Uttalelse
Sjøfartsdirektoratet ga 1. november 2013 fartøyet Island Express LACH pålegg om å endre dagbokføringen for utslipp og behandling av søppel, slik at registreringen tilfredsstilte formkravene i forskrift 15. september 1992 nr. 693 om innretning og føring av dagbøker på skip (dagbokforskriften). Eieren, rederiet Island Offshore Management AS, påklaget Sjøfartsdirektoratets vedtak og viste til at bestemmelsene om føring av søppeldagbok var overført til forskrift 30. mai 2012 nr. 488 om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger (miljøsikkerhetsforskriften), og at denne forskriften ikke ga hjemmel for pålegget. Klima- og miljødepartementet stadfestet 6. mars 2014 direktoratets vedtak.
I vedtaket skrev departementet blant annet:
«Klima- og miljødepartementet viser på samme måte som Sjøfartsdirektoratet til at det i forbindelse med vedtak av miljøsikkerhetsforskriften ble det forutsatt at regelverket i dagbokforskriften fortsatt skulle gjelde for føring av dagbøker også etter denne forskriften. Etter departementets vurdering er dette også den naturlige forståelsen av dagbokforskriftens § 1, som angir forskriftens virkeområde som ´innretning og føring av dagbøker for norskregistrerte skip´. Forskriftens kapittel 2 inneholder etter dette ulike generelle krav til føring og behandling av alle dagbøker.
Departementet er enig med rederiet i at det kan skape en viss forvirring når forskriftens kapittel 3 med tittelen ´dagbøker som skal føres på norske skip´ omhandler fire typer dagbøker som skal føres på norske skip, uten å nevne søppeldagbok, der plikten til å føre selve dagboken følger av annen forskrift. Dersom fartøy/rederi var usikre på hvordan regelverket skulle forstås, kunne eventuell uklarhet likevel lett avklares gjennom kontakt med Sjøfartsdirektoratet. Departementet vil uansett be Sjøfartsdirektoratet legge forholdene til rette for å unngå senere misforståelser på dette punktet, enten gjennom lett tilgjengelig veiledning til forskriftsverket eller presiseringer i de aktuelle forskriftene.»
Island Offshore Management AS brakte saken inn for Sivilombudsmannen ved brev 23. mai 2014 fra Norges Rederiforbund. Forbundets advokat Hege Ajer Petterson anførte der at det ikke forelå hjemmel for å pålegge skipet å føre søppeldagbok på den måten som ble krevd.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere.
I brev herfra 7. august 2014 ble Klima- og miljødepartementet bedt om å utdype forutsetningen om at regelverket i dagbokforskriften fortsatt skulle gjelde for føring av dagbøker etter miljøsikkerhetsforskriften, og om en slik forutsetning fremgikk av noe skriftlig materiale. Til dette svarte departementet:
«Departementet viste i sitt vedtak av 6. mars 2014, på samme måte som Sjøfartsdirektoratet, til at det i forbindelse med vedtak av miljøsikkerhetsforskriften ble forutsatt at regelverket i dagbokforskriften fortsatt skulle gjelde for føring av dagbøker også etter denne forskriften. Dette fremgår noe indirekte av rundskriv RSR-12-2012 (vedlagt) som ble utstedt i forbindelse med vedtak av miljøsikkerhetsforskriften, der det heter: `Den nye forskriften viderefører i hovedsak gjeldende rett. I tillegg er to forhold presisert: At kravet til internasjonale sertifikater følger skipets fartsområde, og at kravet om lavsvoveldrivstoff ved kai også gjelder for skip som ligger for anker. Dessuten er unntaket fra kravet om drivstoffprøve for norske skip i innenriksfart tatt inn igjen.` Aktuelle materielle endringer i forskriftsverket ble med andre ord uttrykkelig kommentert ved fastsettelse.»
Miljøsikkerhetsforskriften § 11 første ledd bestemmer at den såkalte MARPOL-konvensjonen vedlegg V skal gjelde som norsk forskrift. Departementet ble spurt om det hadde betydning for tolkningen av regelverket at Regel 10 i MARPOL-konvensjonen og kapittel 2 i dagbokforskriften syntes å stille ulike krav til dagbokføringen. Til dette svarte departementet:
«Etter departements vurdering er det en velkjent situasjon for skipsfartsnæringen at den må forholde seg til flere ulike forskrifter samtidig, herunder krav i internasjonalt og nasjonalt regelverk, og at disse regelverkene utfyller hverandre. Internasjonale krav blir ofte supplert av nasjonalt regelverk som dermed legger til rette for at reglene kan anvendes på en effektiv måte nasjonalt. Dagbokforskriften, og formkravene som følger av denne, burde også være velkjente for større skip da disse uansett må følges ved føring av andre former for dagbøker.»
Departementet ble også spurt om det hadde betydning at dagbokforskriften § 1 uttrykkelig viste til reglene i kapittel 2 og 3. Departementet svarte:
«Som nevnt av Sivilombudsmannen vises det ved angivelsen av forskriftens virkeområde (§1) til forskriftens kapittel 2 og 3. Forskriftens oppbygning støtter etter departements vurdering opp under vår forståelse av forskriften da kapittel 2 inneholder generelle regler for alle dagbøker, dvs. får generell anvendelse, mens kapittel 3 stiller mer spesifikke krav til dagbøker som ikke reguleres gjennom annet regelverk (i praksis gjennomføring i norsk rett av internasjonalt regelverk).»
Til sist ble departementet spurt om det måtte stilles krav til klarhet for det rettslige grunnlaget som skal hjemle inngrep i borgernes rettssfære, og hvilken betydning legalitetsprinsippet hadde for spørsmålet i denne saken. Til dette svarte departementet:
«Departementet vil påpeke at rederiet i denne saken ikke er ilagt straff, gebyr eller lignende, men kun pålagt å følge et velkjent format ved føring av søppeldagbok i fremtiden. Vi er likevel, som påpekt i vårt vedtak av 6. mars 2014, enig med klager i at forskriftsverket på dette punktet kunne vært klarere. En slik uklarhet er i utgangspunktet uheldig. Departementet har derfor, jf. vårt vedtak av 6. mars 2014, bedt Sjøfartsdirektoratet legge forholdene til rette, enten gjennom endring i forskriftsverket eller veiledning, for å unngå senere misforståelser på dette punktet.»
Norges Rederiforbund fikk tilsendt kopi av departementets svar, og fremholdt i brev 22. september 2014 at departementets redegjørelse ikke hadde endret saken.
Ombudsmannen ser slik på saken
Hovedspørsmålet er om sjøfartsmyndighetene hadde rettslig grunnlag for å pålegge Island Express LACH å føre søppeldagbok enten i «hard back» eller et elektronisk system som oppfyller Sjøfartsdirektoratets krav.
Det følger av legalitetsprinsippet at offentlige inngrep i borgernes rettsstilling trenger hjemmel i lov, eller bestemmelse gitt med hjemmel i lov. Etter forholdene må det også stilles krav om at hjemmelen er klart utformet.
Departementet har vist til at saken ikke gjelder inngrep av typen straff, gebyr eller lignende, og derfor ligger utenfor kjernen av legalitetsprinsippet. Dette hindrer likevel ikke at myndighetene må ha hjemmel for sine pålegg. Også et visst krav til klarhet må kreves. Dagbokforskriften gir nærmere regler om dagbokføring i kapittel 2. Dagbokføringen er ikke uttømmende beskrevet. Kravet om at papirutgaver skal være i «hardbackformat», er for eksempel ikke nevnt. I § 5 overlates det imidlertid til Sjøfartsdirektoratet å fastsette dagbøkers «innhold og form», og det synes ikke å være bestridt at myndighetene har adgang til å stille et slikt krav innenfor forskriftens virkeområde.
Plikten til å føre «avfallsdagbok» fremgår av miljøsikkerhetsforskriften § 11. Bestemmelsen slår fast at MARPOL-konvensjonen vedlegg V skal gjelde som forskrift. Frem til MARPOL-konvensjonen vedlegg V ble gjort til norsk lov, hadde dagbokforskriften regler om føring av søppeldagbok (dagbokforskriften § 13). Dagbokforskriften § 13 ble opphevet ved vedtakelsen av miljøsikkerhetsforskriften.
I regel 10 i MARPOL-konvensjonen vedlegg V står det:
«3 Alle skip som har en bruttotonnasje på minst 400 tonn, og alle skip som er sertifisert for minst 15 personer, og som går i fart til havner eller offshoreterminaler under jurisdiksjonen til andre konvensjonsparter, og alle faste og flytende plattformer, skal ha en avfallsdagbok. Avfallsdagboken skal, enten som en del av skipets offisielle skipsdagbok eller på andre måter, være i den formen som er angitt i tillegget til dette vedlegg:
.1 Alle utslipp eller fullført forbrenning skal registreres i avfallsdagboken og undertegnes for av ansvarshavende offiser på datoen for utslippet eller forbrenningen. Skipsføreren skal undertegne hver utfylte side av avfallsdagboken. Oppføringene i avfallsdagboken skal minst være på engelsk, fransk eller spansk. Dersom dagboken også føres på et offisielt nasjonalspråk i staten som skipet har rett til å seile under flagget til, skal disse oppføringene ha forrang i tilfelle av tvist eller uoverensstemmelse.
.2 Oppføringen for hvert utslipp eller forbrenning skal omfatte dato og klokkeslett, skipets posisjon, avfallets kategori og anslått mengde som slippes ut eller forbrennes.
.3 Avfallsdagboken skal oppbevares om bord på skipet eller den faste eller flytende plattformen på et slikt sted at den er lett tilgjengelig for inspeksjon innen rimelig tid. Dette dokumentet skal oppbevares i et tidsrom på minst to år etter at den siste oppføringen er gjort.
.4 I tilfelle av utslipp eller utilsiktet tap som nevnt i regel 7 i dette vedlegg, skal det gjøres en oppføring i avfallsdagboken, eller dersom et skip har en bruttotonnasje på under 400 tonn, skal det gjøres en oppføring i skipets offisielle loggbok som redegjør for stedet for, omstendighetene rundt og årsakene til utslippet eller tapet, opplysninger om det som er sluppet ut eller tapt, og rimelige forholdsregler for å unngå eller begrense utslippet eller det utilsiktede tapet mest mulig.»
I pkt. 5 er det gitt regler om myndighetenes rett til inspeksjon og kontroll.
Som det fremgår, gir miljøsikkerhetsforskriften gjennom henvisningen til konvensjonsvedlegget egne regler om dagbokføringen. Disse reglene overlater ikke uttrykkelig til myndighetene å gi «nærmere regler» om dagbokføringen, og stiller ikke krav om at avfallsdagboken skal føres i «hard back» eller i et elektronisk system godkjent av sjøfartsdirektoratet. Skal myndighetene kunne stille et slikt krav, må det være fordi dagbokforskriften kommer til anvendelse og hjemler et slikt krav, slik Klima- og miljødepartementet hevder, eller fordi kravet kan utledes av miljøsikkerhetsforskriften til tross for ordlyden. Dette siste spørsmålet synes ikke å være vurdert av departementet, og kommenteres ikke nærmere i det følgende.
Dagbokforskriften § 1 angir virkeområdet slik:
«Denne forskriften gjelder krav til innretning og føring av dagbøker for norskregistrerte skip, herunder fiske- og fangstfartøy, samt flyttbare innretninger slik det fremgår av kapittel 2 og 3.»
Departementet har fremholdt at det var «forutsatt» at regelverket i dagbokforskriften fortsatt skulle gjelde for føring av avfallsdagbok. I sitt svar hit sa departementet at dette gikk frem «noe indirekte av rundskriv RSR-12-2012».
Dette er det vanskelig å følge. En forutsetning om at et regelverk skal gjelde på et område, kan normalt ikke i seg selv tilfredsstille hjemmelskravet, så lenge forutsetningen ikke har støtte i ordlyden eller andre relevante rettskilder. Det departementet har sitert fra rundskrivet, er på ingen måte entydig.
Departementet mener også at «den naturlige forståelsen av dagbokforskriftens § 1 er at dagbokforskriften fortsatt skulle gjelde for føring av dagbøker også etter [miljøsikkerhetsforskriften]». Heller ikke på dette punktet er det lett å følge departementet. En slik forståelse følger i alle fall ikke av ordlyden i forskriftens § 1.
Departementet mener videre at forskriftens oppbygging, med generelle regler i kapittel 2, og spesifikke regler for de ulike dagbøker i kapittel 3, støtter opp under at forskriften gjelder for samtlige dagbøker som skal føres på norske skip. Ombudsmannen mener det er like nærliggende at systematikken i seg selv taler for at reglene i kapittel 2 gjelder for samtlige dagbøker som dagbokforskriften pålegger skip å føre. At dagbokforskriften § 6 henviser til kapittel 3 underbygger dette. Tittelen på kapittel 3, «Dagbøker som skal føres på norske skip», gjør det etter ombudsmannens syn også mer nærliggende å legge til grunn at de generelle reglene i kapittel 2 skal gjelde på de dagbøker som skip etter kapittel 3 i dagbokforskriften plikter å føre.
En slik forståelse styrkes av at den nye bestemmelsen i miljøsikkerhetsforskriften § 11 uttrykkelig gjør MARPOL-konvensjonen vedlegg V til gjeldende norsk rett. Konvensjonens regel 10 inneholder selvstendige regler om føring av søppeldagbok, og omtaler flere av de samme spørsmål som dagbokforskriften kapittel 2. På noen punkter er det også gitt anvisning på ulike løsninger. Dersom det var meningen at forskriftene skulle utfylle hverandre, ville det vært naturlig å presisere det uttrykkelig sammen med en anvisning på hvordan samordningen skulle være.
Departementet synes å mene at det utelukkende var rettstekniske hensyn som gjorde at regelen om søppeldagbok ble tatt ut av dagbokforskriften, og erstattet med en regel om avfallsdagbok i miljøsikkerhetsforskriften. Det kan neppe være tvilsomt at det var inkorporeringen av MARPOL-konvensjonen vedlegg V som gjorde at regelen om søppeldagbok ble opphevet. At formkravene i kapittel 2 skulle gjelde for føring av avfallsdagbok etter miljøsikkerhetsforskriften, sier likevel ikke seg selv. En mulig tolkning er at lovgiver ønsket at reglene i MARPOL-konvensjonen uttømmende skulle regulere føring av avfallsdagbok.
Hensynet til notoritet og en effektiv kontroll taler for at formkravene som stilles etter dagbokforskriften, også kan stilles for avfallsdagbok etter miljøsikkerhetsforskriften. En slik direkte anvendelse av dagbokforskriften som departementet legger til grunn, bygger imidlertid på en forutsetning som mangler grunnlag i de påberopte hjemmelsgrunnlag, og uten at resultatet fremstår som det eneste naturlige.
Ombudsmannen er på denne bakgrunn kommet til at det knytter seg «begrunnet tvil» til hjemmelen for pålegget som er gitt, jf. sivilombudsmannsloven § 10 andre ledd siste setning. Ombudsmannen må derfor be departementet vurdere saken på nytt.
Departementet har erkjent at forskriftsverket «kunne vært klarere», og har opplyst at Sjøfartsdirektoratet er bedt om å «legge forholdene til rette, enten gjennom endring i forskriftsverket eller veiledning, for å unngå senere misforståelser». Dette ser ut til å være et naturlig og påkrevd tiltak dersom myndighetene skal kunne fortsette den nåværende praksis, og da fortrinnsvis slik at en presisering blir tatt direkte inn i de gjeldende forskriftene. En slik endring bør i så fall komme på plass snarest.
Undersøkelsen av saken er med dette avsluttet, men ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om hva departementet foretar seg videre.