Om Statens vegvesen er ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer i innsynssaker

Sivilombudet har gjennom konkrete klagesaker blitt oppmerksom på at organiseringen av enkelte statlige etater har ført til spørsmål om hvilken betydning dette har for behandlingen av innsynssaker. Ombudet fant derfor grunn til å ta opp spørsmål knyttet til dette på generelt grunnlag og av eget tiltak.

Om en etat er organisert i ett eller flere forvaltningsorganer, har blant annet betydning for adgangen til å unnta organinterne dokumenter fra innsyn og for plikten til å føre offentlig journal. Det har også betydning for hva som er nærmeste overordnet organ og dermed klageinstans etter offentleglova § 32 første ledd.

Undersøkelsene ble rettet mot Tolletaten, Skatteetaten, Mattilsynet, Arbeidstilsynet, Statens vegvesen og Fiskeridirektoratet. Felles for disse etatene er at de har kontorer spredt geografisk og avgjør saker i første- og i andreinstans. Enkelte av etatene er inndelte i divisjoner ut fra oppgaver (funksjonsinndeling) der medarbeidere fra ulike divisjoner sitter samlokalisert, mens andre har regionkontor og/eller avdelingskontor med eller uten funksjonsinndeling. Flere av etatene har de siste årene gjennomgått omorganiseringer. Organisering av offentlige etater ut fra oppgaver eller bestemte fagområder (funksjonsbasert organisering) er relativt nytt, uten at betydningen for spørsmålet om hvilke enheter som utgjør egne forvaltningsorganer, i særlig grad synes drøftet verken i alminnelighet eller når det gjelder den enkelte etat.

Undersøkelsen rettet mot Statens vegvesen tok utgangspunkt i opplysninger om organiseringen på vegvesenets nettsted, herunder informasjon om offentlig postjournal og innsyn, hvordan de fremstår på eInnsyn, og informasjon vi har fått gjennom konkrete klagesaker.

Ombudet valgte å undersøke etatenes lovforståelse og praksis knyttet til tre bestemmelser: offentleglova § 32 om klageinstans, offentleglova § 14 om unntak for organinterne dokumenter og offentleglova § 29 om hvem som skal behandle innsynskrav.

Våre undersøkelser

1. Spørsmål om organiseringen av Statens vegvesen

I brev 7. november 2022 ba vi Statens vegvesen om å besvare en rekke spørsmål om den faktiske organiseringen, men også Statens vegvesens rettslige vurderinger knyttet til om etaten består av ett eller flere selvstendige organer.

Vi ba innledningsvis om en kort redegjørelse for den nærmere organiseringen av Statens vegvesen og herunder svar på følgende spørsmål:

a. I hvilken grad opptrer enkelte enheter i Statens vegvesen utad som selvstendige enheter i informasjonsmateriell, på etatens nettsted, i brevhoder og e-postsignaturer e.l.?

b. Har de enkelte enhetene i Statens vegvesen noen selvstendig myndighet til å treffe avgjørelser, herunder avgjøre enkeltsaker?

c. Har enkelte enheter egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse, og/eller egne arkiver?

d. Har Statens vegvesen fellesfunksjoner, som f.eks. HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av etaten? Hvor er i så fall denne/disse enheten(e) plassert organisatorisk? Håndterer en slik enhet innsynskrav?

e. Hvordan er Statens vegvesen fysisk organisert? Sitter ansatte fra både over- og underinstansen plassert på samme kontor?

Statens vegvesen v/Vegdirektoratet svarte i brev 6. desember 2022 at etaten består av et direktorat og seks underliggende divisjoner. Hver divisjon og direktoratet regnes som egne forvaltningsorganer. Direktoratet er det overordnede forvaltningsorganet og klageinstans for vedtak fattet av divisjonene i førsteinstans. De sju organisatoriske enhetene har egen ledelse, og er tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet.

Etaten ønsker å fremstå som «ett Statens vegvesen». Derfor fremheves de ulike enhetene i liten grad som selvstendige enheter i informasjonsmateriell og på nettsted. Ved behov tydeliggjøres behandlende enhet i brev og e-poster, for eksempel der en divisjon fatter enkeltvedtak og direktoratet er klageinstans.

Alle de seks divisjonene ledes av en divisjonsdirektør, som under seg har en ledergruppe på mellom fem og tolv avdelingsdirektører. Divisjonene har enkelte stabsfunksjoner for styring av divisjonen. Divisjonene har ikke egne arkiver, men en felles arkivtjeneste for hele etaten som er plassert i divisjon Fellesfunksjoner. Statens vegvesen har også enkelte andre fellesfunksjoner i divisjon IT og divisjon Fellesfunksjoner HR.

Hva gjaldt den fysiske organiseringen, svarte Statens vegvesen at Vegdirektoratet er lokalisert i Oslo, men har noen ansatte plassert i Trondheim og et lite antall andre steder i landet. I Oslo er ansatte i Vegdirektoratet samlokalisert med ansatte fra divisjonenes Oslo-ansatte. Der Vegdirektoratet har ansatte utenfor Oslo, er disse samlokalisert med stedlig ansatte i divisjonene.

Når det gjelder de rettslige vurderingene, ba vi Statens vegvesen for det første gi sitt begrunnede syn på om alle enhetene i etaten er å anse som ett og samme organ, eller om Statens vegvesen består av flere selvstendige organer etter offentleglova § 14. Vi spurte også om hvilke enheter i etaten som eventuelt er å anse som selvstendige organer etter denne bestemmelsen. Statens vegvesen svarte at etaten består av syv selvstendige organer etter offentleglova § 14: Et Vegdirektorat og seks divisjoner. Begrunnelsen var at alle de syv organisatoriske enhetene har egen ledelse og er tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet.

For det andre stilte vi Statens vegvesen spørsmål om hvordan innsynskrav som sendes inn til en felles dokumenttjeneste, fordeles og behandles, sett hen til offentleglova § 29 første ledd om hvilket forvaltningsorgan som skal avgjøre innsynskravet. Til dette svarte Statens vegvesen at innsynskrav som kommer via eInnsyn, går direkte til gjeldende saksbehandler gjennom en egen innsynsmodul. Dersom innsynskrav kommer utenom eInnsyn, oppretter arkivar sak eller inngående dokument som fordeles til gjeldende saksbehandler. Dersom saksbehandleren har sluttet, går innsynskravet til nærmeste leder der saksbehandleren var ansatt.

Det tredje spørsmålet knyttet til organbegrepet gjaldt klageorgan i innsynssaker etter offentleglova § 32. Vi ba om Statens vegvesens syn på om dette ville være det samme organet som regnes som nærmeste overordnet forvaltningsorgan etter forvaltnings-loven § 28 første ledd eller andre særskilte klageregler. Vi ba også om Statens vegvesens syn på om klageordningen sikrer en reell to-instansbehandling av innsynsklager. Statens vegvesen opplyste at Vegdirektoratet er klageinstans etter både offentleglova § 32 og forvaltningsloven § 28 første ledd for avgjørelser truffet av divisjonene, og at klageordningen sikrer en reell to-instansbehandling av innsynsklager. En uavhengig behandling i førsteinstans og i klagesaksbehandlingen er i organisasjonen ivaretatt ved at Vegdirektoratets oppgaver er tydeliggjort og avgrenset til etatsstyring, regelverksutvikling, klagesaksbehandling og teknisk godkjenning.

Til sist stilte vi spørsmålet om organbegrepet i offentleglova §§ 14, 29 og 32 må forstås likt. Til dette svarte Statens vegvesen «Ja».

2. Spørsmål om praksis knyttet til arkiv, journal og informasjon på eInnsyn

Den andre delen av Sivilombudets undersøkelse knyttet seg til arkivering, journalføring og synliggjøring av journalopplysninger på eInnsyn. Formålet med spørsmålene om dette var å få informasjon om praksis som kan være relevant for vurderingene etter offentleglova §§ 14, 29 og 32. Vårt første spørsmål var om dokumenter som sendes mellom ulike divisjoner/regioner/direktorat mv. ble kategorisert som organinterne dokumenter, jf. offentleglova § 14 første ledd. Til dette svarte Statens vegvesen at de i saks- og arkivsystemet bruker dokumentkategorien notat for dokumenter som sendes mellom divisjonene og mellom divisjoner og Vegdirektoratet. Videre svarte de at disse dokumentene ikke er organinterne i offentleglova § 14 sin forstand.

Vårt andre spørsmål gjaldt journalføring av dokumenter sendt mellom enhetene i Statens vegvesen. Vegvesenet svarte at disse dokumentene journalføres og publiseres på eInnsyn. Statens vegvesen redegjorde samtidig for at praksisen etter omorganiseringen 1. januar 2020 i stor grad har vært at man har benyttet betegnelsen organinterne dokumenter på den nevnte korrespondansen, og at dette vil følges opp internt slik at det fremover håndteres riktig.

Det tredje spørsmålet knyttet seg til kravene om påføring av avsender eller mottaker, jf. forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 10 første ledd bokstav c. Statens vegvesen opplyste at de interne notatene som sendes innad i etaten har avsender og mottaker, og at det kommer frem av notatet hvilke enheter i vegvesenet dette er. Statens vegvesen viste i denne forbindelse også til en vedlagt veileder om «Journalføring av organinterne dokumenter».

For det fjerde ba vi opplyst hvilke skriftlige rutiner Statens vegvesen har for journalføring av korrespondanse mellom divisjoner/regioner/direktorat, også sett hen til at de eventuelt er samlokalisert. Statens vegvesen viste i denne forbindelse til den vedlagte veilederen om «Journalføring av organinterne dokumenter».

Det femte spørsmålet knyttet seg til publisering av postjournalen på eInnsyn. Til dette svarte Statens vegvesen at de publiserer kun en postjournal for hele Statens vegvesen, og at denne publiseres på eInnsyn.

På spørsmål om det benyttes samme saksnummer for over- og underinstansen ved klagebehandling, svarte Statens vegvesen at det ved klagebehandling benyttes samme saknummer for over- og underinstansen.

Statens vegvesen oversendte og viste til relevant dokumentasjon for klageordningen, organiseringen og håndteringen av innsynskrav mv.

På forespørsel fra ombudet oversendte Statens vegvesen et journaluttrekk for dokumenter sendt mellom de ulike enhetene i vegvesenet for uke 47 i 2022.

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslige utgangspunkter

1.1 Betydningen av om noe anses som ett eller flere organer etter offentleglova og arkivlova

Et forvaltningsorgan kan med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd avslå innsyn i et dokument som «organet» har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Hva som utgjør ett og samme forvaltningsorgan, har derfor betydning for forvaltningens adgang til å unnta dokumenter fra innsyn. Dokumenter som er utvekslet mellom organer, kan ikke unntas etter § 14.

Også plikten til å ha eget arkiv og egen journalføring er knyttet til hva som er et forvaltningsorgan. Både journalføringsplikten og arkivplikten påhviler det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Spørsmål om forholdet mellom pliktene etter arkivloven og hva som er et eller flere organer, er behandlet i punkt 3.

Sentral betydning har det også at det i offentleglova § 32 første ledd heter at klageorganet er «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket». Som utgangspunkt vil det si det overordnete forvaltningsorganet «innenfor det ordinære forvaltningshierarkiet», se NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov punkt 19.2.3.1. I enkelte tilfeller er det spesielt regulert hvilket forvaltningsorgan som skal være klageorgan, se offentleglova § 32 første ledd tredje punktum og offentlegforskrifta § 11. I begge tilfeller er imidlertid lovens forutsetning at klagen skal behandles av et annet organ enn det som opprinnelig mottok og avgjorde innsynskravet.

1.2 Hva er ett forvaltningsorgan?

1.2.1 Utgangspunkter

Hva som er ett (forvaltnings)organ, er ikke regulert verken i offentleglova eller andre steder. Det er heller ikke fastsatt kriterier for hva som utgjør ett forvaltningsorgan. Offentleglova bygger likevel på at det eksisterer flere separate forvaltningsorganer.

Organbegrepet er brukt i mange bestemmelser i offentleglova, og også i flere enn de tre bestemmelsene som er nevnt ovenfor, og som ombudets undersøkelser har vært knyttet til. Det gjelder eksempelvis § 3 om rett til innsyn i saksdokument for «organet», § 4 om dokument kommet inn til eller lagt frem for et «organ», og § 9 om sammenstilling av opplysninger lagret i databasene til «organet».

Både lovens ordlyd, den manglende definisjonen av begrepet «organ» for offentleglova, og den nære sammenhengen med andre offentligrettslige regler og prinsipper, tilsier at organbegrepet i offentleglova som hovedregel må forstås på samme måte som i stats- og forvaltningsretten ellers.

Det tilsier også at svaret på hva som er ett forvaltningsorgan, i utgangspunktet er det samme i tilknytning til alle bestemmelser som knytter rettsvirkninger til organbegrepet. I hvert fall må det som anses som ett organ i tilknytning til én regel i offentleglova, som hovedregel også være det i tilknytning til andre regler i offentleglova.

1.2.2 Hva er avgjørende for hva som utgjør ett forvaltningsorgan?

Det sentrale spørsmålet deretter er hvordan man avgjør hva som utgjør ett forvaltningsorgan.

Etter Grunnloven § 3 ligger det til Kongen (i praksis regjeringen) å organisere forvaltningen. Et helt sentralt utgangspunkt for vurderingen av hva som er egne forvaltningsorganer, er derfor hva regjeringen – eventuelt den enkelte statsråd eller andre som er tildelt myndighet etter delegering – har bestemt om hvordan forvaltningen, eller deler av forvaltningen, skal være organisert. Det inkluderer oppgavefordeling, beslutningsmyndighet og plassering i forhold til andre organer. Slike beslutninger kan også være delegert helt eller delvis til f.eks. ledere for underordnede organer.

Forvaltningen har i utgangspunktet en stor grad av frihet til å bestemme hvordan organinndelingen innenfor ulike sektorer e.l. skal være. Ved anvendelsen av regler som tillegger organinndelingen betydning, må det derfor normalt legges avgjørende vekt på hva de instansene som har organisasjonsmyndighet på området, har besluttet.

Forvaltningen står likevel ikke helt fritt til å definere hva som er ett eller flere organer – verken generelt eller spesielt i tilknytning til offentleglova eller arkivlova. For det første kan lovgivningen gi føringer eller sette begrensninger for organiseringen av bestemte organer, etater mv. Det kan f.eks. følge av loven at et bestemt forvaltningsorgan skal være uavhengig eller at et direktorat skal være overordnet klageorgan.

For det andre fremgår det av forarbeidene til offentleglova § 14 at «det generelle utgangspunkt er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan», se NOU 2003: 30 side 265 flg. og Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130.

Det redegjøres i de nevnte dokumentene for hva som i praksis har blitt ansett som egne forvaltningsorganer. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 er det i tillegg trukket særlig frem at det foruten organiseringen må legges vekt på om enheten har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Det nærmere innholdet i og betydning av momentene, er i liten grad drøftet. Selvstendig avgjørelsesmyndighet kan for eksempel tildeles en underordnet enhet gjennom både intern og ekstern delegering. Om det må ses på den ene eller andre måten, avhenger nettopp av om enheten anses som en del av det samme organet som den enheten som delegerer, eller som et eget, underordnet organ. Etter ombudets syn tilsier det at relevansen og vekten av momentene forarbeidene peker på, også vil avhenge av den organisering forvaltningen har besluttet eller faktisk praktiserer.

Det generelle utgangspunktet i forarbeidene om at et forvaltningsorgan utad skal fremstå som en selvstendig enhet, tilsier videre at det må være et visst samsvar mellom den organisering i ett eller flere organer som er besluttet, og hvordan det enkelte organ i praksis opptrer og dermed «utad fremstår».

Også Forvaltningslovutvalget behandler spørsmålet om hva som er ett forvaltningsorgan, jf. NOU 2019: 5 punkt 14.2:

«Slik offentlig forvaltning er organisert i praksis, er det imidlertid ikke alltid klart hva som er å regne som `ett og samme organ´ i motsetning til `flere organer´. I praksis har spørsmålet til dels vært løst forskjellig for forskjellige sammenhenger hvor det har betydning, og for forskjellige saker. Hvor det ikke er noen sikker tradisjon for løsningen, beror den på en samlet vurdering av forskjellige momenter, bl.a om inndelingen i ulike administrative enheter har grunnlag i lov, forskrift eller en generell skriftlig instruks, om enhetene er tillagt selvstendig beslutningsmyndighet, og med hvilken betegnelse enhetene fremtrer utad på brevhoder og annen måte.»

Som det fremgår peker utvalget på at hva som er ett organ, i praksis har vært løst forskjellig i forskjellige sammenhenger og saker. Det er i samsvar med utsagn i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Men i motsetning til omtalen i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005), trekker Forvaltningsutvalget inn at inndelingen i ulike enheter kan være rettslig forankret i lov, forskrift eller generell instruks. Etter ombudets syn er dette et sentralt utgangspunkt. Der organinndelingen er fastsatt på slike måter, vil den måtte legges til grunn, og forvaltningen må opptre i samsvar med dette. Det er først og fremst i tilfeller hvor slike rettslige direktiver ikke gir noe klart svar på hvordan organinndelingen skal være, at de øvrige momentene får sentral betydning.

1.2.3 Hva er i praksis normalt ansett som egne forvaltningsorganer?

For mange organers vedkommende er det i praksis avklart hva som anses som ett eller flere organer, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130. Hvert departement anses i utgangspunktet som et eget organ. Det samme gjelder for eksempel hvert statsforvalterembete, hvert politidistrikt, den enkelte kommune og vanlige frittstående direktorater. Departementene anses derimot samlet som ett organ når de utøver sekretariatsfunksjoner for regjeringen.

For utvalg, granskningskommisjoner, arbeidsgrupper, klagenemnder o.l. er det i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 130 angitt hvilke av disse som normalt er egne organer, og hvilke som normalt er en del av organet som har oppnevnt dem. Beskrivelsen og konklusjonene bygger på hva som normalt karakteriserer grupper betegnet som «kommisjon», «nemnd» e.l. Samme sted vises det til at det i tvilstilfelle skal ses hen til hjemmelsgrunnlag, mandat, varighet, grad av egen organisasjon og sammensetning.

For direktorater og andre sentrale organer med ulike tilknyttede enheter, er det ikke grunnlag for å oppstille en felles regel om at slike enheter er – eller ikke er – egne organer. Dette skyldes blant annet det er betydelige forskjeller når det gjelder det formelle grunnlaget for, og den faktiske organiseringen av, slike forvaltningsstrukturer.

Der sentrale organer har lokale enheter med oppgaver og myndighet for bestemte geografiske områder, har de lokale enhetene ofte vært ansett som egne organer. Det er vanskeligere å gi noen generell beskrivelse av hvordan dette ser ut ved andre typer inndeling i administrative enheter. Det skyldes først og fremst at det for slike organisasjonsstrukturer er større variasjon mellom ulike etater eller virksomhetsområder enn det som i praksis har vært tilfellet ved organisasjonsstrukturer som bygger på en geografisk inndeling. For Skatteetaten (som har funksjonsinndelt organisering) har både ombudet og Finansdepartementet lagt til grunn at hver av divisjonene utgjør egne forvaltningsorganer, og at Skattedirektoratet er det overordnede organet. Se ombudets uttalelse 27. juni 2022 (SOM-2022-1340).

1.2.4 Ombudets oppsummering

Ved den konkrete helhetsvurderingen av hva som utgjør ett organ, er det etter ombudets syn naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningens egen oppfatning av organinndelingen, også der denne ikke følger direkte av forskrift eller instruks fra overordnet myndighet. Dersom det dreier seg om en klar og konsistent oppfatning, må det etter ombudets syn foreligge forholdsvis klare holdepunkter for å avvike denne. Slike holdepunkter kan blant annet være at den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, ikke harmonerer med grunnleggende trekk ved forvaltningsorganer, f.eks. at et forvaltningsorgan må være en egen og avgrenset enhet med en egen ledelse, og at et organ ikke samtidig kan være både sideordnet og overordnet et annet organ.

At forvaltningens oppfatning av organinndelingen må være konsistent, innebærer blant annet at forvaltningen tar utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle sammenhenger hvor denne har rettslig relevans. Det kan riktignok tenkes at det i noen sammenhenger er grunnlag for å legge til grunn en avvikende organinndeling, se avsnitt 1.3. Forvaltningen kan imidlertid ikke fritt bestemme at organinndelingen skal være forskjellig i ulike sammenhenger hvor dette har rettslig betydning.

Dersom forvaltningen ikke har en klar og konsistent oppfatning om organinndelingen, vil utgangspunktet for vurderingen av hva som er ett organ, være mer åpent. Utover spørsmålet om selvstendig avgjørelsesmyndighet, vil aktuelle momenter ved vurderingen være hvordan enheten(e) er ledet, om enkelte enheter har egen administrasjon og organisasjon, herunder selvstendig ledelse og/eller egne arkiver, om det er fellesfunksjoner som for eksempel HR, IT, arkiv m.m., som yter sørvis til flere deler av organisasjonen, og om det er enheter som opptrer som selvstendige enheter i organisasjonskart og overfor brukere.

Mellom ytterpunktene finnes det en rekke mellomtilfeller, der vekten av forvaltningens egen oppfatning vil variere etter hvor klar og konsistent denne er.

Dersom forvaltningens faktiske praktisering helt eller delvis avviker fra den organinndelingen forvaltningen mener gjelder, må praksis i alle tilfeller bringes i samsvar med – og slik også synliggjøre – den tilsiktede organinndelingen. Alternativt må organinndelingen endres. Dersom dette ikke ivaretas i tilstrekkelig grad, kan det etter omstendighetene føre til at det ikke kan legges avgjørende vekt på forvaltningens egen oppfatning av hva som er ett og hva som er flere organer.

Ombudet finner for øvrig grunn til å presisere at en etat må etterleve den organiseringen som er bestemt fra overordnet myndighet. Dette innebærer blant annet at det organisatorisk og i praksis er tilstrekkelig klare skiller mellom enheter som utgjør eller hører til forskjellige organer. Det innebærer også – som nevnt – at forvaltningen må ta utgangspunkt i den samme organinndelingen i alle tilfeller hvor dette har betydning etter offentleglova og arkivlova. Det kreves særskilte holdepunkter for å legge til grunn en annen organinndeling i enkelttilfeller.

1.3 Særlig om organbegrepet ved arbeidsgrupper, utvalg og særlige samarbeidsformer

Enkelte av etatene som denne undersøkelsen har vært rettet mot, har trukket frem at det kan være sammenhenger der to enheter kan anses som ett organ. De har også pekt på oppgaver der det er behov for et tett samarbeid mellom enheter i etaten.

Det er i forarbeidene til offentleglova åpnet for at to eller flere forvaltningsorganer i enkelte sammenhenger må anses som ett forvaltningsorgan, slik som departementene der de opptrer som ett felles sekretariat for regjeringen, og utenriksstasjoner der de opptrer som hjelpeorganer for departementet. Det avgjørende synes å være hva som i hvert av tilfellene er organets funksjon eller rolle. Disse situasjonene er spesielle og har en lang tradisjon. Etter ombudets syn har de liten overføringsverdi, selv om det ikke kan utelukkes at tilsvarende situasjoner kan oppstå også i andre deler av statsforvaltningen.

Samarbeid mellom to organer vil også kunne skje ved at man oppretter «enheter» som består av personer som i utgangspunktet hører til forskjellige organer. Det kan f.eks. være arbeidsgrupper eller komiteer. Som utgangspunkt vil en arbeidsgruppe være en del av det organet som har opprettet den. I noen tilfeller kan imidlertid en slik enhet anses som et eget organ, se omtale over i punkt 1.2.3.

I ombudets uttalelse 8. september 2011 (SOM-2010-2991) var det spørsmål om Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Barne-, ungdoms- og familieetatens (Bufetats) fem regioner var selvstendige organer etter offentleglova. Saken hadde sitt utspring i et innsynskrav i dokumenter sendt fra de fem regionkontorene til Bufdir til bruk ved utarbeidelsen av Bufetats årsrapport. Innsynskravet ble avslått under henvisning til offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, som ble forelagt saken fra ombudet, mente at «organiseringen av Bufetat innebærer at etaten består av flere organer for så vidt gjelder saker der regionene fatter enkeltvedtak, men at det ikke er like klart at dette gjelder for eksempel i forbindelse med årsrapportering.» Sivilombudet pekte på at hva som regnes som ett organ, beror på en helhetsvurdering. Ombudet uttalte videre:

«Vurderingen kan slå ulikt ut avhengig av hvilken rolle to enheter har overfor hverandre i konkrete sammenhenger. Flere departementer vil for eksempel kunne anses å være ett organ dersom det er tale om en interdepartemental arbeidsgruppe knyttet til en konkret sak. Av praktiske og rettstekniske hensyn kan det likevel være et behov for i noen grad å trekke et generelt skille vedrørende konkrete organer, jf. også Frihagen, Offentlighetsloven bind I, 3. utg. 1993, Bergen, side 340.»

Ombudet kom til at nær sagt samtlige faktiske forhold pekte i retning av at Bufdir og regionene var ulike organer, og det var heller ingen konkrete forhold som var påpekt fra departementets side som tilsa at dette stilte seg annerledes når det gjaldt årsmeldingsarbeidet. Videre uttalte ombudet at:

«I alle tilfeller er det usikkert om det er praktisk og hensiktsmessig å operere med et organbegrep som er så vidt relativt, når det ikke er pekt på særlige forhold ved regionenes eller Bufdirs rolle i årsmeldingsarbeidet som gjør at det da er nærliggende å betrakte etaten som sådan som ett organ».

Noen etater har også vist til en eldre uttalelse fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, der det ble åpnet for at referater fra en prosjektgruppe ikke mistet sin organinterne status ved oversendelse til en etat som ikke var samme organ som prosjektgruppen, men som hadde ansatte som deltok i gruppen, se Lovavdelingens uttalelse 16. mai 1986 (sak nr. 1587/86). Det er imidlertid i en senere uttalelse fra Lovavdelingen presisert at dette kun gjaldt et referat, og kun deling «i eit visst mon». Etter Lovavdelingens vurdering åpnet «ikke offentleglova for at saksforberedende dokumenter generelt kan utveksles mellom organer som del av et felles prosjekt, men likevel kunne unntas fra innsyn etter [offentleglova] § 14 første ledd», se JDLOV-2013-4322.

Utgangspunktet og hovedregelen vil altså være at samarbeid som skjer mellom forskjellige organer innad i en etat, ikke vil føre til at dokumentene kan unntas som organinterne.

1.4 Klageinstans for avgjørelser etter offentleglova – «nærmast overordna» forvaltningsorgan

Avslag på innsyn etter offentleglova kan påklages. Hovedregelen er at klageinstansen er det organet som er «nærmast overordna» til organet som har truffet avgjørelsen, jf. § 32 første ledd første punktum. Offentleglovas ordning er på dette punktet den samme som ved klage over enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Offentleglova angir ikke nærmere hva som skal til for at et organ skal anses «overordna» et annet. I spesialmerknadene til § 15 i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 133 fremholdes det at det «avgjerande for om eit organ er overordna eit anna organ, er først og fremst om det har omgjerings- og instruksjonsrett i høve til det andre organet eller kan påleggje det arbeidsoppgåver innanfor det aktuelle saksområdet». Denne beskrivelsen gjenspeiler det som i alminnelighet kjennetegner et over-underordningsforhold i forvaltningen.

Ofte vil et organ bare være direkte underlagt ett organ, både faglig og administrativt. Det forekommer imidlertid at det ikke er sammenfall mellom organets administrative og faglige underordningsforhold. Det forekommer også at ett og samme organ er faglig underlagt ulike organer i ulike saker. For eksempel er statsforvalterne administrativt underlagt Kommunal- og distriktsdepartementet, mens de faglig er underordnet fagdepartementene for de ulike regelverkene mv. som statsforvalterne håndhever. Dette innebærer blant annet at det – i mangel av særregulering – vil være det relevante fagdepartementet som er klageinstans for klager over enkeltvedtak. I JDLOV-2012-1051 har Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling lagt til grunn at det samme gjelder i relasjon til offentleglova, men slik at det administrativt overordnede departementet vil være klageinstans i tilfeller hvor innsynskravet ikke relaterer seg til et saksfelt som et fagdepartement har et særlig ansvar for. Ombudet er enig i denne vurderingen.

Hvis et organ utøver delegert myndighet, vil det delegerende organet alltid anses som overordet ved utøvelsen av den delegerte myndigheten. Se i denne sammenheng også JDLOV-2016-344, hvor dette er lagt til grunn.

Etter offentleglova § 32 første ledd tredje punktum kan Kongen gi forskrift om hvilket organ som skal være klageinstans for avgjørelser som er tatt av statlige forvaltningsorganer. Ifølge Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 153 vil «dette vere aktuelt i dei tilfella der det er uklart kva organ som er overordna til dømes eit frittståande direktorat eller tilsyn».

I tillegg følger det av § 32 tredje ledd at «[el]les gjeld reglane i forvaltningsloven kapittel VI så langt dei passar». Ombudet har merket seg at Justis- og beredskapsdepartementet i foredrag til kgl.res. 20. november 2020 (PRE-2020-2447) punkt 3 har lagt til grunn at henvisningen til forvaltningsloven kapittel VI innebærer at også forskriftshjemmelen i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd kommer til anvendelse. Ifølge departementet innebar dette at Kongen i forskrift kan fastsette avvikende regler også for klagesaker etter offentleglova, herunder at klager skal behandles i en særskilt klagenemnd.

Begge de ovennevnte grunnlagene for å særregulere hvilket organ som er klageinstans, forutsetter at reguleringen skjer i forskrifts form.

2. Organbegrepet – spørsmål knyttet til Statens vegvesen

2.1 Om Statens vegvesen består av ett eller flere selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova

Sivilombudet har vurdert hvilken betydning Statens vegvesens gjeldende organisering har for praktiseringen av offentleglovas regler. Ombudet uttaler seg ikke om hvordan etaten mest hensiktsmessig bør organisere seg.

Spørsmålet om Statens vegvesen som helhet utgjør ett og samme organ, eller om det er enheter i vegvesenet som er selvstendige forvaltningsorganer, beror – som beskrevet ovenfor – i utgangspunktet på hvordan forvaltningen har valgt å organisere virksomheten. Sentralt er hvordan virksomhetens oppgaver, saksbehandling og organisering er regulert gjennom lov, forskrift eller instruks.

Utgangspunktet for organiseringen av Statens vegvesen, samt Statens vegvesens ansvarsområder, følger av veglova §§ 9 til 11. Det går frem av veglova § 9 at departementet bestemmer hvordan Statens vegvesen skal organiseres, men det forutsettes at det skal eksistere et Vegdirektorat under ledelse av en vegdirektør. Det følger videre av veglova § 11 første ledd at reglene i forvaltningsloven gjelder for forvaltningsavgjørelser etter loven. Enkelte bestemmelser i vegtrafikkloven med forskrifter synes også å forutsette at det skal være et vegdirektorat som klageinstans for vedtak fattet av blant annet «Statens vegvesen».

Statens vegvesen har i svaret til ombudet vist til at direktoratet og divisjonene utgjør selvstendige organer. Ombudet forstår dette slik at Statens vegvesen også anser hver av divisjonene som selvstendige organer.

I Statens vegvesens organisasjonskart er etaten inndelt i et direktorat og seks divisjoner, underlagt vegdirektøren:

Organisasjonskart med bokser, under vegdirektøren. — Statens vegvesens organisasjonskart. Skjermbilde fra Statens vegvesens nettsider.

Statens vegvesen har kontorer flere steder i landet, men enhetenes ansvar og myndighet er ikke knyttet til avgrensede geografiske områder. De ulike enhetene er inndelt etter oppgaver, såkalt funksjonsbasert organisering.

Vegdirektoratet er i hovedsak lokalisert i Oslo, mens divisjonene har sine hovedkontorer i Bergen (Utbygging), Tromsø (Drift og vedlikehold), Arendal (Trafikant og kjøretøy), Trondheim (Transport og samfunn), Drammen (IT) og Moss (Fellesfunksjoner og HR). Noe fysisk samlokalisering finner likevel sted.

Det er tegnet inn én felles direktør for både direktoratet og divisjonene. Hver av de seks divisjonene er i tillegg ledet av en divisjonsdirektør, som under seg har ledergrupper på mellom fem og tolv avdelingsdirektører. Divisjonene har enkelte stabsfunksjoner for styring av divisjonen, og under avdelingsdirektørene kan det være både seksjoner og kontorer. Alle divisjonene har etter det opplyste selvstendig avgjørelsesmyndighet.

Ombudet slutter seg til Statens vegvesens vurdering av at Vegdirektoratet og hver av divisjonene er selvstendige forvaltningsorganer.

2.2 Konsekvenser og særlige vurderinger knyttet til offentleglova §§ 14 og 29

At Vegdirektoratet og hver av divisjonene er selvstendige forvaltningsorganer, har konsekvenser for hvilke dokumenter som kan unntas som organinterne etter offentleglova § 14 første ledd. Korrespondanse mellom divisjonene, og mellom divisjonene og Vegdirektoratet, vil i utgangspunktet ikke kunne unntas som organinternt etter offentleglova § 14 første ledd. Arbeid i arbeidsgrupper, utvalg og annet arbeid på tvers i etaten, kan føre til noe andre konklusjoner, se ovenfor under punkt 1.3. Ved vurderingen om en har med et slikt tilfelle å gjøre, må det tas utgangspunkt i hva som fremstår som en selvstendig enhet, og ikke i hvilke dokumenter det er praktisk eller hensiktsmessig at regnes som organinterne.

Ut fra journaluttrekket Statens vegvesen har oversendt hit, synes det å være noen dokumenter som er kategorisert som organinterne. Det er imidlertid ikke mulig for ombudet å se om disse dokumentene er sendt mellom de ulike enhetene i vegvesenet eller ei. Ombudet har imidlertid merket seg at betegnelsen «organinterne dokumenter» er benyttet om all korrespondanse innad i Statens vegvesen. Ut fra svarbrevet hit er det også noe uklart om Statens vegvesen har en riktig forståelse av unntakshjemmelen i offentleglova § 15.

Ombudet ber derfor vegvesenet merke seg at offentleglova § 14 ikke hjemler unntak for korrespondanse mellom enheter som anses som selvstendige forvaltningsorganer. Videre bes vegvesenet merke seg de begrensningene i unntaksadgangen som følger av offentleglova § 15, herunder at første og tredje ledd ikke hjemler unntak for korrespondanse mellom sideordnede forvaltningsorganer, og at vilkårene for unntak etter § 15 andre ledd er strenge.

Det er etter ombudets syn helt i tråd med offentleglova § 29 at det enkelte forvaltningsorgan (divisjonene og Vegdirektoratet) behandler innsynskrav etter offentleglova i de sakene de er ansvarlig for. Det presiseres imidlertid at i de tilfellene der det fremmes krav om innsyn i dokumenter som er sendt mellom organer i etaten, må det vurderes om innsynskravet er innkommet til kun én av organene eller begge.

2.3 Om Vegdirektoratet er overordnet organ etter offentleglova § 32

Etter offentleglova § 32 første ledd er klageinstansen «det forvaltningsorganet som er nærmast overordna det forvaltningsorganet som har gjort vedtaket». Dette er samme ordlyd som den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven § 28 første ledd.

Som nevnt ovenfor forutsettes det i særlovgivningen, blant annet i vegtrafikkloven § 39 annet ledd, at Vegdirektoratet skal være klageinstans for enkelte vedtak, for eksempel vedtak fattet av «Statens vegvesen» etter lovens § 36 nr. 1. Statens vegvesen har i svaret hit opplyst at Vegdirektoratet er klageinstans for divisjonene etter offentleglova § 32, og at direktoratet også anses å være nærmeste overordnede forvaltningsorgan etter forvaltningsloven § 28. Klager på divisjonenes avslag på innsynskrav behandles av Vegdirektoratet, og klager på Vegdirektoratets avslag på innsynskrav behandles av Samferdselsdepartementet.

Vegdirektoratets overordnede ansvarsområder knyttet til etatsstyring og regelverksutvikling, samtidig som det i særlovgivningen er forutsatt at det skal eksistere et vegdirektorat som skal fungere som klageinstans, taler også for at direktoratet har en overordnet rolle i forhold til divisjonene. Ombudet er etter dette enig med Statens vegvesen i at Vegdirektoratet er nærmeste overordnede organ til divisjonene etter offentleglova § 32.

Det fremstår etter dette klart at Statens vegvesen er organisert slik at direktoratet og divisjonene er to forskjellige forvaltningsnivåer, og ikke ett og samme organ. Divisjonene treffer enkeltvedtak i førsteinstans, mens Vegdirektoratet treffer vedtak i andreinstans. I tråd med vuderingene i punkt 2.1 legger ombudet videre til grunn at direktoratet og divisjonene er selvstendige forvaltningsorganer, og at direktoratet er nærmeste overordnede organ i innsynssaker som divisjonene har behandlet i førsteinstans.

Sivilombudet har ellers ingen rettslige innvendinger til Statens vegvesens standpunkt om at klageinstansen for innsynskrav avslått av Vegdirektoratet, vil være Samferdselsdepartementet.

Ombudet påpeker likevel at etatens ønske om å fremstå som «ett Statens vegvesen» utad, kan skape et inntrykk av at avstanden mellom over- og underinstansen ikke er tilstrekkelig stor, og dermed etterlate et inntrykk av en klageordning som ikke innebærer en reell overprøving. Det er viktig for klagebehandlingens legitimitet at Statens vegvesen er oppmerksom på denne problemstillingen, spesielt ved behandlingen av enkeltsaker, og vurderer tiltak for å synliggjøre avstanden som er nødvendig for å opprette tillit til en reell to-instansbehandling i Statens vegvesen.

Slik organisasjonskartet til Statens vegvesen er utformet, gir det inntrykk av at Vegdirektoratet og divisjonene er sidestilte enheter. Statens vegvesen bør vurdere tiltak for å synligjøre organisasjonsstrukturen både internt og eksternt, herunder synliggjøre direktoratets overordnede rolle i organisasjonen.

3. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – rettslige utgangspunkter

Hovedregelen er at det er innsynsrett i «[s]aksdokument, journalar og liknande register for organet», se offentleglova § 3. Innsynsretten etter offentleglova gjelder uavhengig av hva som er arkivert eller journalført hos forvaltningsorganet. Imidlertid forutsetter innsynsretten at dokumenter kan identifiseres og gjenfinnes. Forvaltningsorganers plikt til å ha arkiv og til å føre journal over inn- og utgående dokumenter er derfor en forutsetning for at reglene om innsyn skal oppfylle sin funksjon, se eksempelvis ombudets uttalelse 22. desember 2020 (SOM-2020-1929). I St.meld. nr. 32 (1997¬–98) er journalen omtalt som «nøkkelen til forvaltningens arkiver», se meldingen kapittel 5.3.1.1.

Journalføringsplikten følger av forskrift om offentlege arkiv (arkivforskriften) § 9 og offentleglova § 10. Plikten omfatter «alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon», jf. forskriften § 9. Organinterne dokumenter etter offentleglova § 14 skal organet registrere i journalen «så langt organet finn det tenleg», se forskriften § 9 første ledd. Det fremgår i den samme bestemmelsen at et offentlig organ kan ha en eller flere journaler for registrering av dokumentene i sakene som opprettes. Etter forskriften § 10 første ledd skal registeringen i journalen gjøre det mulig å identifisere dokumentet. Videre står det:

«i journalen skal følgjande opplysningar vere med:

a. journalføringsdato,

b. saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journalar),

c. namnet på sendaren eller mottakaren,

d. opplysningar om saka, innhaldet eller emnet,

e. dateringa på dokumentet,

f. klasse etter organets ordning for klassifikasjon, jf. § 5,

g. ekspedisjons- eller avskrivingsdato og

h. avskrivingsmåte»

Arkivplikten følger av arkivlova § 6, der det står at «[o]ffentlege organ pliktar å ha arkiv». Denne plikten er mer omfattende enn journalføringsplikten, da alle dokumenter «som vert til som lekk i ei verksemd», skal «vera ordna og innretta slik at dokumenta er tryggja som informasjonskjelder for samtid og ettertid», jf. arkivlova § 6 og § 2 bokstav b. Det er bare dersom et dokument «verken har inngått i saksbehandlinga til organet eller har verdi som dokumentasjon», at arkivering kan unnlates, jf. arkivforskriften § 14 første ledd.

Både journalføringsplikten og arkivplikten påligger det enkelte «organ», jf. arkivlova § 6 og arkivforskriften § 9 første ledd første punktum. Dette innebærer at etter ordlyden skal hvert forvaltningsorgan ha sine egne journaler og sitt eget arkiv. Denne forståelsen har også Arkivverket lagt til grunn, se eksempelvis tilsynsrapport 8. og 9. juni 2022 rettet mot Politidirektoratet der det står:

«Hovedregelen er at hvert organ skal ha et eget arkiv. I politiet er det nå ett felles arkiv for alle organene som er involvert i løsningen.

Organene innen politiet skal ikke ha felles arkiv, med mindre det er snakk om klart definerte deler av arkivet, hvor det er tverrgående funksjoner/prosesser som må håndteres i felles saksbehandlings- og dokumentasjonssystem. Politidirektoratet har ikke dokumentasjon som tyder på dette, og et felles arkiv er her selve løsningen, ikke et tillegg til egne, separate arkiver.»

Alle etatene ombudet har rettet undersøkelsen mot, publiserer journalen for hele eller deler av etaten på eInnsyn. Det står i offentlegforskrifta § 6 første ledd at enkelte forvaltningsorganer som fører elektronisk journal, skal gjøre journalen tilgjengelig på Internett. Etter tredje ledd skal innholdet i journalene som blir gjort tilgjengelig på Internett, være i samsvar med arkivforskriften § 10 første ledd tredje punktum bokstavene a til e. Imidlertid er bestemmelsen ikke trådt i kraft.

Sivilombudet har uttalt at dersom et forvaltningsorgan har valgt å benytte eInnsyn for å gjøre postjournalen tilgjengelig for innsyn, så står ikke forvaltningsorganet fritt til å bestemme hva som skal publiseres på eInnsyn. Dersom det finnes saker og dokumenttyper som forvaltningsorganet behandler som ikke fremgår av den offentlige postjournalen, må det som et minimum kreves at forvaltningsorganet tydelig opplyser om dette og gir informasjon om hvordan en kan søke innsyn i forvaltningsorganets fullstendige postjournal, se ombudets uttalelse 16. november 2022 (SOM-2022-3550).

4. Arkiv, journal og informasjon på eInnsyn – korrespondanse innad i Statens vegvesen

4.1 Journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i vegvesenet

Sivilombudet etterspurte skriftlige rutiner for journalføring av korrespondanse mellom enheter innad i etaten. Noe av bakgrunnen for spørsmålet var at ombudet er kjent med at det i stor grad brukes notatsform i sak- og arkivsystemet for korrespondanse mellom enheter innad i etatene. Ved bruk av systemer utenom sak- og arkivsystemet for kommunikasjon mellom ulike forvaltningsorganer, er det videre en kjent fare for at saksdokumenter ikke journalføres, se eksempelvis Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning (Dokument 3:10 (2016–2017)). Noe av grunnen til dette kan være at journalføring av e poster, Teams-chatter mv. krever manuelt, og til dels tidkrevende, arbeid fra saksbehandleren.

Statens vegvesen har opplyst i svaret hit at all korrespondanse mellom divisjonene, og mellom divisjonene og direktoratet, journalføres i tråd med de interne rutinene. SMS, facebookmeldinger og e-poster er nevnt i disse rutinene.

Ombudet har merket seg at korrespondanse mellom de ulike enhetene i etaten gjennomgående omtales som «organintern» i rutinebeskrivelsen. Statens vegvesen har også opplyst at dokumentene i stor grad har blitt betegnet som organinterne dokumenter. Dette skal følges opp internt for å sikre korrekt håndtering fremover. Sivilombudet ser positivt på dette.

Ombudet minner om at saksdokumenter som er sendt mellom ulike forvaltningsorganer, ikke regnes som organinterne, men som inngående og utgående dokumenter. De skal derfor fremgå av forvaltningsorganenes postjournal etter arkivforskriften § 9, dersom vilkårene for journalføring for øvrig er oppfylt. At begrepet «organinternt» benyttes i rutinene for all form for korrespondanse innad i etaten, er egnet til å så tvil om bevisstheten knyttet til dette. Ombudet ber derfor Statens vegvesen om å vurdere en revisjon eller oppdatering av rutinene, slik at det klart kommer klart frem hvilke dokumenter som er journalføringspliktige.

Da ombudet har kommet til at Statens vegvesen består av flere selvstendige organer, bør Statens vegvesen også undersøke om det er mulig å sende korrespondanse mellom de ulike forvaltningsorganene i etaten som utgående brev. I forlengelsen av dette må Statens vegvesen vurdere om inndelingen av arkivet er i tråd med arkivlova § 6 om at hvert forvaltningsorgan skal ha sitt eget arkiv. Sivilombudet mener videre at det er ryddig om det opprettes nytt saksnummer ved klagebehandlingen i direktoratet. Ombudet antar at dette også vil være en konsekvens av at hvert forvaltningsorgan har sitt eget arkiv. Inndelingen av arkivet vil antakelig ha betydning for opprettelsen av saker og registreringen av dokumenter som sendes mellom to selvstendige forvaltningsorgan, selv om organene inngår i samme etat.

4.2 Opplysninger i journalen og informasjon på eInnsyn

Sivilombudet registrerer at det ikke er mulig å skille ut enheter i etaten i postjournalen som publiseres på eInnsyn. Det er heller ikke mulig, ut fra journalen på eInnsyn, å identifisere korrespondanse mellom de ulike forvaltningsorganene i Statens vegvesen. Disse dokumentene har ingen informasjon oppført i feltet for til/fra, og dokumenttypen er angitt til «Internt». I uttrekket av journalen som er oversendt hit, er informasjon om avsender/mottaker i stor grad angitt som «Vis kontakter». Det er uklart for ombudet hva som ligger i dette, og om dette eventuelt innebærer at det er flere avsendere/mottakere, men at disse ikke synes på det uttrekket som er oversendt hit. Der det er oppgitt informasjon om avsender eller mottaker, er enhetene angitt uten at det enkelt er mulig å se hvilke divisjoner enhetene tilhører. Uten inngående kjennskap til Statens vegvesens organisering, er det derfor vanskelig å identifisere hvilken divisjon som er avsender/mottaker, eller om det er sendt til eller fra Vegdirektoratet. Ombudet har ikke funnet at det er registrert noen inngående eller utgående dokumenter mellom divisjonene, eller mellom divisjonene og direktoratet, i journalen som er publisert på eInnsyn.

Etter dette er det uklart om journalen til Statens vegvesen tilfredsstiller de kravene som er oppstilt i arkivforskriften § 10 første ledd bokstav c om at postjournalen skal synliggjøre avsender/mottaker. Ombudet gjør oppmerksom på at det ikke er tilstrekkelig at denne informasjonen fremkommer av selve dokumentet.

Det er også uheldig at Statens vegvesen ikke har en inndeling etter forvaltningsorgan på eInnsyn, all den tid vegvesenet benytter eInnsyn til å offentliggjøre journalen. Ombudet ber Statens vegvesen om å gå i dialog med Digitaliseringsdirektoratet for å få tilpasset filter for søk fordelt på det enkelte forvaltningsorgan. Vegvesenet må også få synliggjort avsender/mottaker der et dokument er sendt mellom de ulike forvaltningsorganene i etaten. Navnet på avsender/mottaker må som et minimum inneholde navnet på avsender- og mottakerorganet. Inntil inndelingen etter forvaltningsorgan og informasjon om avsender/mottaker er synlig i postjournalen på eInnsyn, må vegvesenet informere på sine nettsider om mangelen i postjournalen på eInnsyn og at det også informeres om hvordan en kan be om innsyn i postjournalen for det enkelte forvaltningsorganet, jf. offentleglova §§ 3 og 10 første ledd.

—

Sivilombudet vil sende kopi av denne uttalelsen til Samferdselsdepartementet og til Arkivverket. Ombudet forutsetter at Statens vegvesen i samråd med departementet og Arkivverket vurderer om Statens vegvesens arkiv må organiseres/inndeles på en annen måte enn det gjøres i dag.

Konklusjon

I tråd med Statens vegvesens egen oppfatning, legger ombudet til grunn at Vegdirektoratet og hver av de seks divisjonene er selvstendige forvaltningsorganer etter offentleglova, og videre at Vegdirektoratet er nærmeste overordnede organ til divisjonene etter offentleglova § 32.

Statens vegvesen bør likevel vurdere tiltak for å synliggjøre internt og eksternt avstanden som er nødvendig for å opprette tillit til en reell to-instansbehandling i Statens vegvesen.

I Statens vegvesens rutiner benyttes betegnelsen «organinternt» om all form for korrespondanse innad i etaten. Ombudet ber vegvesenet merke seg at offentleglova § 14 ikke hjemler unntak for korrespondanse mellom enheter som anses som selvstendige forvaltningsorganer. Vegvesenets praksis om at den enkelte enhet (divisjonene og Vegdirektoratet) behandler innsynskrav etter offentleglova i de sakene de er ansvarlig for, er i tråd med offentleglova § 29.

Statens vegvesen må vurdere om inndelingen av arkivet er i tråd med arkivlova § 6 om at hvert forvaltningsorgan skal ha sitt eget arkiv. Inntil inndelingen etter forvaltningsorgan og informasjon om avsender/mottaker er synlig i postjournalen på eInnsyn, må vegvesenet informere på sine nettsider om mangelen i postjournalen på eInnsyn og om hvordan en kan be om innsyn i postjournalen for det enkelte forvaltningsorganet, jf. offentleglova §§ 3 og 10 første ledd.

Sakens bakgrunn