Uttalelse
Sakens bakgrunn
X politidistrikt fattet 4. april 2013 vedtak om passhindring for A. Bakgrunnen for vedtaket var en anmodning fra Utenriksdepartementet om vurdering av midlertidig passhindring etter passloven § 5 tredje ledd bokstav d. Anmodningen var begrunnet med at A ved to tilfeller, i 2006 og 2013, måtte bringes hjem fra landet Y ved hjelp av norske myndigheter grunnet hennes psykiske helsetilstand.
Om hjemhentingene fremgår følgende av anmodningen fra Utenriksdepartementet:
«Ved første tilfelle, i 2006, ble hun hjemhentet fra Y, og dette involverte omfattende og kompliserte omstendigheter for norske myndigheter, deriblant barneverntjenesten som vedtok å hente kvinnens datter fra Y. Videre har hun siden august 2012 og frem til dags dato grunnet sin psykiske helse mottatt bistand fra vår utenriksstasjon i Z. Ambassaden i Z har nå måttet bistå kvinnen i forbindelse med hjemreise, da hun ikke er i stand til å ta vare på seg selv. I mars 2013 har Fylkesmannen i Æ på bakgrunn av dette vedtatt hjemsendelse av kvinnen.»
A har vært psykisk syk i flere år, og har vært underlagt tvungent psykisk helsevern flere ganger. Ved Ø sykehus har hun fått diagnosen bipolar affektiv lidelse. Etter en utredning hos psykolog ved et nevropsykologisk senter i 2010 fikk hun diagnosen ADHD.
Vedtaket om passhindring ble påklaget av A, men stadfestet av Politidirektoratet i vedtak 31. august 2013. Den 29. april 2015 søkte A om å få sitt pass utlevert. Søknaden ble avslått av X politidistrikt 19. mai 2015. Politidirektoratet opprettholdt avslaget i vedtak 31. august 2015. Direktoratet viste blant annet til klagers sykdomshistorikk og behov for hjemhenting i utlandet ved to anledninger, og hevdet at det på denne bakgrunn var grunnlag for nektelse av passutlevering i henhold til passloven § 5 tredje ledd bokstav d. Det ble særlig vist til opplysninger i brev fra det lokale helseforetaket fra april 2015, hvor det fremgikk at «[g]rad av stress og stimuli, aktivitetsnivå, søvnhygiene og rusbruk er ytterligere risikofaktorer som vil kunne ha innvirkning på risiko for forverring. Generelt vil reiseaktivitet antas å innebære økning av flere av disse».
Klagen til ombudsmannen og ombudsmannens undersøkelser
As advokat klaget til ombudsmannen 9. november 2015 på vegne av A. I klagen ble det anført at vilkårene for å nekte å utlevere passet til A ikke er oppfylt, og at begrunnelsen for vedtaket er mangelfull. Det ble påpekt at vilkåret om «alvorlig sinnslidelse» tilsynelatende ikke er vurdert, og at Politidirektoratet heller ikke har foretatt en konkret vurdering av om A oppfylte vilkåret på vedtakstidspunktet.
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 29. januar 2016 ble Politidirektoratet bedt om å redegjøre for sin generelle forståelse av hva som ligger i vilkåret «alvorlig sinnslidende» i passlovens forstand, herunder om direktoratet mener at vilkåret har et annet innhold enn tilsvarende vilkår i psykisk helsevernloven § 3-3 første ledd nr. 3. Direktoratet ble også bedt om å svare på hvorvidt det var vurdert om A var «alvorlig sinnslidende» på vedtakstidspunktet, og hvilken betydning direktoratet eventuelt anser at dette har for vurderingen av om passet kan nektes utlevert. Til slutt ble direktoratet bedt om å redegjøre nærmere for sin avveining av vilkåret i passloven § 5 fjerde ledd første og annet punktum.
I sitt svar 21. mars 2016 ga Politidirektoratet uttrykk for at saksbehandlingen hadde vært forsvarlig, og at det var fattet et korrekt vedtak i saken. Innholdet i direktoratets svar er nærmere omtalt nedenfor.
Advokaten kommenterte svaret 27. april 2016. Direktoratet kom med ytterligere merknader til saken 24. juni 2016.
Ombudsmannens syn på saken
1. Innledning – rettslige utgangspunkter
Det følger av passloven § 1 at en norsk statsborger har rett til å få norsk pass. I passloven § 5 om «passhindring» er det i første ledd gitt bestemmelser om tilfeller der pass ikke skal utstedes, og i andre og tredje ledd angis situasjoner der politiet har en skjønnsmessig adgang til å nekte passutstedelse. Dersom vilkårene for å nekte passutstedelse er oppfylt, har politiet også adgang til å kreve innlevering av pass som allerede er utstedt, jf. passloven § 7 første ledd bokstav b.
I dette tilfellet ble det besluttet at passet skulle kreves innlevert med hjemmel i bestemmelsen i § 5 tredje ledd bokstav d. Vilkåret for passnekt etter denne bestemmelsen er at «søkeren er alvorlig sinnslidende eller psykisk utviklingshemmet og ikke vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet».
Ved den skjønnsmessige vurderingen av om et pass skal kreves innlevert, må det også foretas en vurdering i henhold til bestemmelsen i passloven § 5 fjerde ledd første og andre punktum:
«Pass må ikke nektes uten at tungtveiende hensyn taler for det. Ved avgjørelsen skal det tas i betraktning hvilken betydning pass vil ha for søkeren.»
Bestemmelsen i fjerde ledd må sees i sammenheng med passets betydning i dagens samfunn, og at pass i utgangspunktet er en rettighet.
Retten til pass har sammenheng med retten til fri bevegelighet og retten til å forlate en stats territorium. Den europeiske menneskerettskonvensjonen 4. november 1950 (EMK) protokoll nr. 4 art. 2 nr. 2 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP) art. 12 nr. 2 slår fast retten til å forlate ethvert land, også sitt eget. Konvensjonsbestemmelsene gjelder som norsk lov, og skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 §§ 2 og 3. Nektelse av å utstede pass eller beslutte innlevering av pass som allerede er utstedt, vil kunne utgjøre et inngrep i retten til å forlate sitt eget land. I Den europeiske menneskerettsdomstolens (EMD) avgjørelse i saken Napijalo mot Kroatia 13. november 2003 ble for eksempel kroatiske myndigheters beslagleggelse av et pass ansett som et inngrep i retten til å forlate landet, se særlig avsnitt 68 – 73. Det kan bare gjøres innskrenkninger i denne retten som er i samsvar med lov og som er «nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig trygghet, for å opprettholde samfunnsordenen (ordre public), for å forebygge forbrytelser, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter».
Et inngrep i retten til pass må på denne bakgrunn anses for å befinne seg i kjerneområdet til det forvaltningsrettslige legalitetsprinsippet. Dette tilsier at ordlyden i § 5 tredje ledd bokstav d) ikke kan tolkes utvidende.
2. Vilkåret om «alvorlig sinnslidende» i passloven § 5 tredje ledd bokstav d
2.1 Innholdet av begrepet «alvorlig sinnslidende»
Alvorlig sinnslidende er et begrep som benyttes i flere lover, i første rekke psykisk helsevernloven, men også i enkelte andre sammenhenger (for eksempel straffeprosessloven og tvisteloven).
Begrepet «alvorlig sinnslidelse» i psykisk helsevernloven § 3-3 er en juridisk term, som ikke motsvares av noen medisinsk diagnose, se Syse (2007) på side 185 flg. Om innholdet av begrepet skriver han at
«begrepet ble først forsøkt klarlagt i rettspraksis fra midten av 1980-årene. (…) Noe enkelt sagt, men relativt godt dekkende, omfatter begrepet «alvorlig sinnslidelse» klare, aktive psykoser samt visse svært manifeste avvikstilstander av ikke-psykotisk karakter der funksjonssvikten er like stor som den man ser ved psykoser. I tillegg innbefattes personer med en kronisk psykosesykdom, også i symptomfrie perioder, når symptomfriheten settes i sammenheng med antipsykotisk medikasjon.»
Begrepet ble videreført fra psykisk helsevernloven av 1961.
Hva som i passlovens forstand kreves for at søkeren skal anses «alvorlig sinnslidende», fremgår ikke klart av lov eller forarbeider. Politidirektoratet uttaler i svaret hit at de forstår terskelen for å anvende begrepet «alvorlig sinnslidelse» i psykisk helsevernloven § 3-3 første ledd nr. 3 som høyere enn for å anvende det tilsvarende begrepet i passloven § 5. Direktoratet viser i den forbindelse til følgende utdrag fra passlovutvalgets utredning, NOU 1994: 13 kapittel 6.6. sjette avsnitt:
«Bestemmelsen kan anvendes uten at det foreligger noe vedtak om tvangsinnleggelse eller at pass ikke må utstedes fra helsemyndighetene. Avgjørende blir om vedkommende vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet. Det vil som før være regelen at uttalelse fra lege om nødvendigheten av passnektelse bør søkes innhentet.»
Om den nærmere forståelsen av begrepet skriver direktoratet:
«Begrepet alvorlig sinnslidende er et helsemessig begrep. Politidirektoratet har ikke medisinsk kompetanse og vi forholder oss til de medisinskfaglige vurderinger som helsemyndighetene foretar. Politidirektoratet problematiserer ikke de diagnoser eller medisinskfaglige vurderinger som er gjort av leger og helsevesen, men forholder oss til disse i en konkret vurdering om vilkåret om alvorlig sinnslidende er oppfylt. Sykdomshistorikk og omstendighetene for øvrig vil også inngå i den skjønnsmessige vurderingen.»
I sin kommentar til saken 24. juni 2016 skriver direktoratet
«at «alvorlig sinnslidende» ikke gir noen mening som rettslig standard uten at dette ses i sammenheng med forutsetningen om at vedkommende «ikke vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet». Dersom vedkommende er «alvorlig sinnslidende», men like fullt vil kunne ta vare på seg selv i utlandet, vil vilkårene for passnektelse ikke være til stede. Motsatt vil vilkårene være til stede om sinnslidelsen er av en slik karakter at vedkommende ikke vil være i stand til å ta vare på seg selv. Om vedkommende er «alvorlig sinnslidende» etter en rettslig standard vil således ikke være avgjørende».
Etter ombudsmannens syn må begrepet «alvorlig sinnslidende» som et utgangspunkt anses å ha det samme innholdet i passloven som det tilsvarende begrepet i psykisk helsevernloven. Ombudsmannen kan ikke se at uttalelsene i passlovens forarbeider om at bestemmelsen kan anvendes uten at det foreligger vedtak om tvangsinnleggelse, innebærer at lovgiver har ment at terskelen for å anse noen som alvorlig sinnslidende i passlovens forstand skal være lavere enn etter psykisk helsevernloven, slik direktoratet hevder. Forarbeidenes henvisning til tvangsinnleggelse viser, tvert imot, at lovgiver er oppmerksom på at begrepet også benyttes i psykisk helsevernloven. Dersom intensjonen var at begrepet skulle ha et ulikt innhold i de to lovene, burde dette ha fremgått eksplisitt av forarbeidene til passloven. For å vedta tvangsinnleggelse kreves det dessuten i tillegg til grunnvilkåret om den alvorlige sinnslidelsen at ett av lovens to tilleggsvilkår er oppfylt, se psykisk helsevernloven § 3-3 første ledd nr. 3 bokstav a og b. På denne bakgrunn må uttalelsen i forarbeidene antakelig forstås slik at det ikke kreves at ett av disse tilleggsvilkårene er oppfylt, eller at det rent faktisk er fattet et vedtak om tvangsinnleggelse, for å vedta passnektelse etter passloven § 5.
Ombudsmannen er enig med direktoratet i at vilkårene for passnektelse ikke vil være til stede dersom vedkommende er «alvorlig sinnslidende», men like fullt vil kunne ta vare på seg selv i utlandet. Det er imidlertid ikke slik, som direktoratet hevder, at vilkårene nødvendigvis er oppfylt dersom det foreligger en sinnslidelse av en slik karakter at vedkommende «ikke vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet». Vilkårene i passloven § 5 tredje ledd d) er kumulative, og det er et selvstendig vilkår at søkeren har en sinnslidelse som er «alvorlig».
Ombudsmannen er etter dette kommet til at politidirektoratet har feiltolket innholdet i vilkåret «alvorlig sinnslidende».
2.2 Politidirektoratets vurdering av om klageren er «alvorlig sinnslidende»
I Politidirektoratets begrunnelse for vedtaket om å inndra As pass vises det til passloven § 5 tredje ledd bokstav d, uttalelser fra psykolog B og overlege C ved distriktspsykiatrisk senter ved As lokale helseforetak av 19. mai 2014 og 16. april 2015 og klagers sykdomshistorikk. Det fremgår ikke av vedtaket at det er foretatt en selvstendig vurdering av om A var «alvorlig sinnslidende» på vedtakstidspunktet.
I svaret på spørsmålene herfra viser direktoratet blant annet til at det fremgår av uttalelsen at reiseaktivitet har medført risiko for rusbruk (cannabis) og at dette igjen har vist å øke faren for utvikling av mani og psykose. Videre uttaler direktoratet:
«Vilkåret for passnekt er at søkeren er alvorlig sinnslidende og ikke vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet. Under henvisning til klagers sykdomshistorikk som beskrevet i ovennevnte uttalelser, anses det sannsynlig at klager ved ny reiseaktivitet ikke vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet, jf. passloven § 5 tredje ledd bokstav d).»
Som lagt til grunn ovenfor er «alvorlig sinnslidende» et av to kumulative vilkår for passnekt i medhold av passloven § 5 tredje ledd bokstav d. Begrepet «alvorlig sinnslidende» er som nevnt en juridisk term, som ikke motsvares av noen medisinsk diagnose. Dette innebærer at det må foretas en konkret vurdering i vedtaket av om vilkåret er oppfylt. Det er situasjonen på vedtakstidspunktet som er avgjørende for vurderingen av vilkåret, jf. ordlyden i § 5 tredje ledd bokstav d): «er alvorlig sinnslidende».
Uttalelser fra leger og annet helsepersonell vil være en sentral del av vurderingsgrunnlaget. De uttalelsene som direktoratet viser til i sin begrunnelse, synes imidlertid i første rekke å inneholde vurderinger av det andre vilkåret i § 5 tredje ledd bokstav d). Uttalelsene gir uttrykk for det lokale helseforetakets vurdering av risikoen for en forverring av As tilstand ved en eventuell utenlandsreise, og for at dette vil kunne føre til at hun ikke vil være i stand til å ta vare på seg selv i utlandet. Direktoratets henvisning til uttalelsene fra det lokale helseforetaket utgjør ikke noen vurdering av om A var «alvorlig sinnslidende» på vedtakstidspunktet.
Slik vedtaket er begrunnet, har ikke direktoratet foretatt noen vurdering av om vilkåret «alvorlig sinnslidende» er oppfylt.
3. Forholdsmessighetsvurderingen etter passloven § 5 fjerde ledd
Det følger av passloven § 5 fjerde ledd at pass ikke kan nektes med mindre «tungtveiende hensyn taler for det». Ved avgjørelsen skal det tas i betraktning hvilken betydning pass vil ha for søkeren. Dette legger begrensninger på politiets adgang til å beslutte passnekt og innlevering av pass.
Det fremgår ikke av Politidirektoratets vedtak at det er foretatt en avveining etter § 5 fjerde ledd. I svaret til ombudsmannen skriver direktoratet blant annet:
«Fravær av pass vil i stor grad begrense en persons bevegelsesfrihet. Innlevering av klagers pass vil derfor ha konsekvenser for hennes muligheter til å reise utenfor Norden. Politidirektoratet finner imidlertid ikke at klagers manglende muligheter til å reise utenfor Norden kan være avgjørende i denne sammenhengen.
Pass er ikke en rett for de som ikke oppfyller passlovens krav. Formålet med passlovens bestemmelse om passnekt er blant annet å motvirke at det offentlige på ny blir belastet med store kostnader, jf. Utenriksdepartementets brev av 18.03.2013.
Klagerens ønske om å reise til Y, kan således ikke få avgjørende betydning for vurderingen. Hensynet til å motvirke at klageren på nytt pådrar det offentlige kostnader, er tungtveiende.»
At det er grunn til å tro at søkeren vil pådra det offentlige kostnader, vil kunne være et tungtveiende hensyn for passnektelse. Hensynet nevnes imidlertid ikke i direktoratets vedtak. Lovens ordlyd gir en klar anvisning om at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering av om passet skal leveres inn. Det er derfor uheldig at hverken de tungtveiende hensynene som kan tale for passinnleveringen, eller passets betydning for passinnehaveren, er drøftet i vedtaket.
4. Passloven § 5 tredje ledd bokstav b)
Direktoratet har i svaret hit skrevet at også passloven § 5 tredje ledd bokstav b gir rettslig grunnlag for passhindringen. Bestemmelsen er imidlertid ikke omtalt i direktoratets vedtak, og er derfor ikke en del av ombudsmannens behandling av saken.
Det reparerer uansett ikke de påpekte feilene ved vedtaket at direktoratet i etterkant peker på et alternativt rettslig grunnlag.
5. Oppsummering
Ombudsmannen har kommet til at Politidirektoratets begrunnelse for vedtaket og forståelse av vilkåret «alvorlig sinnslidende» er mangelfull. Det er ikke foretatt en selvstendig vurdering av om søkeren er «alvorlig sinnslidende», og det fremkommer ikke at passets betydning for passinnehaveren er vurdert ved avveiningen av passhindringen.
Det er uheldig at sentrale lovbestemte vilkår for å vedta passhindring ikke er vurdert i vedtaket. Ombudsmannen ber derfor om at saken behandles på nytt, og at ombudsmannen orienteres om utfallet av den nye behandlingen.