Landbrukstakst på eiendommen X i Skien kommune ble fastsatt til kr 1 600 000,-. Nedre Telemark tingrett stadfestet i kjennelse Bs bud på kr 2 500 000,- ved tvangssalg av eiendommen. A, som har klaget inn saken for ombudsmannen, bød også på eiendommen.
Grenland landbrukskontor sendte Bs påfølgende konsesjonssøknad i retur fordi det i forkant av søknaden ikke forelå en uttalelse om høyeste pris som ville bli godkjent, jf. lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse (tvangsfullbyrdelsesloven) § 11-44 tredje ledd. Grenland landbrukskontor konkluderte med at høyeste konsesjonspris ved et eventuelt tvangssalg av eiendommen ville være kr 1 950 000,-. B begjærte deretter gjenåpning av Nedre Telemark tingretts kjennelse, men begjæringen ble avvist av Aust-Telemark tingrett.
Grenland landbrukskontor avslo Bs nye søknad om konsesjon. B påklaget avgjørelsen. Innstillingen fra rådmannen i Skien kommune var at klagen ikke skulle tas til følge. Hovedutvalget for utvikling og kultur i Skien kommune vedtok imidlertid å ta klagen til følge og gi B konsesjon til erverv av X. Vedtaket var ikke begrunnet. Hovedutvalget kom med en etterfølgende begrunnelse.
A klaget på vedtaket fra hovedutvalget for utvikling og kultur. Grenland landbrukskontor avviste klagen. A ble ikke ansett å være part i saken eller ha rettslig klageinteresse etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 28. Etter klage fra A stadfestet Fylkesmannen i Telemark avvisningen. Fylkesmannen la til grunn at A ikke hadde rettslig klageinteresse. I vedtaket viste fylkesmannen til uttalelsen inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1997 s. 80 (Somb-1997-13), som gjaldt klagerett for odelsberettiget i sak om utsettelse av bo- og driveplikt. Fylkesmannens avgjørende begrunnelse for å avvise klagen fra A var følgende:
«Selv om klagen fra [A] gjelder klage på et konsesjonsvedtak må prinsippet fra Sivilombudsmannen være det samme. Da et konsesjonsvedtak ikke har avgjørende betydning for muligheten for [A] til å gå til odelsløsning vil [A] ikke ha rettslig interesse i å få sin klage over konsesjonsvedtaket behandlet.»
A har i klagen hit anført at han har rettslig klageinteresse etter forvaltningsloven § 28. Vedtaket har både rettslige og faktiske virkninger for ham, ettersom han bød på eiendommen under tvangssalget samtidig som han har odel. I klagen peker han på at utfallet av klagesaken er av stor betydning for hans vurdering av eventuell odelsløsningssak. Det er blant annet vist til at han som odelsberettiget ikke er underlagt konsesjonsreglene. Dersom konsesjonsprisen hadde blitt satt til kr 1 950 000,- i tråd med vurderingen fra Grenland landbrukskontor, og det forelå bud i denne størrelsesorden og andre med odel ikke deltok i budrunden, kunne han kjøpt eiendommen til en pris litt over dette.
Om odelstaksten i forbindelse med en eventuell odelsløsningssak, skrev A blant annet:
«I vurderingen av nivået på denne, vil den aksepterte kjøpesum som nå ligger til grunn for kjøpers konsesjon, i den rettslige prosess ved odelsløsning klart få stor betydning. Da denne ligger så vidt høyt, vil dette igjen vesentlig endre grunnlaget for min vurdering av hvorvidt det vil være økonomisk mulig å overta eiendommen.»
Det ble i klagen også understreket at B bød vesentlig over den foreliggende landbrukstaksten, og at han dermed løp en stor risiko for at konsesjon ikke ville bli gitt. Da B likevel fikk konsesjon på kjøpesummen kr 2 500 000,-, kom dette overraskende på de øvrige som bød under tvangssalget. Hvis de øvrige budgiverne hadde visst at konsesjon ville bli gitt på en så høy kjøpesum, kunne disse ha vært med lenger i budrunden.
Klageren satte spørsmålstegn ved fylkesmannens vektlegging av uttalelsen inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1997 s. 80 (Somb-1997-13), og viste til at fylkesmannen ikke hadde foretatt noen helhetlig vurdering av hans tilknytning til konsesjonssaken samt de påberopte virkningene av konsesjonsvedtaket.
I brev herfra ble det vist til fylkesmannens begrunnelse for å avvise klagen fra A, og fylkesmannen ble spurt hvordan det i den nevnte ombudsmannsuttalelsen (ombudsmannens årsmelding for 1997 s. 80) var funnet grunnlag for å utlede et prinsipp som avgjør den foreliggende saken. Ombudsmannen anmodet fylkesmannen om å gi en vurdering av om vedtaket har faktiske og rettslige virkninger for A. Fylkesmannen ble videre bedt om å kommentere hvorvidt As tilknytning til saken er av en slik art og styrke at det er rimelig å gi ham anledning til å få prøvd vedtaket for en høyere forvaltningsinstans. I denne sammenheng ble det også stilt spørsmål om fylkesmannens synspunkter på sakens virkninger for A utover muligheten til å gå til odelsløsningssak, eksempelvis om utfallet i saken her kunne få betydning for odelstaksten eller andre forhold.
Fylkesmannen svarte blant annet at konsesjonsvedtaket ikke får avgjørende betydning for klagerens mulighet til å vinne frem i en odelsløsningssak, og ga uttrykk for at dette er generelt og ikke spesielt for denne saken. I svarbrevet fremholdt fylkesmannen at klageren ikke står i noen bedre stilling enn for eksempel andre budgivere dersom konsesjon avslås, men at han har mulighet til å erverve eiendommen ved å gå til odelsløsning. Den muligheten ville etter fylkesmannens syn ikke endres ved at det ble gitt konsesjon til B. Videre skrev fylkesmannen:
«[A] har odel på eiendommen og bød på eiendommen. At prisen ble høyere enn han var innstilt på innebærer ikke at den rettslige situasjonen blir berørt.Verdsettelse ved odelstakst etter odelsloven § 49 skal skje etter ’bruksbestemt salgsverdi’. Etter en slik vurdering må det foretas en mer allsidig vurdering enn det som følger av Landbruks- og Matdepartementets sine mange rundskriv mht pris ved konsesjon. Da konsesjon ikke er nødvendig når erververen er odelsberettiget til eiendommen, representerer følgelig ikke konsesjonsprisen noen øvre grense for den pris odelsløseren ved takst etter odelsloven § 49 må betale for eiendommen.»
Klageren kommenterte senere fylkesmannens svar. Han viste blant annet til Agder lagmannsretts overskjønn, som gjaldt den aktuelle eiendommen, og anførte herunder at konsesjonsprisen på kr 2 500 000,- hadde vært prisdrivende i forbindelse med lagmannsrettens vurdering av odelstaksten.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Rettslige utgangspunkter
Forvaltningsloven § 28 første ledd lyder:
«Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen).»
Klageren i saken her, A, er ikke part i konsesjonssaken. Spørsmålet blir dermed om han kan sies å ha rettslig klageinteresse.
Om hva som skal legges i formuleringen «annen med rettslig klageinteresse», kan det generelt vises til Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 498 flg. og Bernt og Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett bind I (2. utg. 2010) s. 300–306 med videre henvisninger. I Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9. utg. 2010) heter det på s. 314:
«For å ha ’rettslig klageinteresse’ må man ha en viss tilknytning til saken. Tilknytningen kan være av forskjellige slag. Vedtaket må ikke nødvendigvis ha rettslige konsekvenser for klageren. Det er tilstrekkelig at hans interesse har slik art og styrke at det er rimelig å gi ham et rettskrav på å få vedtaket overprøvd.»
Boe skriver i artikkelen Klagerett når myndigheter unnlater å bruke kompetanse i Tidsskrift for rettsvitenskap 1999 s. 5 på s. 64–65 blant annet følgende om kravet til rettslig klageinteresse:
«Spesielt strengt er kravet ikke. Og tendensen i rettspraksis og i forvaltningspraksis har i flere år gått i retning av å stille mindre strenge krav til interessens styrke enn for noen tiår siden. Det rekker at det er rimelig at klageren ønsker å få overprøvd vedtaket, eller som Woxholth uttrykker det, klageren må ha ’en viss interesse i å få medhold i saken’. Til forskjell fra vedtaksbegrepet er det ikke påkrevd at avgjørelsen i det store og hele får følger for klagerens rettslige forhold. Faktiske virkninger er nok. Jevnt over er det nettopp faktiske følger som gjør at folk klager på forvaltningsvedtak. Det kreves heller ikke at de faktiske følgene er særdeles omfattende. Reelle hensyn taler for at ’man prinsipielt setter – lempelig – grense for interessens styrke’.»
Problemstillingen har vært drøftet mange ganger i ombudsmannens praksis, også i konsesjonssaker. I saken inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2003 s. 251 (Somb-2003-78), som gjaldt jordinteressenter i en konsesjonssak, er utgangspunktet formulert slik:
«Hvorvidt en klager har rettslig klageinteresse, vil bero på i hvilken grad vedtaket har faktiske og rettslige virkninger for vedkommende. I den enkelte sak må det foretas en konkret helhetsvurdering av sakens faktiske forhold. Det avgjørende må være om klagerens tilknytning til saken er av en slik art og styrke at det er rimelig at det gis anledning til å få prøvd vedtaket for en høyere forvaltningsinstans.»
Et tilsvarende utgangspunkt etter forvaltningsloven § 28 første ledd er for eksempel lagt til grunn i uttalelsen publisert i ombudsmannens årsmelding for 2004 s. 291 (Somb-2004-79), som omhandlet fritak fra boplikt, og i Landbruks- og matdepartementets rundskriv M-2/2009 Konsesjon og boplikt s. 36. Fylkesmannen har også vist til dette utgangspunktet i saken her. Det kan videre vises til uttalelse 18. oktober 2006 fra Justisdepartementets lovavdeling (JDLOV-2006-5522):
«Utgangspunktet er at klageren har rettslig klageinteresse dersom han har en viss aktuell tilknytning til saken og saksutfallet. Klagerens interesse i saken må ha en slik art og styrke at det er rimelig å gi klagerett.»
Av uttalelsen i byggesaken inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2008 s. 283 (Somb-2008-73) fremgår blant annet:
«Avgjørende for konklusjonen vil, slik jeg ser det, være om henvendelsen er av en slik karakter at det er rimelig at den prøves. Det må spørres om avgjørelsen er av en slik karakter at klagerett bør innrømmes. Hensynet til partenes rettssikkerhet vil måtte tillegges vesentlig vekt.»
I den nevnte saken fra årsmeldingen 2003 s. 251 uttales ellers om konsesjonssaker:
«Jeg har tidligere lagt til grunn at en nabo med interesse for konsesjonsjorda som hovedregel ikke har rettslig klageinteresse i sak om meddelelse av konsesjon, jf. mine uttalelser inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1993 s. 231-234 (Somb-1993-52) og for 1998 s. 290-292 (Somb-1998-95). Det er normalt heller ikke tilstrekkelig at naboen tidligere har vist interesse for konsesjonseiendommen, eller har blitt tilskrevet av kommunen med forespørsel om interesse for eventuell overtagelse av hele eller deler av eiendommen. Undertiden vil det imidlertid kunne være slik at vedkommende har en så vidt sterk tilknytning til konsesjonseiendommen at det er best i tråd med forvaltningsloven § 28 og alminnelige forsvarlighetsprinsipper å gi vedkommende klagerett. Dette vil etter mitt syn kunne være tilfelle når konsesjonsjorda har en tilstrekklig stor faktisk og økonomisk betydning for den som mener seg klageberettiget, for eksempel ved at jorda inngår som en viktig del av ressursgrunnlaget for klagerens egen drift. Det avgjørende må være vedkommendes tilknytning til eiendommen som overdras.»
2. Vurdering av saksforholdet her
Fylkesmannen har i vedtaket … lagt avgjørende vekt på uttalelsen inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1997 s. 80 (Somb-1997-13). I den saken fikk personen som var best odelsberettiget fritak fra bo- og driveplikten i fire år. Vedkommende hadde i utgangspunktet misligholdt bo- og driveplikten, og det ble lagt til grunn at fritaket syntes å kunne få avgjørende betydning for en annen persons muligheter til å vinne frem i en odelsløsningssak. Det fremgår ikke at det ble oppstilt noe prinsipp som er overførbart til saken vi her står overfor. Saken må således løses etter en anvendelse av utgangspunktene oppstilt i punkt 1 ovenfor.
Det er ikke bestridt at A er odelsberettiget. Det er gjort unntak fra kravet om konsesjon for odelsberettigede, se lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv. § 5 første ledd nr. 2.
Helhetsvurderingen av hvorvidt det foreligger rettslig klageinteresse, kan ikke begrenses til konsesjonsvedtakets betydning for klagerens mulighet til å gå til odelsløsningssak, men må også innbefatte en vurdering av om konsesjonsvedtaket kan få betydning for en eventuell odelstakst.
Lov 28. juni 1974 nr. 58 om odelsretten og åsetesretten (odelsloven) § 49 første ledd har følgende ordlyd:
«Verdsetjinga ved odelstakst skal gjerast på grunnlag av den bruk av eigedomen som er naturleg og pårekneleg etter tilhøva på staden, og som kan sameinast med at eigedomen hovudsakleg blir nytta til landbruksføremål.»
Høyesterett drøftet i Rt. 1998 s. 1389 (Torderud) forholdet mellom odelstakst og konsesjonspris. Det fremholdes i dommen:
«Verdsettelsen ved odelstakst skal etter odelsloven § 49 skje etter den naturlige og påregnelige bruk ’som kan sameinast med at eigedomen hovudsakleg blir nytta til landbruksføremål’. I Rt-1980-233 blir denne bestemmelsen forstått slik at retten skal finne frem til hva en vanlig kjøper vil gi under de forutsetninger med hensyn til bruken av eiendommen som fremgår av paragrafen. En verdsettelse etter dette prinsipp er senere i teori og praksis gitt betegnelsen ’bruksbestemt salgsverdi’. Ved en slik verdsettelse må det foretas en mer allsidig vurdering enn den som følger av Landbruksdepartementets rundskriv.
Det følger etter min mening av dette at konsesjonsprisen – som blir resultatet av en verdsettelse etter Landbruksdepartementets rundskriv – ikke representerer noen øvre grense for den pris som odelsløseren ved takst etter odelsloven § 49 må betale for eiendommen.»
At det ved verdsettelsen etter odelsloven § 49 må foretas en mer allsidig vurdering enn i konsesjonssakene, og det forhold at konsesjonsprisen ikke innebærer noen øvre grense for taksten etter odelsloven § 49, innebærer at det i alle fall ikke kan utelukkes at konsesjonsprisen kan virke inn på fastsettelsen av en odelstakst. En viss støtte for dette har jeg også funnet i Eidsivating lagmannsretts overskjønn inntatt i RG 2001 s. 1404, der det om Rt. 1998 s. 1389 blant annet sies:
«I Torderuddommen kuttet således Høyesterett forbindelsen mellom odelspris og konsesjonspris. De lever nå hvert sitt liv med den reservasjon at konsesjonsprisen kan virke dempende på den pris kjøpere vil betale fordi en pris ved et eventuell salg vil kunne være konsesjonspris.»
Motsatt må det antas at en høy konsesjonspris ikke i samme grad virker dempende på hva en vanlig kjøper vil gi. Hovedutvalget i kommunen aksepterte i den foreliggende saken en konsesjonspris på kr 2 500 000,-, etter at landbrukskontoret hadde konkludert med at høyeste konsesjonspris ville være kr 1 950 000,-.
I Agder lagmannsretts nevnte overskjønn …, som gjaldt den aktuelle eiendommen, uttales det … om boverdien blant annet:
«C/D har satt verdien til henholdsvis kr. 400.000 og kr. 800.000 i takstene av 2008 og 2010. D har som vitne for lagmannsretten forklart at det siste tallet er styrt av konsesjonsmyndighetenes vedtak om å godkjenne kjøpesummen på 2,5 millioner kroner, og at boverdien nok heller bør ligge rundt kr. 300.000 dersom prinsippene i Landbruksdepartementets rundskriv skal følges. E har satt botillegget til kr. 900.000. Lagmannsretten er kommet til at det er realistisk at en vanlig kjøper av eiendommen vil være villig til å betale et botillegg på rundt kr. 500.000.»
Dette underbygger etter mitt syn at konsesjonsmyndighetenes vedtak kan få betydning for odelstaksten. Det er nærliggende å se det slik at klageren her gjennom odelsløsningssaken har fått en tilknytning også til konsesjonssaken.
Kombinasjonen av at klageren var budgiver ved tvangssalget, konsesjonsprisen hovedutvalget i kommunen la til grunn og klagerens stilling som odelsberettiget som har gått til odelsløsningssak, kan ytterligere sies å tale for at det foreligger rettslig klageinteresse.
Vedtaket fra hovedutvalget for utvikling og kultur … var ikke begrunnet, se saksprotokollen … Enkeltvedtak skal begrunnes, jf. forvaltningsloven § 24 første ledd første punktum. Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse, herunder hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkommer partens ønsker eller krav. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også ansett nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen, se for eksempel uttalelse inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2006 s. 313 (Somb-2006-79). Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.
Om begrunnelsen i konsesjonssaker kan det vises til s. 39–40 i Landbruks- og matdepartementets rundskriv M-2/2009 Konsesjon og boplikt, eksempelvis følgende:
«Ettersom loven uttrykkelig angir nærmere bestemte hensyn som skal ivaretas, og i mange tilfeller også hvilken vekt disse skal tillegges, stilles det krav til konsesjonsmyndighetenes begrunnelse. I en konsesjonssak som gjelder eiendom som skal brukes til landbruksformål, er for eksempel drøftingen i punkt 8.2.2 om relevans og vekt sentral ved utformingen av begrunnelsen. Ved avgjørelse av konsesjonssaker må det gå fram av vurderingen at myndighetene har foretatt en konkret vurdering av de aktuelle hensynene.»
Hovedutvalget ga en etterfølgende begrunnelse… Det følger av forvaltningsloven § 24 første ledd annet punktum at forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011), skriver på s. 451 om bakgrunnen for bestemmelsen:
«Det bærende hensyn bak plikten til å gi samtidig begrunnelse er at den skal fremtre som reell, og gjøre det nødvendig for tjenestemannen å tenke gjennom grunnene for vedtaket når det treffes. En etterfølgende begrunnelse vil lett bare bli et slags forsvar for vedtaket.»
For andre saker enn klagesaker er det i forvaltningsloven § 24 annet ledd oppstilt unntak fra samtidighetskravet. Unntakene kommer imidlertid ikke til anvendelse i denne saken, se Bernts kommentarer til forvaltningsloven § 24 i Norsk lovkommentar (note 628, elektronisk utgave, sitert 9. juli 2012):
«Beslutning av førsteinstansen i medhold av fvl. § 33 om å endre sin tidligere avgjørelse etter klage, er å regne som vedtak i ’klagesak’. Også slike vedtak må således automatisk begrunnes etter § 24 første ledd.»
Det foreligger således en saksbehandlingsfeil. Denne saksbehandlingsfeilen kan tilsi at det er rimelig at klageren får prøvd konsesjonssaken for en høyere instans. Den etterfølgende begrunnelsen er også egnet til å så tvil om hovedutvalgets avgjørelse er truffet på et saklig grunnlag. Avgjørelsen er av en slik karakter at klagerett bør innrømmes, jf. det som ovenfor i punkt 1 er sitert fra ombudsmannens årsmelding for 2008 s. 283 (Somb-2008-73).
Jeg har kommet til at A har rettslig klageinteresse i saken, og jeg ber om at saken blir behandlet på nytt.
Fylkesmannen bes om å orientere meg om utfallet av den fornyede behandlingen.»