca. 20 måneder har det trolig ikke skjedd noen saksbehandling av betydning.
Fra januar 2012 til det ble gitt innsyn 15.03.2013 gikk det ca. 14,5 måneder. Selv om det ikke foreligger noen dokumentasjon som viser at saksbehandler har jobbet med saken, så anser vi at ingen deler av denne perioden kan karakteriseres som dødperioder.
……
Fra tilsvar ble innsendt, 19.04.2013, til skatteklagenemdas vedtak ble sendt skattyternes fullmektig, 04.12.2013, gikk det ca. 7,5 måneder. … Siden sakene ble meldt opp for skatteklagenemnda 04.11.2013, kan det legges til grunn i denne saksbehandlingen først startet opp etter sommerferien.
…….
Skatt øst har ingen rutine for å dokumentere medgått tid på de enkelte saker, men vi registrerer saksbehandlingstid og følger opp saksbehandler særskilt når saken blir liggende for lenge.»
Advokat C kom med nye merknader til saken i brev 24. september 2014. Han mente blant annet at alle de rettslige spørsmålene i saken fremgikk klart både av Skatt østs vedtak 11. mars 2010 og av klagen 16. april 2010. Under henvisning til utdrag fra Borgarting lagmannsretts kjennelse 6. mai 2014 (LB-2014-050030) skrev han at
«[l]agmannsrettens begrunnelse taler for at det er tilstrekkelig at det ikke har vært aktiv saksbehandling i en lengre periode, og at det ikke er nødvendig med fullstendige dødperioder. …
Når dødperioden ses sammen med den etterfølgende, trolig ikke videre aktive, saksbehandlingstiden, fremstår bruddet på EMK som ytterligere forsterket.»
Skatt øst har ikke hatt ytterligere merknader til saken.
Ombudsmannens syn på saken
EMK er ved lov 21. mai 1999 nr. 30 gjort til del av norsk rett, og skal ved motstrid gå foran bestemmelsene i annen lovgivning, jf. lovens § 2 pkt 1, jf. § 3.
EMK artikkel 6 nr. 1 første punktum lyder slik, i norsk oversettelse:
«For å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter eller en straffesiktelse mot seg, har enhver rett til en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov.»
Ved tolkningen av konvensjonsbestemmelsene vil praksis fra Høyesterett og EMD være tungtveiende.
Etter Rt-2002-509 sammenholdt med Rt-2000-996 er det klart at EMK artikkel 6 nr. 1 om at en straffesiktelse skal avgjøres innen rimelig tid også gjelder ved skattemyndighetenes ileggelse av ordinær tilleggsskatt. Det er partene enige om. Partene synes også enige om at fristen for ileggelse av tilleggsskatten etter EMK artikkel 6 nr. 1 begynte å løpe ved Skatt østs varsel om endring av likningene for inntektsårene 2005, 2006 og 2007, inkludert varsel om tilleggsskatt, datert 21. november 2008. Ombudsmannen deler den oppfatningen. Det er varslene 21. november 2008 om tilleggsskatt som må anses som straffesiktelsene i denne saken.
Det sentrale og avgjørende spørsmålet i denne saken er således om de endelige avgjørelsene om den ilagte tilleggsskatten, skatteklagenemndas to vedtak 4. desember 2013, ble fattet «innen rimelig tid» etter EMK artikkel 6 nr. 1.
Når kravet i EMK artikkel 6 nr. 1 om avgjørelse innen rimelig tid skal gis anvendelse på skattemyndighetenes behandling av en sak om tilleggsskatt, må det blant annet tas hensyn til at avgjørelsen om tilleggsskatt er direkte knyttet til avgjørelsen av skattesaken. Tilleggsskatt kan først beregnes når skatten er fastsatt. Hvis skattesaken er komplisert, vil det ha betydning også for vurderingen av skattemyndighetenes tidsbruk i forhold til tilleggsskatten. I tillegg må det vurderes særskilt om skattyter, eventuelt skattemyndighetene, kan bebreides for at saken har trukket ut i tid. I Rt-2004-134 premiss (43) heter det således: «(s)ærlig vil det være tungtveiende om myndighetene har latt saken ligge uten behandling over en lengre periode».
I lys av Høyesteretts praksis, jf. Rt-2000-996 og Rt-2004-134, kan det ikke være tvil om at en administrativ behandlingstid på over fem år for en sak om ileggelse av tilleggsskatt krever en forklaring. Slik saken er opplyst i skatteklagenemndas to vedtak, synes de faktiske forhold i all hovedsak å ha vært klarlagt da varslene om endring av ligningene og tilleggsskatt for inntektsårene 2005, 2006 og 2007 ble sendt 21. november 2008. Skatt østs endringsvedtak, hvor det ble lagt til grunn at det var et slikt interessefellesskap mellom skattyterne at skatteloven § 13-1 fikk anvendelse, forelå ca. 15 måneder senere, i mars 2010. Det fremstår i seg selv som relativt lang behandlingstid.
Etter det opplyste gikk det så nærmere tre år fra klagen ble innsendt 16. april 2010 til Skatt øst 15. mars 2013 hadde utarbeidet forslag til skatteklagenemndas vedtak i saken. Deretter tok det ytterligere seks og en halv måned før saken ble oversendt skatteklagenemnda til behandling. Det er derfor Skatt østs tidsbruk i klageomgangen frem til vedtakene ble fattet i skatteklagenemnda i desember 2013 som har vært gjenstand for nærmere undersøkelse herfra.
Saken gir ingen holdepunkter for at skattyterne kan bebreides for at Skatt øst forberedelse av saken for skatteklagenemnda trakk slik ut i tid.
Slik det er redegjort for skattekontorets rettslige vurderinger i skatteklagenemndas vedtak 2. desember 2013, kan ikke ombudsmannen se at sakens rettslige sider var spesielt omfattende og komplekse. Heller ikke nødvendig gjennomgang av engelske avtaledokumenter kan forsvare en lengre forsinkelse i klagebehandlingen ved Skatt øst. Skattekontoret har anført at også «den samlede ressurssituasjonen» medvirket til at klagebehandlingen tok lang tid. Slike forhold kan vanskelig tillegges nevneverdig vekt i denne sammenheng, jf Rt-2000-996 s. 1023 der det blant annet heter:
«Myndighetenes interne prioriteringer og en vanskelig arbeidssituasjon kan vanligvis ikke hindre at et tidsforløp som er urimelig langt i forhold til den private part, anses som en krenkelse av artikkel 6 nr. 1.»
Skatt øst har erkjent at det fra advokat Cs klage 16. april 2010 og frem til 4. januar 2012, ca. 20 måneder senere, «trolig ikke skjedde noen saksbehandling av betydning». I tillegg har Skatt øst opplyst at det heller ikke skjedde noe i saken fra advokat Cs tilsvar 19. april 2013 til «etter sommerferien [2013]». Disse dødperiodene er i seg selv alvorlige. Skatt øst kan imidlertid heller ikke dokumentere at saken har vært under kontinuerlig behandling i tiden mellom 4. januar 2012 og 15. april 2013. Sakens omfang og karakter tatt i betraktning, anses det lite sannsynlig at saken har vært under kontinuerlig aktiv behandling i hele dette tidsrommet. Slik tidsbruken er opplyst og forklart legger ombudsmannen derfor til grunn at saken har ligget uten behandling i flere lengre perioder. Etter rettspraksis er det et tungtveiende moment i vurderingen av om saksbehandlingstiden er blitt urimelig lang i henhold til EMK artikkel 6 nr. 1, jf. Rt-2004-134 premiss (43).
Oppsummering
Ombudsmannen er kommet til Skatt østs behandlingstid for ileggelse av tilleggsskatt i denne saken på i overkant av fem år – herunder ca. tre og et halvt år i forbindelse med utarbeiding av forslag til vedtak i skatteklagenemnda – etter en helhetsvurdering innebærer en krenkelse av EMK artikkel 6 nr. 1. Sakens karakter og kompleksitet kan ikke rettferdiggjøre en så lang behandlingstid som saken fikk. Særlig tungtveiende i vurderingen har vært at Skatt østs håndtering av klagesaken synes å ha vært preget av lange perioder uten aktiv behandling.
På denne bakgrunn ber ombudsmannen Skatt øst ta kontakt med Skattedirektoratet med sikte på å få skatteklagenemndas to vedtak 2. desember 2013 overprøvet av Riksskattenemnda for så vidt gjelder ileggelsen av tilleggsskatt for årene 2005, 2006 og 2007. For ordens skyld vises i denne forbindelse til Skattedirektoratets retningslinjer fastsatt 4. januar 2008 vedrørende saksforberedelse for overprøving av skatteklagenemndas vedtak i Riksskattenemnda. Det vises og til ligningsloven § 9-6 punkt 5 bokstav d).