Uttalelse
X fengsel følger en praksis som går ut på at brev «med logo fra helseinstitusjon/sykehus eller legekontor» som hovedregel overleveres uåpnet til helseavdelingen i fengselet. Helseavdelingen har ansvaret for å undersøke om brevet inneholder informasjon om timeavtale, og eventuelt utlevere brevet til den innsatte. Brev som etter åpning viser seg ikke å være helserelatert, skal leveres tilbake til fengselet for kontroll av innholdet.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
A klaget i desember 2013 til ombudsmannen over at X fengsel eller helseavdelingen i fengselet hadde åpnet brev adressert til ham fra Y distriktspsykiatriske senter (Y DPS) og Rådet for legeetikk. I januar 2014 klaget han også over at et brev fra Borgestadklinikken, Blå Kors Sør, som var adressert til en navngitt psykiater tilknyttet fengselets helseavdeling, var åpnet og gjennomlest av fengselet før det ble utlevert til ham. A opplyste at han hadde tatt opp åpningen av de to førstnevnte brevene med X fengsel, og vedla fengselets svarbrev 6. og 20. desember 2013. Der het det blant annet følgende:
«Post som gjelder helsemessige anliggende leveres helseavdelingen selv om de er adressert til innsatte. Bakgrunnen for dette er til dels av praktiske årsaker og til dels av personvernmessige hensyn i forhold til innsattes helse.
Dersom konvolutten er merket med helseforetakets logo blir konvolutten som hovedregel ikke åpnet av X fengsel, men overlevert direkte til helseavdelingen. På denne måten begrenses tilgangen på opplysninger vedrørende innsattes helse.
Av praktiske årsaker omfatter denne type post ofte oppsatte timeavtaler for den innsatte. Av sikkerhetsmessige grunner får innsatte ikke gis kjennskap til tidspunkt for timeavtaler hvor fengslet skal gjennomføre fremstillingen.
Etter nærmere undersøkelser stemmer det at X har overlevert brev fra [Y DPS] og Rådet for legeetikk til helseavdelingen. Dette er gjort i samsvar med gjeldende rutiner. Brevet skal etter det opplyste ha blitt overlevert deg.»
På bakgrunn av det som fremkom i klagerens brev og de oversendte dokumentene, fant ombudsmannen grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 19. februar 2014 ble X fengsel bedt om å redegjøre for rutinene knyttet til overlevering av visse typer post adressert til innsatte til fengselets helseavdeling. Det ble blant annet stilt spørsmål om rutinene ble ansett å være i tråd med forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt.
Fengselet ble også bedt om å klargjøre om de omtalte brevene var åpnet av fengselet eller av helsetjenesten. Forutsatt at de var åpnet av fengselet, ble det bedt om en nærmere redegjørelse for hvilken vurdering som ble gjort i den forbindelse, sett hen til bestemmelsene om kontroll av korrespondanse med «offentlig myndighetsrepresentant» i straffegjennomføringsloven § 30 annet ledd, jf. sjette ledd og kriminalomsorgens retningslinjer til loven mv. punkt 3.33. Det ble særlig bedt om en redegjørelse for den vurderingen som ble gjort knyttet til kontrollen av brevet fra Borgestadklinikken. Fengselet ble også bedt om å redegjøre for overleveringen av brevet fra Rådet for legeetikk til helseavdelingen.
Innholdet i fengselets svar 14. mars 2014 er nærmere omtalt nedenfor. Svarbrevet fra fengselet har vært oversendt til klageren. Han har ikke kommet med ytterligere merknader i saken.
Ombudsmannens merknader
1. Fengselets praksis med å overlevere post adressert til innsatte til helseavdelingen
1.1 Fengselets redegjørelse
Fengselet har i sitt svar opplyst at det ikke foreligger skriftlige rutiner for overlevering av post adressert til innsatte til helseavdelingen. Det er imidlertid gitt en beskrivelse av rutinene som følges i praksis:
«- Konvolutter med logo fra helseinstitusjon/sykehus eller legekontor leveres som hovedregel uåpnet til Helseavdelingen.
- Helseavdelingen åpner brevet, og dersom innholdet ikke er helserelatert, leveres brev m/konvolutt tilbake til fengselet for ordinær brevkontroll.
- Dersom innholdet er helserelatert, men ikke gir opplysninger om timeavtale, og heller ikke feilsendt, leverer helseavdelingen brevet til den innsatte.
- Inneholder brevet opplysninger om timeavtale utenfor fengselet, blir det opp til helseavdelingen å orientere innsatte om omtrentlig tidspunkt for undersøkelse.
- Dersom brevet inneholder opplysninger om timeavtale utenfor fengselet initiert av Helseavdelingen eller Helseavdelingen mener at timeavtalen bør gjennomføres, meddeler helseavdelingen fengselet om tid og sted slik at fremstilling kan forberedes (eller permisjon vurderes).
- Dersom Helseavdelingen er av den oppfatning at innsatt er kjent med tidspunkt for timeavtalen, vil Helseavdelingen orientere fengselet om dette.»
Fengselet har vist til at fremstilling kan innebære en stor risiko både for tjenestemenn og samfunnet for øvrig, særlig dersom tidspunktet for fremstillingen er kjent for den innsatte.
Etter en gjennomgang av håndteringen av de konkrete postforsendelsene uttalte fengselet videre:
«Vi har ikke overlatt brevkontroll (eller deler av den) til Helseavdelingen. Brevkontrollen gjennomføres av fengslet.
Helseavdelingen ved X fengsel har ingen funksjon i forhold til brevkontroll. Den typen post som overleveres til Helseavdelingen, overleveres som hovedregel uåpnet og ukontrollert av X fengsel. Helseavdelingen åpner denne posten.»
1.2 Ombudsmannens merknader
Det er i utgangspunktet ulovlig å åpne andres brev og skaffe seg tilgang til innholdet. Uberettiget «brevbrudd» kan straffes med bøter eller fengsel i inntil seks måneder, jf. straffeloven § 145. Dersom åpning av brev skal være berettiget, krever det særskilt hjemmel i lov.
Straffegjennomføringsloven § 30 gir kriminalomsorgen adgang til å åpne brev i forbindelse med brevkontroll i fengsel. Den aktuelle bestemmelsen for brevkontroll i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, slik som X fengsel, er § 30 annet ledd annet punktum, som lyder:
«Postsending til og fra innsatte i fengsel med høyt sikkerhetsnivå skal kontrolleres, men kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det.»
Nærmere bestemmelser om gjennomføringen av kontrollen er gitt i § 30 tredje ledd første punktum:
«Kontroll av postsending kan skje ved åpning og gjennomlesning av sendingen før den utleveres eller sendes, og ved undersøkelse som nevnt i § 27 første ledd.»
Det heter videre i straffegjennomføringsloven § 30 fjerde ledd:
«Kriminalomsorgen kan nekte å utlevere eller sende postsending til eller fra innsatte dersom sendingen inneholder opplysninger om planlegging eller gjennomføring av straffbar handling, unndragelse av gjennomføringen eller handlinger som vil forstyrre ro, orden og sikkerhet. Innsatte bør gjøres kjent med den delen av sendingen som uten skade kan meddeles.»
Det er ikke tillatt for kriminalomsorgen å gjennomlese postsendinger fra advokat og «offentlig myndighetsrepresentant», og eventuell åpning av slike postsendinger skal skje i nærvær av den innsatte, jf. straffegjennomføringsloven § 30 sjette ledd. Offentlig myndighetsrepresentant tolkes snevert, og blant annet helsepersonell anses å falle utenfor begrepet. Dette innebærer at postsendinger til en innsatt fra lege, psykolog eller en helseinstitusjon i utgangspunktet både kan åpnes og gjennomleses av kriminalomsorgen. I retningslinjene til straffegjennomføringsloven mv., gitt av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (nå Kriminalomsorgsdirektoratet), heter det imidlertid følgende i punkt 3.33:
«For personer som korresponderer med innsatte i kraft av sin stilling, for eksempel lege, psykolog, prest eller tilsvarende fra godkjent trossamfunn og ansatt i politi, påtalemyndighet eller kriminalomsorg, bør kontroll ved gjennomlesning av inngående eller utgående postsending kun skje når særlige grunner taler for det. Dette innebærer at gjennomlesning bare bør finne sted der fengselet har kjennskap til opplysninger som gir grunnlag for en mistanke om at adgangen til korrespondanse vil bli misbrukt.»
Helsetjenesten i fengslene er en såkalt importert tjeneste. Organisatorisk hører helsetjenesten i førstelinjen inn under den kommunen der det enkelte fengsel ligger, i dette tilfellet Z kommune. Organiseringen av helsetjenesten i fengslene er blant annet ment å sikre helsetjenesten en fri og uavhengig rolle overfor kriminalomsorgen. Det er viktig for helsetjenestens uavhengighet at den ikke blir pålagt å utføre oppgaver som tilligger kriminalomsorgen, herunder kontrollfunksjoner som ikke har direkte sammenheng med ytelsen av helsehjelp.
Det er kriminalomsorgen som i straffegjennomføringsloven § 30 er gitt myndighet til å kontrollere postsendinger til og fra den innsatte. Helsetjenesten er ikke en del av kriminalomsorgen, og har dermed ikke adgang til å drive brevkontroll direkte i medhold av straffegjennomføringsloven § 30. Det er videre vanskelig å se at kriminalomsorgen har adgang til å delegere myndigheten til å drive brevkontroll til helsetjenesten.
X fengsel har i svaret hit gitt uttrykk for at brevkontrollen verken helt eller delvis er overlatt til helsetjenesten. Dette synes imidlertid ikke å samsvare med den beskrivelsen av gjeldende praksis som fengselet har gitt. Fengselet har blant opplyst at konvolutter med logo fra helseinstitusjon/sykehus eller legekontor som hovedregel leveres uåpnet til helseavdelingen. Helseavdelingen åpner brevet, og dersom innholdet ikke er helserelatert, leveres brev m/konvolutt tilbake til fengselet for ordinær brevkontroll. Hvis innholdet i brevet er helserelatert, men ikke gir opplysninger om timeavtale, og heller ikke feilsendt, leverer helseavdelingen brevet til den innsatte.
Forutsatt at det er tale om brev som er adressert til den innsatte, er det vanskelig å se at det er grunnlag for en slik praksis som er skissert ovenfor. Praksisen innebærer i realiteten at store deler av ansvaret for kontroll av det som fremstår å være korrespondanse fra helseinstitusjoner mv. til de innsatte, er overlatt til helsetjenesten. Det er helsetjenesten som åpner brevet, kontrollerer om det inneholder helseinformasjon, herunder informasjon om timeavtale, og har ansvar for eventuelt å overlevere postsendingen til den innsatte. Dette er kriminalomsorgens oppgaver. Dersom fengselet eventuelt mener det er grunnlag for å unnlate kontroll av en postsending, for eksempel fordi det er tale om helsemessige forhold, må konsekvensen være at sendingen leveres til den innsatte. Fengselet kan ikke i stedet utlevere post adressert til de innsatte uåpnet til den kommunale fengselshelsetjenesten.
X fengsel må etter dette kritiseres for sin praksis med å utlevere post adressert til de innsatte uåpnet til helsetjenesten.
Dette har også en side til bestemmelsene om taushetsplikt. Det følger av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 at den som «utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», har taushetsplikt om «noens personlige forhold». Fengselet har derfor i utgangspunktet taushetsplikt om blant annet de innsattes helsemessige forhold som fengselet blir kjent med i forbindelse håndtering av post til og fra de innsatte. Dette gjelder i utgangspunktet også overfor helsetjenesten, som organisatorisk ikke er en del av kriminalomsorgen.
I forvaltningsloven § 13 b er det gjort unntak fra taushetsplikten ut fra blant annet offentlige interesser. Det følger av bestemmelsens første ledd nr. 5 at et forvaltningsorgan kan gi et annet forvaltningsorgan «opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag». Unntak fra taushetsplikten etter denne bestemmelsen gjelder i utgangspunktet bare dersom det er nødvendig å gi opplysningene som et direkte ledd i løsningen av fengselets egne oppgaver.
Fengselet vil formodentlig med hjemmel i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 kunne gi opplysninger til helsetjenesten om en innsatts helseforhold i enkelte sammenhenger. Slik denne saken ligger an, er det ikke grunn til å gå nærmere inn på dette her. Unntaksbestemmelsen gir uansett ikke grunnlag for fengselet til å overlevere post til de innsatte uåpnet til fengselshelsetjenesten.
2. Fengselets håndtering av brevet fra Rådet for legeetikk
Det legges til grunn at brevet fra Rådet for legeetikk ble åpnet før det ble utlevert til den innsatte. Fengselet har ikke kunnet redegjøre for om brevet ble åpnet av fengselet eller av helsetjenesten. Det som uansett synes å være på det rene, er at brevet ble levert til helseavdelingen, som deretter leverte det til den innsatte. I svaret hit uttaler fengselet følgende i tilknytning til dette:
«Det bemerkes at brev fra Rådet for legeetikk ved nærmere ettertanke burde ha blitt levert til innsatte og ikke via Helseavdelingen, og at det ville vært tilstrekkelig med såkalt teknisk kontroll. Vi er også enig i at brev fra en slik institusjon/organ neppe kan inneholde opplysninger om timeavtale eller lignende.»
Ombudsmannen slutter seg til denne konklusjonen. Det aktuelle brevet var etter sitt innhold helseavdelingen uvedkommende, og skulle ikke ha vært overlevert dit fra kriminalomsorgen. Fengselet må kritiseres for sin fremgangsmåte ved håndteringen av det aktuelle brevet.
3. Fengselets håndtering av brevet fra Y DPS
I svaret hit har fengselet blant annet opplyst følgende om kontrollen av dette brevet:
«Vi har nylig fått utlevert fra innsatt kopi av brev fra Vestre Viken. Brevet er datert 17.09.2013. Innsatt har muntlig opplyst at konvolutten hadde logo ‘Vestre Viken’, men at han har kastet konvolutten.
Det er derfor ikke mulig å vurdere om konvolutten ble åpnet og deretter overlevert til Helseavdelingen. Ved gjennomlesning av første setning (‘Du er henvist til oss av X fengsels ved fengselslege….’) synes det åpenbart at dette er noe som Helseavdelingen har noe med.»
Det lar seg heller ikke for dette brevets vedkommende fastslå om det har blitt åpnet av fengselet eller helseavdelingen. Dersom brevet kom i en konvolutt med helseforetakets logo, fremstår det imidlertid som mest sannsynlig at det ble overlevert uåpnet til helseavdelingen i samsvar med fengselets generelle praksis på området. Det vises til merknadene under punkt 1.2 om denne praksisen.
Uansett om brevet ble levert uåpnet eller åpnet til helsetjenesten, må fengselet kritiseres for sin fremgangsmåte. Fengselet skulle selv ha kontrollert brevet på vanlig måte i samsvar med straffegjennomføringsloven § 30 og deretter utlevert brevet direkte til den innsatte. Det antas for øvrig at det i et tilfelle som dette ikke ville ha vært nødvendig med kontroll i form av gjennomlesning, jf. retningslinjene punkt 3.33.
Fengselet har i svaret hit vist til at det «synes åpenbart at dette er noe som Helseavdelingen har noe med». Det fremstår som noe uklart hva som er ment med dette, men det synes å skulle være en begrunnelse for å oversende brevet til helseavdelingen. Brevet var adressert til den innsatte, ikke til helseavdelingen. Fengselets oppgave i et slikt tilfelle er å vurdere om brevet skal utleveres til den innsatte eller ikke. Selv om den innsatte var henvist fra helseavdelingen, var avslagsbrevet stilet til den innsatte, som jo er den som har rettigheter etter pasient- og brukerrettighetsloven. Da må de delene av brevet som det ikke er grunnlag for å unnta etter straffegjennomføringsloven § 30 fjerde ledd også utleveres til ham. Om fengselet i tillegg kunne ha gjort helsetjenesten kjent med noe av innholdet i brevet etter unntaksbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5, er det ikke grunn til å gå nærmere inn på her. Det fremgår for øvrig av brevet fra helseforetaket at henvisende instans (fengselshelsetjenesten) var blitt særskilt orientert om avslaget.
4. Fengselets kontroll av brevet fra Borgestadklinikken
Når det gjelder brevet fra Borgestadklinikken, har fengselet opplyst at dette brevet ble kontrollert fordi det ble sendt i nøytral konvolutt, og at det derfor ikke fremgikk at det var fra en helseinstitusjon. Fengselet oppfattet brevet som et privatbrev, og kontrollerte dette i medhold av straffegjennomføringsloven § 30 annet ledd annet punktum.
Fengselets redegjørelse for håndteringen av det aktuelle brevet gir ikke grunn til merknader fra ombudsmannens side.
5. Oppsummering
Fengselets praksis innebærer i realiteten at deler av kontrollen med posten til de innsatte er overlatt til helsetjenesten. En slik praksis må kritiseres, og kan ikke opprettholdes. X fengsel bes gjennomgå rutinene for kontroll av postsendinger til innsatte om helsemessige forhold. Det bør i denne forbindelse vurderes om rutinene for håndteringen av slike postsendinger bør nedfelles skriftlig.
Det bes om at ombudsmannen holdes orientert om fengselets videre oppfølging.