Journalist A i nettavisen E24 ba 14. mars 2017 Nærings- og fiskeridepartementet om innsyn i «eventuelle besøk fra representanter fra Aker, Aker Solutions, Aker Kværner eller The Resource Group (TRG) gjennom de siste 12 måneder» og «informasjon om hvem i departementet representantene eventuelt møtte, og tema for møtet/møtene» forutsatt at besøksloggen inneholdt slik informasjon.
Innsynskravet ble avslått i departementets vedtak 31. mars 2017, med følgende begrunnelse:
«Vi avslår nevnte innsynsforespørsel. Avslaget er begrunnet i at opplysningene ikke er saksdokumenter, jf. offentleglova §§ 3 og 4, og faller derfor utenfor innsynsretten.»
A klaget avslaget inn for ombudsmannen, som fant grunn til å undersøke saken nærmere.
Ombudsmannens undersøkelser
I brev 6. juli 2017 ba ombudsmannen Nærings- og fiskeridepartementet om å gi en nærmere redegjørelse for hvorfor de etterspurte opplysningene ikke var å anse som saksdokumenter, jf. offentlelgova § 3, jf. § 4. Videre spurte ombudsmannen om eventuelt innsyn ville bli gitt i form av en sammenstilling av opplysninger fra en database, jf. offentleglova § 9, og om vilkårene for slik sammenstilling i tilfelle var oppfylt. Ombudsmannen viste også til en annen sak for ombudsmannen, sak 2016/2915, der departementet hadde uttalt seg om forholdet mellom offentleglova § 9 og dokumentbegrepet i § 4, jf. § 3. Departementet ble i den forbindelse spurt om det hadde ytterligere merknader til denne problemstillingen. Avslutningsvis spurte ombudsmannen om det forelå andre hjemler for å unnta de etterspurte opplysningene.
Nærings- og fiskeridepartementet svarte i brev 16. august 2017. Det ble vist til at adgangskontrollen gjennomføres av resepsjonstjenesten i Departementets sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS), og at departementet ikke har tilgang til deres database med informasjon om besøkende. Opplysningene var derfor ikke saksdokumenter for departementet.
I en ny undersøkelse 18. august 2017 viste ombudsmannen til forvaltningens veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11, og at Nærings- og fiskeridepartementet synes å være kjent med at de etterspurte opplysningene finnes hos DSS. Ombudsmannen spurte om departementet anså at veiledningsplikten var oppfylt i den aktuelle saken.
Til dette svarte departementet følgende i brev 11. september 2017:
«Sivilombudsmannens utgangspunkt er korrekt. I samsvar med offentleglova § 11 første ledd første punktum, har organer en veiledningsplikt. Formålet er å gi parter og andre interesserte adgang til å ivareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd andre punktum. Dersom noen henvender seg til urette myndighet, skal organet, om mulig, henvise til riktig organ, jf. forvaltningsloven § 11 fjerde ledd. Veiledningsplikten er ikke uttømmende, og må tilpasses den enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd tredje punktum.
Vi avslo i brev av 31.03.17 krav om innsyn i informasjon fra besøksloggen fra E24 v/journalist A. Avslaget var begrunnet i at opplysningene ikke var saksdokumenter for departementet. Avslaget ble påklaget i e-post av 31.03.17, men klagen ble trukket dagen etter, den 01.04.17.
Ut fra at klagen ble trukket, og saken ble avsluttet, var det ikke naturlig for departementet å gå nærmere inn på en begrunnelse for avslaget og vise til Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS). Dersom klagen hadde blitt opprettholdt, ville det ha vært nærliggende å veilede om at adgangskontrollen gjennomføres av resepsjonstjenesten i DSS, og at Nærings- og fiskeridepartementet ikke har tilgang til DSS’ database med informasjon om besøkende. Ut fra dette anser vi veiledningsplikten som oppfylt per 31.03.17.»
Ombudsmannens syn på saken
Det følger av forvaltningsloven § 11 første ledd at forvaltningen har en alminnelig plikt til å veilede innenfor organets saksområde. Nærings- og fiskeridepartementet synes å ha knyttet veiledningsplikten til begrunnelsen for avslaget på innsynskravet. Veiledningsplikten etter forvaltningsloven gjelder imidlertid uavhengig av om det organet som mottar henvendelsen skal fatte vedtak i saken og uavhengig av forvaltningens begrunnelsesplikt.
Det er riktig som departementet skriver at veiledningsplikten må tilpasses det enkelte forvaltningsorganets situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd tredje punktum. Forvaltningsorganet kan imidlertid ikke avstå fra å gi veiledning under henvisning til denne bestemmelsen. Bestemmelsen har bare betydning for omfanget av den veiledningen forvaltningsorganet plikter å gi i det enkelte tilfellet, og i noen grad for hvor raskt slik veiledning må gis, se bl.a. Ot.prp. nr. 75 (1993–1994) side 59. Ved vurderingen av omfanget av veiledningsplikten må det også sees hen til formålet, nemlig å gi den som henvender seg mulighet til å ivareta sine interesser på best mulig måte, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd annet punktum.
Videre følger det av § 11 fjerde ledd at dersom noen henvender seg til urett myndighet, «skal det forvaltningsorgan som mottar henvendelsen, om mulig vise vedkommende til rett organ». Reservasjonen «om mulig» tar særlig sikte på tilfeller der det er vanskelig å så fast hvilket organ som er det rette, og tilfeller der dette vil kreve uforholdsmessig mye tid og arbeid. I forvaltningslovforskriftens § 4 første ledd er det fastsatt at det forvaltningsorganet som mottar henvendelsen, samtidig bør sende den videre til rett myndighet.
Ut fra det departementet har forklart, var det kjent at de etterspurte opplysningene fantes hos DSS på tidspunktet da innsynskravet ble avslått 31. mars 2017. Etter det ombudsmannen forstår, er det dette som var begrunnelsen for avslaget. Departementet brukte 13 virkedager på å besvare innsynskravet. Det er vanskelig å se at det ville krevd uforholdsmessig store ressurser for departementet å opplyse A om hvem som var rett adressat i løpet av den tiden departementet brukte på å behandle innsynskravet.
Veiledningsplikten i innsynssaker må også sees i sammenheng med formålsbestemmelsen i offentleglova § 1, der det fremgår at det skal legges til rette for innsyn. For at den som ber om innsyn skal kunne nyttiggjøre seg av opplysningene, er det ofte nødvendig at innsyn gis raskt. For at innsyn skal kunne gis raskt, er det viktig at den som ber om innsyn blir informert om hvor i forvaltningen de aktuelle opplysningene finnes, særlig når denne informasjonen er kjent. Dette underbygger at departementet i denne saken burde orientert A om hva som var rette adressat for innsynskravet, og videresendt henvendelsen til DSS.