Uttalelse
Under soning i X fengsel fikk A, som et sysselsettingstiltak, utlånt en PC for å jobbe med et bokprosjekt. Bokutkastet ble lagret på en minnepinne som ble oppbevart av fengselet. Ved kontroll av PC-en og minnepinnen ble det funnet to dokumenter utarbeidet av A. Det ene var et manuskript til en bok om As liv, mens det andre inneholdt en analyse av bevisene i en pågående straffesak mot ham. Dokumentene ble skrevet på et tidspunkt hvor han var domfelt i tingretten og ventet på ankeforhandlingen i lagmannsretten.
Fengselet tok kopi av innholdet på minnepinnen og overleverte dette til Kriminalomsorgen region sør og daværende Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (nå Kriminalomsorgsdirektoratet, KDI). Opplysninger om at A jobbet med et bokprosjekt, skal ha blitt registrert i systemet for informasjonsutveksling mellom kriminalomsorgen og politiet, Infoflyt, og dokumentene ble overlevert til Kripos på en minnebrikke 27. juli 2011. Påtalemyndigheten ved Y politidistrikt ba om innsyn i dokumentene i brev 10. januar 2012 til regionen, for å gi politi og påtalemyndighet et «bedre grunnlag for sin etterforskning og rettergang». I svarbrevet 12. januar 2012 skrev regionen at materialet hadde blitt overlevert politiet tidligere, og at regionen ikke så noen betenkeligheter med at politiet kunne bruke dette i den videre etterforskningen.
A klaget til kriminalomsorgen over overleveringen av dokumentene. I et brev 4. september 2013 viste Kriminalomsorgsdirektoratet til Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-3/2005, der det blant annet heter:
«Ved behov er unntakene fra taushetsplikten svært omfattende. I praksis settes det svært få skranker for kriminalomsorgens avgivelse av opplysninger.»
Videre skrev direktoratet i brevet:
«Når kriminalomsorgen får opplysninger som er egnet til å oppklare kriminelle handlinger, har man altså hjemmel for å gi disse opplysningene videre til politiet.»
Klagen til ombudsmannen og ombudsmannens undersøkelser
A klaget 10. september 2013 til ombudsmannen over blant annet Kriminalomsorgens utlevering av dokumentet om den pågående straffesaken til politi og påtalemyndigheten. Han opplyste i klagen at det dreide seg om et «strategidokument» ment som forberedelse til den forestående ankebehandlingen, og at det derfor ikke skulle vært utlevert.
Etter å ha innhentet og gjennomgått dokumentene i saken, ble det besluttet å undersøke den nærmere. I brev 30. april 2014 ble Kriminalomsorgsdirektoratet bedt om å redegjøre for enkelte sider ved saksbehandlingen.
For det første ble direktoratet bedt om å redegjøre for sitt syn på taushetsplikten i den aktuelle saken. Det ble stilt spørsmål om
- kriminalomsorgens utlevering av taushetsbelagte opplysninger «som er egnet til å oppklare kriminelle handlinger» til politiet/påtalemyndigheten, er i tråd med forvaltningsloven § 13 b,
- direktoratet i den sammenheng skilte mellom nye straffbare forhold og allerede begåtte straffbare forhold, og
- hvilken betydning en eventuell utleveringsadgang har for den innsattes mulighet til å forsvare seg i en straffesak.
Videre ble direktoratet bedt om å klargjøre når og hvordan de aktuelle dokumentene først ble overlevert fra kriminalomsorgen til politiet/påtalemyndigheten.
I svarbrev 17. juli 2014 ga Kriminalomsorgsdirektoratet uttrykk for at overleveringene av det aktuelle dokumentet til politiet og påtalemyndighetene ikke var i strid med taushetsplikten. A kommenterte svaret i brev 12. august 2014. Direktoratet har ikke kommet med ytterligere merknader etter det. Innholdet i direktoratets redegjørelse er nærmere omtalt nedenfor.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Hovedregelen er at kriminalomsorgen har taushetsplikt om de innsattes «personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13. Dette gjelder også overfor andre forvaltningsorganer. Innsatte i kriminalomsorgen er i en særlig sårbar situasjon. Gjennom sin virksomhet, herunder de kontrolltiltak det er adgang til å gjennomføre, får kriminalomsorgen omfattende kunnskap om de innsattes personlige forhold. Dette stiller krav til kriminalomsorgens håndtering av slike opplysninger. Unntak fra kriminalomsorgens taushetsplikt krever hjemmel i lov.
Slik hjemmel finnes blant annet i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5. Det fremgår av denne bestemmelsen at et forvaltningsorgan kan gi taushetsbelagte opplysninger til andre forvaltningsorganer når dette er «nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver». Videre følger det av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 at et forvaltningsorgan kan anmelde eller gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten når det finnes «ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver».
Retten til å forberede sitt forsvar er beskyttet av EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav b. Etter denne bestemmelsen har enhver som blir siktet for en straffbar handling rett til å få tilstrekkelig tid og mulighet til å forberede sitt forsvar.
2. Kriminalomsorgens saksbehandling
Fengselets kopiering av dokumentene, og den etterfølgende overlevering til regionen og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, ble ikke dokumentert skriftlig. Det ble heller ikke den sentrale forvaltningens overlevering av dokumentene til Kripos. Hvordan og når dokumentet med analysen av bevissituasjonen i straffesaken ble kopiert og overlevert, er dermed vanskelig å etterprøve – og kriminalomsorgen selv synes å være usikker på hvordan dette skjedde.
A synes ikke å ha blitt informert om kopieringen og overleveringene, og han fikk mangelfull informasjon når han i ettertid henvendte seg gjentatte ganger til Kriminalomsorgen for å få vite når og hvordan dokumentet ble gitt til påtalemyndighetene. A fikk flere ganger opplyst fra X fengsel at kopieringen og overleveringen av dokumentene skjedde i august eller september 2011, i forbindelse med en av to oversendelser av bokmanuskriptet til et forlag. Av direktoratets redegjørelse til ombudsmannen 15. juli 2014 fremgår det derimot at dokumentene ble overlevert fra den sentrale forvaltningen til Kripos allerede i juli 2011, og dokumentene må nødvendigvis ha blitt kopiert av fengselet før dette tidspunktet. Slik saken er opplyst, fikk ikke A disse opplysningene før direktoratets redegjørelse. Feilinformasjonen til A antas å være et resultat av den manglende skriftlige dokumentasjonen av kopieringen og overleveringene.
X fengsel har tidligere beklaget at overleveringen fra fengselet til regionen og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning ble gjort uten noen form for skriftlig dokumentasjon. Denne beklagelsen var på sin plass.
3. Kriminalomsorgens overlevering av dokumenter til Kripos gjennom Infoflyt-systemet
I sin redegjørelse til ombudsmannen skriver direktoratet:
«Overleveringen av opplysningene til Kripos i juli 2011 ble gjort fordi kriminalomsorgen fant det nødvendighet med hensyn til en oppdatert vurdering av ulike risiki ved å ha A i fengsel. Via INFOFLYT, jf. KSF 2/2005, gis det hjemmel til slik utlevering av informasjon. Det må dessuten legges til grunn at fvl. § 13 b nr. 5 hjemler at kriminalomsorgen gir politiet informasjon som bidrar til å oppfylle en av våre målsetninger; gjennomføre opphold i fengsel på en sikkerhetsmessig betryggende måte.»
Ombudsmannen har tidligere tatt opp spørsmålet om hjemmel for Infoflyt-systemet med daværende Kriminalomsorgens sentrale forvaltning, se ombudsmannens sak 2007/2274 (SOM-2007-2274). I desember 2014 vedtok Stortinget å innta et nytt kapittel 1 B i straffegjennomføringsloven, som blant annet er ment å gi slik hjemmel. I lovens § 4i er kriminalomsorgen gitt hjemmel til å utlevere opplysninger til politiet og påtalemyndigheten dersom det er nødvendig for å ivareta nærmere angitte formål, eller for at politiet skal kunne foreta en risikovurdering i tilknytning til den innsatte.
Slik særskilt hjemmel forelå ikke da kriminalomsorgen overleverte As dokumenter. Ombudsmannen har ikke funnet det nødvendig å ta stilling til om rundskriv KSF 2/2005 i seg selv ga kriminalomsorgen hjemmel til overlevering av de aktuelle dokumentene til politiet, slik direktoratet kan synes å mene – fordi det uansett var «nødvendig» å gi opplysningene «for å fremme avgiverorganets oppgaver», jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5.
Kriminalomsorgens oppgave etter straffegjennomføringsloven § 2 er blant annet å sørge for at straffen gjennomføres på en måte som tar hensyn til dens formål, motvirker nye straffbare handlinger og er betryggende for samfunnet. For å ivareta samfunnets behov for vern må kriminalomsorgen foreta en sikkerhetsvurdering for alle beslutninger som tas under straffegjennomføringen, se Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) side 28. Det legges til grunn at kriminalomsorgen, gjennom utveksling av informasjon med politiet, kan bedre grunnlaget for sin sikkerhetsvurdering av den enkelte innsatte.
Slik saken fremstår for ombudsmannen, er det ikke grunn til å kritisere kriminalomsorgens overlevering av de aktuelle dokumentene til Kripos med det formål å få en bedre sikkerhetsvurdering knyttet til As soning.
4. Kriminalomsorgens overlevering av dokumenter til påtalemyndigheten
Kriminalomsorgsdirektoratet har i brevet 15. juli 2014 redegjort for regionens avgjørelse 12. januar 2012 om å stille dokumentet til rådighet for politiet og påtalemyndigheten. Direktoratet viser til at på dette tidspunkt stod straffesaken mot A for retten. Det dreide seg om en alvorlig straffbar handling begått mens han gjennomførte straff, og saken var omtalt i det aktuelle dokumentet. Direktoratet anfører at taushetsplikten i utgangspunktet ikke er til hinder for at kriminalomsorgen utleverer opplysninger som er egnet til å oppklare straffbare handlinger begått under straffegjennomføring til politiet/påtalemyndigheten, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 6, men at det må foretas en konkret vurdering i den enkelte sak. Om den aktuelle saken skriver direktoratet:
«Overleveringen til påtalemyndigheten i januar 2012 anses videre hjemlet i forvaltningsloven § 13 b nr. 6, jf. rundskriv G-3/2005. Innsatte var tiltalt og dømt i første instans for kriminalitet begått under straffegjennomføring i vår regi. KDI finner at forfølgningen av de straffbare forhold har en naturlig sammenheng med kriminalomsorgens oppgaver og således at opplysninger knyttet til dette kunne utleveres.
Overlevering av informasjon som kan bidra til å oppklare en straffesak, vil naturligvis ha betydning for straffeforfølgelsen og derigjennom den tiltaltes/innsatte status i straffesaken. Så lenge kriminalomsorgens utlevering av opplysninger er i tråd med det regelverk som gjelder, kan ikke KDI se at det foreligger et krav om at kriminalomsorgen skal foreta en egen vurdering av betydningen for tiltaltes/innsattes strafferettslige status.»
Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 6 gir kriminalomsorgen adgang til «å anmelde og gi opplysninger om straffbare forhold til påtalemyndigheten» når «det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgningen av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver».
Bestemmelsen gir ikke et forvaltningsorgan noen plikt til å utlevere opplysninger, og utleveringsadgangen er ikke ubegrenset. Det fremgår av forarbeidene, Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 34–35, at kjernen i bestemmelsen er retten til å anmelde og gi informasjon om et straffbart forhold påtalemyndighetene ikke kjenner til. Ordlyden omfatter imidlertid også opplysninger gitt på et senere stadium i etterforskningen.
I sin redegjørelse har Kriminalomsorgsdirektoratet lagt til grunn at forfølgingen av de straffbare forholdene hadde «en naturlig sammenheng med kriminalomsorgens oppgaver». Ombudsmannen finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette spørsmålet, men bemerker at det i hvert fall ikke er kriminalomsorgens primære oppgave å etterforske slike straffesaker. Den oppgaven tilligger politiet/påtalemyndigheten.
I den foreliggende saken ble dokumentene gjort tilgjengelig for påtalemyndigheten i forbindelse med forberedelsen til ankebehandlingen av straffesaken. Det omstridte dokumentet besto hovedsakelig av den innsattes egne analyser av tingrettens dom og bevissituasjonen før ankebehandlingen.
Ombudsmannen har mottatt to forskjellige versjoner av dokumentet. A har oversendt en versjon hvor dokumentet har hovedtittelen «Justismordet» og undertitlene «Et forsvarsskriv av A» og «[…]». A har selv oppgitt at dokumentet ble endret flere ganger, og at innholdet kan variere fra kopi til kopi.
I den versjonen av dokumentet Kriminalomsorgsdirektoratet har oversendt – som skal være den versjonen som ble overlevert til påtalemyndigheten – er hovedtittelen «Bok 2. Justismordet». Undertitlene er «Utdrag fra tingrettens dom mot A og B» og «[…]. En interaktiv bok av A».
Ombudsmannens vurdering av om det foreligger brudd på taushetsplikten tar utgangspunkt i det sistnevnte dokumentet. Tittelen tilsier at det dreier seg om et bokmanuskript, men innholdsmessig kan dokumentet godt være ment som et forsvarsskriv – utarbeidet som en forberedelse til ankeforhandling i lagmannsretten.
Etter EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav b har enhver som blir siktet for en straffbar handling, rett til å få tilstrekkelig tid og mulighet til å forberede sitt forsvar. Dersom en innsatt ved nedtegning av sine forberedelser til hoved- eller ankeforhandlinger risikerer at materialet kan bli overlevert til politiet/påtalemyndigheten, vil dette kunne begrense den innsattes mulighet til å gjøre skriftlige notater til bruk for sitt forsvar. Som fremhevet av Skoghøy i Tidsskrift for Strafferett 2013 side 165–197 på side 181 må siktede «kunne forberede sitt forsvar uten at påtalemyndigheten skal ha rett til å ‘kikke ham i kortene’». Se også Rt. 2012 side 1601 avsnitt 30, som gjaldt en beslektet problemstilling, jf. også Rt. 2014 side 297.
As rett til å forberede sitt forsvar er ikke behandlet i regionenes avgjørelse om å stille dokumentet til rådighet for politi- og påtalemyndigheter, selv om påtalemyndighetenes anmodning om innsyn kom kort tid før ankeforhandlingene, og anmodningen ble begrunnet med et ønske om bedre grunnlag for etterforskningen og rettergangen. Ombudsmannen mener hans rett til å forberede sitt forsvar burde vært vurdert i avgjørelsen.
Samlet sett foreligger det derfor etter ombudsmannens syn begrunnet tvil knyttet til om det var rettmessig av kriminalomsorgen å stille dokumentet til påtalemyndighetens disposisjon.
5. Oppsummering og konklusjon
Gjennom utstrakt adgang til kontroll kan kriminalomsorgen få omfattende kunnskap om de innsattes personlige forhold. Dette stiller krav til kriminalomsorgens håndtering av slike opplysninger. Før taushetsbelagte opplysninger oversendes et annet forvaltningsorgan, må det foretas en konkret vurdering av om vilkårene for unntak er oppfylt, og i hvilken utstrekning det er nødvendig å benytte seg av unntakshjemmelen. Disse vurderingene bør skje skriftlig.
Det er ikke funnet grunn til å kritisere Kriminalomsorgsdirektoratets overlevering av dokumenter til Kripos som et ledd i sikkerhetsvurderingen av A som innsatt. Direktoratet synes imidlertid ikke å ha foretatt en tilstrekkelig vurdering av adgangen til å gjøre de aktuelle dokumentene tilgjengelig for påtalemyndighetens etterforskning og forberedelse av ankeforhandlingen i lagmannsretten. I vurderingen burde direktoratet sett hen til den tiltaltes adgang til å forberede sitt forsvar i den pågående straffesaken, jf. EMK artikkel 6 nr. 3 bokstav b.
Det knytter seg derfor begrunnet tvil til om det var rettmessig av kriminalomsorgen å stille dokumentet til påtalemyndighetens disposisjon.