Sakens bakgrunn
A (heretter klageren) satte fram krav overfor Nav om å få lungesykdom godkjent som yrkessykdom. Kravet ble avslått, og etter klage ble avslaget opprettholdt av Nav Klageinstans i vedtak mai 2020.
B (heretter fullmektigen) tok på vegne av klageren kontakt med Nav per telefon og opplyste om at klageren var for syk til å følge opp saken. Fullmektigen var ikke advokat, men en pensjonert yrkeskollega av klageren. Det er uklart når fullmektigen tok kontakt med Nav første gang. Det finnes imidlertid et samtalereferat datert 5. november 2020, der fullmektigen opplyser at han har forsøkt å ringe Nav gjentatte ganger tidligere, og hvor det fremgår at han ber om å bli oppringt av Nav Klageinstans for veiledning. Også i denne samtalen opplyste fullmektigen at klageren på grunn av sykdom ikke hadde klart å følge opp egen sak.
Nav ringte fullmektigen tilbake 10. november 2020. Deler av denne samtalen er gjengitt under. Kort oppsummert ble det i samtalen gitt informasjon både om muligheten for oppfriskning av ankefristen til Trygderetten, og om adgangen til å be om omgjøring av vedtaket.
Anke til Trygderetten ble sendt inn 26. januar 2021. I anken har fullmektigen i hovedsak fremmet argumenter knyttet til vilkårene for yrkessykdom, men også gitt noe informasjon om sykdom både hos klager og fullmektig som årsak til at anken ikke var fremsatt rettidig. Sammen med anken sendte fullmektigen en minnepinne med diverse dokumentasjon. Det har senere kommet frem at denne minnepinnen aldri ble åpnet av klageinstansen, og heller ikke oversendt til Trygderetten. Ombudet har fått oversendt minnepinnen. Forutsatt at innholdet på minnepinnen er det samme som da den ble oversendt klageinstansen, inneholdt den blant annet et skriv fra klagerens fastlege som beskrev sykdom som årsak til at anken ikke var sendt tidligere.
Nav Klageinstans har vurdert anken som for sent fremsatt, og i oversendelsesbrev 8. juni 2021 til Trygderetten er det lagt ned påstand i samsvar med dette. I brevet er det gitt følgende beskrivelse av opplysningene som klagers fullmektig hadde fremlagt i saken:
«Den ankende parts prosessfullmektig har kommet med en rekke argumenter for at vedtaket er feil. Vi kan imidlertid ikke se at han har kommet med opplysninger som tilsier at han ikke har vært i stand til å fremme anke i hele perioden fra vedtaket ble fattet.»
Trygderetten avviste anken som for sent fremsatt i kjennelse med ankenr. 2021/02508. I kjennelsen ble det vist til at det kan foreligge forhold som innebærer at en anke kan realitetsbehandles på tross av fristoversittelse, blant annet sykdom og sykehusinnleggelse. Retten skrev videre at «slike forhold er ikke gjort gjeldende i nærværende sak».
Klageren v/fullmektigen brakte saken inn for ombudet. I klagen fremgår det at han gjentatte ganger forsøkte å kontakte Nav for å fortelle at både han og klageren hadde vært for syke til å følge opp saken tidligere. Fullmektigen hadde også hatt vanskeligheter med å få oversendt dokumentene grunnet manglende fullmakt, og klageren hadde vært for syk til å sende inn dokumentene selv. Ifølge fullmektigen hadde Nav opplyst at det ikke kunne tas hensyn til at klageren var døende og innlagt på palliativ avdeling. Minnepinnen som var sendt inn sammen med anken hadde blitt sendt i retur, og fullmektigen mente at Trygderetten ikke hadde mottatt alle dokumentene som var sendt inn.
Klageren døde i desember 2021.
Våre undersøkelser
Sakens dokumenter ble innhentet fra styringsenheten i Nav Klageinstans. Ombudet har også fått oversendt omfattende dokumentasjon fra klagers fullmektig.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene fant ombudet grunn til å foreta nærmere undersøkelser. I brev til Arbeids- og velferdsdirektoratet 7. desember 2021, stilte ombudet spørsmål om hvorvidt Nav klageinstans og Trygderetten hadde gjennomgått dokumentene på minnepinnen, som klagers fullmektig hadde sendt til Nav klageinstans sammen med anken. Foranledningen for dette var blant annet at det i telefonnotat fra Nav gikk frem at innholdet på minnepinnen «ikke var sett på i forbindelse med saksbehandlingen». I tilknytning til dette ba ombudet om direktoratets syn på om gjennomgangen av anken med vedlegg var i tråd med god forvaltningsskikk. Ombudet ba også om direktoratets syn på hvorvidt Trygderettens behandling var i tråd med trygderettsloven § 20 femte ledd, om plikten til å sørge for et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag.
Arbeids- og velferdsdirektoratet besvarte undersøkelsen i brev 24. januar 2022. For å besvare ombudets spørsmål om gjennomgangen av anken med vedlegg var i samsvar med god forvaltningsskikk, innhentet direktoratet en vurdering fra Nav klageinstans. Direktoratet oppsummerer vurderingen slik:
«Som det fremgår mener de beslutningen ikke bryter med god forvaltningsskikk. Det vises til at fullmektigen, til tross for både anledning og oppfordring, aldri kom med anførsler om at det forelå «særlige grunner», jf. Trygderettsloven § 9 (4), og at innholdet på minnepinnen var ment å dokumentere det.»
Som videre svar på dette spørsmålet viser direktoratet til Nav klageinstans’ begrunnelse, og ombudet legger til grunn at direktoratet slutter seg til denne så langt den er gjengitt i direktoratets svar. Den nærmere begrunnelsen fra Nav klageinstans er referert nedenfor i den utstrekning den har vært relevant for ombudets vurdering.
I direktoratets svar på ombudets undersøkelse ble det bekreftet at den aktuelle minnepinnen ikke ble oversendt til Trygderetten, og at minnepinnen heller ikke var nevnt i dokumentoversikten i saken. Direktoratet viser imidlertid til at det i ankeerklæringen er opplysninger om at det finnes en minnepinne, og at det derfor ble vurdert at Trygderetten var kjent med at minnepinnen forelå i saken.
Direktoratet tok ikke stilling til ombudets spørsmål om hvorvidt Trygderettens behandling var i samsvar med trygderettsloven § 20 femte ledd.
Klageren døde før ombudet mottok svaret fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Slik saken stod på dette tidspunktet, mente ombudet at det var riktig å forelegge direktoratets svar for den avdøde klagerens fullmektig, gitt fullmektigens tidligere befatning med saken og de etterlattes mulige interesse i sakens utfall. Fullmektigen fikk ny fullmakt fra den avdøde klagerens ektefelle.
Klagerens fullmektig innga merknader i brev 7. februar 2022. I hovedsak oppsummerte og utdypet fullmektigen tidligere anførsler i saken. Ombudet fant derfor ikke grunn til å forelegge merknadene for Arbeids- og velferdsdirektoratet.
Sivilombudets syn på saken
Fristen for å anke til Trygderetten er i utgangspunktet seks uker, jf. trygderettsloven § 9 første ledd. Etter fjerde ledd kan Trygderetten likevel se bort fra at ankefristen er oversittet dersom «særlige grunner taler for det». I tilfeller der klage- eller ankefristen er utløpt, kan også parten be Nav om å omgjøre eget vedtak etter forvaltningsloven § 35.
Forvaltningen har alminnelig plikt til å gi veiledning til en part i en forvaltningssak for at vedkommende skal kunne ivareta sine interesser i saken, jf. forvaltningsloven § 11. Etter forvaltningsloven § 17 har forvaltningen også en generell plikt til å sørge for at saker som gjelder enkeltvedtak er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.» For Trygderetten er utredningsplikten fastsatt i trygderettsloven § 20 femte ledd, som sier at «retten skal sørge for et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag».
I oversendelsen til Trygderetten la Nav Klageinstans ned påstand om at anken skulle avvises som for sent fremsatt. Avgjørelsen om å legge ned en slik påstand er ikke et enkeltvedtak, og forvaltningsloven § 17 gjelder derfor ikke direkte. Utredningsplikten i forvaltningsloven § 17, er utslag av et generelt prinsipp om forvaltningens plikt til å sørge for at saken er godt nok opplyst. Hva som skal til for at forvaltningen har oppfylt sin plikt til å sørge for en forsvarlig utredning av saken vil variere. Som utgangspunkt er det et minstekrav at henvendelsen, her anken, gjennomgås og at vedlagt dokumentasjon ses gjennom for å se hva den gjelder.
I saken her skulle utredningen i Nav klageinstans sikre et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag for Trygderettens behandling. Det var av stor betydning for klageren hvorvidt det etter trygderettsloven § 9 fjerde ledd, var grunnlag for å se bort fra at ankefristen var oversittet.
Rekkevidden av utredningsplikten må også vurderes i lys av veiledningen parten har mottatt. Dersom parten må anses for å være godt orientert om hva som kreves for å få innvilget en rettighet, og selv har forutsetninger for å fremlegge og vise til nødvendig dokumentasjon, vil forvaltningen ha en mindre omfattende utredningsplikt enn om det motsatte var tilfellet.
I Navs telefonnotat 28. oktober 2021 står det at innholdet på minnepinnen «ikke var sett på i forbindelse med saksbehandlingen». Dette er gjentatt i Nav Klageinstans’ brev 8. november 2021 til fullmektigen. Det er altså uomstridt at Nav Klageinstans ikke gjennomgikk innholdet på minnepinnen som klageren la ved sin anke. Spørsmålet er om det var grunnlag for å fravike det ellers klare utgangspunktet om at slike vedlegg skal gjennomgås som en del av saksutredningen.
Som grunnlag for ikke å gjennomgå innholdet på minnepinnen, har direktoratet i svaret hit vist til at «fullmektigens anførsler entydig pekte i retning av at minnepinnen kun gjaldt forhold uten relevans for det som var tvistetemaet i saken».
Ombudet vil påpeke at direktoratet kun har vist til én setning i anken om at minnepinnen inneholdt et nyhetsklipp. I samme ankeskriv er det imidlertid vist til flere dokumenter som lå på minnepinnen, ikke bare nyhetsklippet. Nå gjelder riktignok ingen av de andre henvisningene legeerklæringen som forklarer sykdom som årsak til fristoversittelsen, men etter ombudets syn er ikke fullmektigens forklaring om minnepinnens innhold så entydig som direktoratet har lagt til grunn. Ombudet viser også til samtalereferat 26. januar 2021, der innsending av minnepinnen var et tema, og der det står at minnepinnen inneholdt andre dokumenter i tillegg til nyhetsklippet.
Direktoratet skriver at det er «på det rene» at fullmektigen «bevisst valgte å anke, og at han både i anken og senere unnlot å komme med forklaringer på at fristoversittelsen». Ombudet mener at direktoratets gjengivelse av anken og øvrige anførsler er ufullstendig på dette punktet. Det er uomtvistet at fullmektigen allerede i telefonsamtale 5. november 2020 oppga sykdom som årsak til at anken ikke var sendt rettidig.
Videre inneholder anken 26. januar 2021 et avsnitt som viser til alvorlig sykdom som årsak til at klageren selv ikke var i stand til å ivareta sine interesser i saken. I samme avsnitt er det forklart at også fullmektigen var ute av stand til å bistå klageren på tidspunktet da avslaget fra Nav klageinstans kom. På dette tidspunktet var fullmektigen innlagt på sykehus med en alvorlig tilstand. Også delen av anken som gjelder det materielle spørsmålet om yrkessykdom, inneholder beskrivelser av klagerens helse, herunder opplysninger om en rekke sykehusinnleggelser. Selv om anken i hovedsak omhandler forhold som ikke er av betydning for ankefristen, tilsier forsvarlig opplysning av saken at hele anken gjennomleses av både klageinstansen og Trygderetten, og at relevante argumenter gjengis i oversendelsesbrev og kjennelse.
Direktoratet har vist til veiledningen fullmektigen fikk om «muligheten til å anke og å begjære gjenopptak». Slik ombudet oppfatter det, viser direktoratet til veiledningen som begrunnelse for at det ikke var nødvendig å gjennomgå innholdet på minnepinnen.
Fullmektigen tok kontakt med Nav 5. november 2020, og det fremgår av samtalereferat at han opplyste at klageren hadde vært for syk til å følge opp saken selv. Han ba samtidig om å bli oppringt av Nav Klageinstans. Veiledningen som ble gitt fem dager senere, er gjengitt i direktoratets svar til ombudet. Direktoratet har vist til at fullmektigen ble informert om «at ankefristen allerede var oversittet, og at utsettelse derfor ikke kunne gis. Han ble informert om at han kunne anke, og forklare i anken hvorfor fristen ikke var overholdt.» Direktoratet skriver videre følgende:
«[Fullmektigen] ble også informert om muligheten for å begjære gjenopptak av klageinstansens vedtak. Referatet viser at saksbehandler anbefalte dette – når han hadde mottatt saksdokumentene. På denne måten kunne fullmektigen og bruker få sjekket om det var flere ting de mente var uriktig i saken.»
For ombudet er det uklart hvorfor et forsøk på gjenopptak (omgjøring) ble anbefalt fra klageinstansens side. I alle fall er det sannsynlig at det bidro til uklarhet om hva klager skulle ta opp i anken. Videre gir samtalereferatet inntrykk av at det ikke ble formidlet at spørsmålet om å tillate anke etter fristen, ville være en selvstendig beslutning som man måtte anmode om. Selv om det var på det rene at ankefristen var oversittet, fantes like fullt muligheten til å begjære oppfriskning for oversittelse av ankefristen. For ombudet fremstår det som et naturlig første skritt, før en eventuell begjæring om gjenopptak, å få vurdert om det var grunnlag for slik oppfriskning. Særlig var det grunn til det når alvorlig sykdom var anført som årsak da fullmektigen tok kontakt med Nav.
Dersom parten hadde nådd frem med anførselen om oppfrisking av ankefristen, ville hovedspørsmålet om yrkessykdom blitt behandlet. Dette burde etter ombudets syn kommet tydeligere frem i veiledningen som Nav ga 10. november 2020, og det burde også blitt understreket at anken måtte fremsettes så raskt som mulig. Ut fra veiledningen som ble gitt, er det forståelig at klageren konsentrerte seg om sakens realitet og ikke fremhevet årsaken til oversittelsen av ankefristen og opplysningene om dette.
At ankeskrivet fremstår som en blanding av omgjøringsbegjæring og begjæring om oppfriskning av fristoversittelse, må etter ombudets syn ses i lys av fullmektigens uttalte behov for veiledning, og den veiledningen han faktisk fikk.
Ombudet er med dette ikke enig i at veiledningen som ble gitt medførte at klageinstansen kunne unnlate å gjennomgå dokumentene på minnepinnen. Det klare utgangspunkt er at forvaltningen må se gjennom alle dokumentene klageren har sendt inn. Slik ombudet ser det var veiledningen egnet til å skape forvirring om hvilke anførsler og bevis som ville være sentrale for spørsmålene i saken. Veiledningen kan dermed å ha bidratt til at anken fra klagers fullmektig var lite konsentrert om oppfrisking av ankefristen.
Det er ikke uvanlig at forvaltningen mottar en større mengde dokumenter enn det som er nødvendig for å få en sak opplyst. Hadde fullmektigen i denne saken vært en advokat, og den aktuelle legeerklæringen vært «gjemt» i en større samling dokumenter som var merket som noe helt annet, kunne kanskje hensynet til en effektiv saksbehandling forsvart at erklæringen ble oversett. I dette tilfellet var det ikke en stor mengde dokumenter på minnepinnen, og legeerklæringen var klart merket. Det kan neppe ha fremstått som et uforholdsmessig tiltak å sjekke innholdet på minnepinnen. At Nav aktivt valgte ikke å gjøre dette, er brudd på god forvaltningsskikk og kravet til forsvarlig opplysning av saken.
Etter ombudets syn utgjør den mangelfulle veiledningen og utredningen i forbindelse med anken, en saksbehandlingsfeil med mulig betydning for utfallet av saken. Klageren ved fullmektigen skulle fått tydeligere informasjon om hva som skulle til for å få anken behandlet, og både ankeskrivet og vedlegg skulle blitt gitt en grundigere behandling.
Ombudet anser det ikke som sikkert at grunnlaget som det ble vist til i anken, var tilstrekkelig for å gi oppfriskning av ankefristen. Det kan likevel ikke være tvil om at alvorlig sykdom var anført som årsak til fristoversittelsen, og at både Nav og Trygderetten skulle tatt konkret stilling de relevante opplysningene og dokumentasjonen som var fremlagt, før anken ble avvist. Slik oversendelsesbrevet er formulert, synes opplysningene ikke å ha blitt vurdert. Heller ikke Trygderettens kjennelse tar for seg denne delen av anken. Ombudet har merket seg at retten ikke var satt med medisinsk kyndig rettsmedlem, og ombudet legger til grunn at den medisinske siden ikke ble vurdert.
Direktoratet har vist til at det i ankeoversendelsesbrevet, som ble sendt fullmektigen for kommentarer, fremgår at saken gjelder spørsmål om oppfrisking av ankefrist og at fullmektigen ikke har fremlagt opplysninger som forklarer hvorfor anken ble fremmet for sent. I lys av den tidligere veiledningen fullmektigen hadde mottatt fra Nav og at klageinstansen selv skulle vurdert spørsmålet, mener ombudet at denne oppfordringen ikke kan anses avgjørende.
Trygderettens ansvar for å sørge for et «forsvarlig avgjørelsesgrunnlag» følger av trygderettsloven § 20 femte ledd. Det fremgår av lovens forarbeider (Prop. 139 L (2014-2015) at saken likevel ikke skal utredes i større omfang enn nødvendig. Hvor godt opplyst saken skal være, må vurderes mot sakens betydning. Det sies videre at bestemmelsen skiller seg fra forvaltningsloven § 17, uten at ombudet her finner det nødvendig å ta stilling til eventuelle forskjeller. Ombudet legger til grunn at et eventuelt brudd på utredningsplikten etter forvaltningsloven i underinstansene, uansett vil kunne ha som praktisk konsekvens at saken ikke blir tilstrekkelig opplyst for Trygderetten. Loven åpner for at retten kan innhente opplysninger dersom den finner det nødvendig. Alternativt, og kanskje mer praktisk, kan Trygderetten avsi kjennelse om oppheving og henvisning til ny behandling, eventuelt ren henvisning, jf. trygderettsloven § 21 fjerde ledd.
Uavhengig av om Trygderettens saksbehandling kan vurderes å være i tråd med trygderettsloven § 22 eller ikke, kan Trygderettens behandling vanskelig sies å ha reparert feilen i Nav Klageinstans, særlig sett i lys av at Trygderetten i sin kjennelse legger til grunn at forhold som kan begrunne oppfriskning «ikke [var] gjort gjeldende i nærværende sak».
Klageren er nå død, men gitt at hans etterlatte kan ha en interesse i hovedsaken, ber ombudet om at Arbeids- og velferdsdirektoratet vurdere følgene av saksbehandlingsfeilen.
Konklusjon
Nav Klageinstans har opptrådt i strid med kravet til god forvaltningsskikk og kravet til forsvarlig saksutredning ved ikke å gjennomgå dokumenter som klageren hadde lagt frem i saken som var relevante for spørsmålet om oppfriskning av ankefristen etter trygderettsloven § 9 fjerde ledd.
Sivilombudet ber Arbeids- og velferdsdirektoratet om å vurdere følgene av saksbehandlingsfeilen, hensyntatt at klagerens etterlatte kan ha en interesse i hovedsaken.