Etter en skjenkekontroll på en restaurant, drevet av A, ble det rapportert om skjenking av alkoholdig drikk til en person som åpenbart var påvirket av rusmidler. Byrådet i Bergen kommune traff vedtak om å tildele A åtte prikker. Skjenkebevillingen ble også inndratt for to uker. A klaget på vedtaket og viste til at den personen som kontrollørene hadde beskrevet som åpenbart påvirket, ikke var påvirket av alkohol, men at han var syk på en måte som gjorde at han kunne oppfattes som beruset. A fremmet bl.a. ønske om et møte med kommunen, der den aktuelle gjesten kunne være til stede for at kommunen selv kunne vurdere gjestens generelle adferd i edru tilstand. Et slikt møte ble aldri gjennomført.
Klagen ble behandlet av kommunen to ganger uten at den ble tatt til følge. Saken ble deretter oversendt Fylkesmannen i Hordaland, som stadfestet kommunens avgjørelse.
As advokat brakte deretter saken inn for ombudsmannen. Det ble anført at fylkesmannens vedtak «skyldes uriktig bevisbedømmelse og mangelfull saksutredning» ved at fylkesmannen ikke hadde vurdert et sentralt bevis, nemlig den aktuelle gjesten.
Ombudsmannen ba fylkesmannen om å redegjøre for sitt syn på om saken var tilstrekkelig opplyst da fylkesmannen traff vedtak i saken, særlig sett i lys av de økonomiske konsekvensene en inndragning av skjenkebevilling ville få. Det ble stilt spørsmål om hvordan klagerens detaljerte imøtegåelse av sakens faktum og opplysningen om skjenkekontrollørenes konflikt med en annen gjest var hensyntatt av fylkesmannen. Det ble også stilt enkelte spørsmål om rutiner for håndteringer av saker der det er strid om faktiske forhold. Videre ble fylkesmannen spurt om det ville vært mulig å gjennomføre et møte med partene, herunder den aktuelle gjesten, og hvilken betydning dette eventuelt ville kunne hatt.
I svarbrevet anførte fylkesmannen at saken var tilstrekkelig opplyst i henhold til forvaltningslovens krav. Fylkesmannen var kjent med klagerens innsigelser, men de fleste anførslene angikk andre forhold enn det som utgjorde grunnlag for vedtaket om inndragning av skjenkebevillingen. Innsigelsen om at den aktuelle gjesten faktisk ikke var påvirket av rusmidler, men syk, mente fylkesmannen ikke kunne føre frem. Det ble uttalt at det var «sannsynliggjort at personen beskrevet i kontrollrapporten (”X”) var åpenbart påvirket av rusmidler» og «lite sannsynlig at samtlige av disse [tegn på beruselse] skyldtes sykdom». Fylkesmannen mente at skjenkekontrollørenes vurdering av gjesten ikke var påvirket av konflikten mellom kontrollørene og de øvrige gjestene.
Når det gjaldt spørsmålet om rutiner for behandling av slike saker, opplyste fylkesmannen at innsigelser om faktiske forhold inngår i bevisvurderingen. I enkelte tilfeller vil kommunen forelegge innsigelsene for kontrollørene for å be om en tilleggsuttalelse. Dersom fylkesmannen finner at saken ikke er tilstrekkelig opplyst, det er mangler ved vedtaket, eller mangelfulle bevis, vil vedtaket bli opphevet og sendt tilbake til kommunen for fornyet behandling.
Når det gjaldt klagerens ønske om at fylkesmannen skulle møte den aktuelle gjesten, fremholdt fylkesmannen at et slikt møte ikke ville kunne kaste lys over spørsmålet om gjesten var åpenbart påvirket da skjenkekontrollen ble foretatt, og det ville derfor ikke ha noen betydning for resultatet. Dessuten var ønsket om et slikt møte ikke blitt fremsatt eksplisitt for fylkesmannen, men kun for kommunen. Det ble også vist til at påstanden om gjestens sykdom først ble fremsatt i ettertid og at personalet på stedet kunne ha informert kontrollørene om gjestens helsetilstand på kontrolltidspunktet. Fylkesmannen ville heller ikke utelukke at gjesten «ville kunne forestille en bestemt adferd ved et slikt møte». Det ble opplyst at det sjelden eller aldri kommer forespørsler om møter i saker etter alkoholloven, men at slike ønsker stort sett etterkommes på andre saksområder. Avslutningsvis skrev fylkesmannen at saken var blitt vurdert på nytt, men at det ikke kunne sees at et møte ville ha verdi for saken.
Fylkesmannens redegjørelse ble oversendt As advokat, som kommenterte saken i nytt brev til ombudsmannen. Det ble blant annet anført at fylkesmannen i for stor grad hadde stolt på kontrollørens konklusjon om at gjesten var åpenbart beruset, og at A hadde ønsket å motbevise dette gjennom et møte mellom gjesten og kommunen/fylkesmannen. Advokaten fremholdt at kommunens gjentatte avslag på As krav om et møte med den aktuelle gjesten var en saksbehandlingsfeil som førte til at vedtaket måtte anses som ugyldig etter fvl. § 41. Det ble også anført at kontrollørene hadde «minimal opplæring og erfaring fra denne type virksomhet» og at fylkesmannen burde vært mer kritisk til innholdet i rapporten og de vurderingene kontrollørene foretok. På grunn av den konfliktfylte situasjonen som oppsto mellom kontrollørene og en annen gjest, mente A at kontrollørene måtte anses som inhabile. A pekte på at anførselen om gjestens sykdom ble tatt opp i brev til kommunen allerede tre dager etter at kontrollen ble foretatt. Konflikten som oppsto under kontrollen ble oppgitt som hovedårsaken til at de ansatte ikke umiddelbart gjorde kontrollørene oppmerksomme på gjestens sykdom.
I nytt brev opplyste fylkesmannen bl.a. at det kun var beskrivelsen av den ene gjesten som dannet grunnlaget for inndragningsvedtaket. Fylkesmannen gjentok at det ikke var en saksbehandlingsfeil at kommunen ikke hadde hatt møte med klageren og gjesten. Klageren hadde ikke tidligere eksplisitt bedt fylkesmannen om et møte, men det ble opplyst at fylkesmannen ikke var avvisende til et møte nå i ettertid. Dette måtte imidlertid klageren vurdere hensiktsmessigheten av, ettersom situasjonen kunne ha endret seg siden kontrollen ble foretatt. Vedlagt brevet til ombudsmannen fulgte kopi av et brev fra fylkesmannen til As advokat der han ble bedt om å ta kontakt med fylkesmannen for å avtale tid og sted for et eventuelt møte.
Klageren opplyste i et senere brev at det ikke lenger var grunnlag for et møte fordi fylkesmannen nå syntes å ha tatt endelig standpunkt i saken. Videre ville det være en belasting for den aktuelle gjesten med et slikt møte nå. Det ble i den forbindelse kort redegjort for gjestens nåværende helsetilstand.
Fylkesmannen presiserte at et eventuelt møte ville ha hatt til hensikt å finne ut om nye opplysninger eller forhold kunne lede til at saken ble tatt opp til ny vurdering. Videre presiserte fylkesmannen at en av grunnene til at man generelt var tilbakeholden med å avholde slike møter, var den belastning dette ville være for en tredjepart.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Hjemmelen for inndragning av skjenkebevillinger er gitt i alkoholloven 2. juni 1989 nr. 27 § 1-8 første ledd:
«Kommunestyret kan i bevillingsperioden inndra en bevilling for resten av bevillingsperioden, eller for en kortere tid dersom vilkårene i § 1-7b ikke lenger er oppfylt, eller dersom bevillingshaver ikke oppfyller sine forpliktelser etter denne loven eller bestemmelser gitt i medhold av denne. Det samme gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av annen lovgivning når bestemmelsene har sammenheng med denne lovs formål.»
Etter alkoholloven § 8-11 er det forbudt «å selge, utlevere eller skjenke alkoholholdig drikk til personer som er åpenbart påvirket av rusmidler». At den aktuelle gjesten ble «skjenket» i alkohollovens forstand, er ikke omtvistet.
Sakens tema for ombudsmannen har vært om fylkesmannen hadde tilstrekkelig grunnlag for å legge til grunn at den aktuelle gjesten var «åpenbart påvirket av rusmidler», slik at skjenking av alkoholholdig drikk til ham var i strid med alkoholloven § 8-11. Spørsmålet er særlig om fylkesmannens saksbehandling forut for vedtaket tilfredsstilte kravet til at en sak skal være «så godt opplyst som mulig», jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 33, jf. § 17 første ledd.
Omfanget av plikten til å opplyse saken er avhengig av hva saken gjelder og hvor inngripende et vedtak vil være. Jo mer inngripende vedtak, jo lenger rekker kravet om opplysning av saken. Kravet til å opplyse saken så godt som mulig må nødvendigvis avveies blant annet mot hvilke reelle muligheter som finnes for å få saken bedre opplyst. Hensynet til effektivitet i saksbehandlingen vil også kunne ha en viss vekt. I denne saken er det tale om midlertidig inndragning av en skjenkebevilling i to uker, noe som er en relativt inngripende forvaltningsrettslig sanksjon. I slike saker vil kravene til sakens opplysning generelt sett være strenge.
Fylkemannen har pekt på at rapporten fra skjenkekontrollørene i seg selv inneholder så detaljerte opplysninger om den aktuelle gjestens tilstand og væremåte, at den utgjør et tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre saken. Det er fra kommunens eller fylkesmannens side ikke funnet grunn til å innhente tilleggsopplysninger fra kontrollørene.
Spørsmålet er imidlertid om fylkesmannen, særlig i lys av de konkrete innsigelsene mot rapporten, hadde plikt til å foreta ytterligere undersøkelser, herunder gjennomføre et møte med den aktuelle gjesten. Klageren har anført at denne gjesten, på grunn av helsetilstanden, også i edru tilstand fremstår som åpenbart påvirket av rusmidler, og at han ikke var påvirket av rusmidler da kontrollen ble gjennomført.
Fylkesmannens oppfatning er at et slikt møte ikke ville ha hatt betydning for resultatet, og har særlig pekt på at et møte ikke ville kunne belyse om vedkommende var åpenbart påvirket av rusmidler på tidspunktet for skjenkekontrollen, selv om han for øvrig skulle vise seg å ha en helsetilstand slik som beskrevet i klagen. Videre har fylkesmannen pekt på at det trolig ville være en belastning for gjesten å bli trukket inn i saken, og at det å bli fremstilt for beskuelse ville kunne oppleves som nedverdigende og uverdig. Fylkesmannen opplyser at man av denne grunn generelt er tilbakeholden med å ta imot bevis som vil virke belastende på en tredjepart.
Jeg må legge til grunn at selv om et slikt møte var blitt gjennomført i ettertid, ville det ikke ha vært mulig å gjenskape den situasjonen som skjenkekontrollørene observerte. Noe sikkert bevis for at situasjonen var slik som klageren beskrev, ville det ikke ha vært mulig å skaffe, særlig fordi det ville være umulig å utelukke at gjesten var alkoholpåvirket i tillegg til å være syk. Videre er det på det rene at serveringspersonalet på stedet ikke ga opplysninger om gjestens sykdom og generelle adferd, selv om de var klar over at kontrollørene anså at han var åpenbart påvirket av rusmidler. Ettersom gjesten omtales som en stamkunde, og hans problemer var kjent for de ansatte, ville dette vært nærliggende å gjøre.
På den annen side må det antas at dersom klagerens oppfatning om gjestens helsetilstand var blitt bekreftet i et møte, ville dette kunne skapt en annen bevissituasjon enn rapporten alene.
Verdien av et eventuelt bevistilbud må imidlertid veies mot det faktum at det «beviset» som klageren har tilbudt er oppgitt å være en ressurssvak og syk tredjeperson, som ikke er direkte part i konflikten mellom kommunen og klageren. I en kjennelse fra Borgarting lagmannsrett (LB-2006-34448), avsagt 24. mars 2006 var et av temaene om forvaltningen hadde oppfylt sin undersøkelsesplikt i skjenkesaker. Spørsmålet var om kommunen «skulle foretatt ytterligere undersøkelser om gjestens atferd skyldtes andre forhold enn alkoholpåvirking». Virksomheten hadde anført at gjesten hadde særegenheter og sykdom som ga ham en framferd som lett kunne forveksles med beruselse. Lagmannsretten uttalte bl.a.:
«Lagmannsretten kan ikke se at de opplysninger X AS’ senere kom med vedrørende gjesten, foranlediget ytterligere undersøkelser fra kommunens side. Kommune har – på samme måte som X AS – ingen hjemmel for å pålegge vedkommende gjest å komme med opplysninger om sin helsetilstand. Det vil – slik lagmannsretten ser det – etter omstendighetene også kunne fremstå som lite hensynsfullt overfor vedkommende gjest om kommunen skulle henvendes seg til denne for å be om opplysninger om hans helsemessige situasjon. Terskelen for kommunen til å rette slike henvendelser bør derfor være høy. …I denne situasjonen fremstår det som mer nærliggende at X AS rettet en henvendelse til vedkommende gjest med forespørsmål om han kunne komme med opplysninger om sin helsetilstand, såfremt selskapet mente at dette ville være relevant for kommunens avgjørelse.»
I herværende sak tok A selv initiativ til å arrangere et møte mellom kommunen og gjesten. Det er uklart for meg om gjesten var informert om et potensielt møte eller hadde akseptert å delta på et slikt møte, men jeg må forutsette at vedkommende hadde samtykket til dette.
Uavhengig av samtykke reiser det seg imidlertid klare etiske betenkeligheter knyttet til å akseptere et bevis av denne typen. Når det, slik som her, er tale om en svært ressurssvak person, og møtet eventuelt skulle dreie seg om observasjon av vedkommendes utseende, tale og motorikk, er dette ikke et bevistilbud som fylkesmannen umiddelbart vil kunne akseptere. Et møte av denne typen vil nødvendigvis måtte stille gjesten i en svært vanskelig situasjon. De forholdene som skulle observeres vil det i alminnelighet gjelde taushetsplikt om. Jeg har derfor forståelse for at fylkesmannen ikke uten videre ønsket å motta dette beviset, og jeg har kommet til at det ikke var noen saksbehandlingsfeil at det ikke ble avholdt et møte.
Spørsmålet er om saken, uten gjennomføring av et slikt møte, var tilstrekkelig opplyst da vedtaket ble truffet. Jeg har kommet til at det var tilfellet. I denne vurderingen har jeg lagt vekt på at rapporten er relativt detaljert med hensyn til vedkommendes symptomer for beruselse. Fylkesmannen har foretatt en konkret vurdering av sannsynligheten for at samtlige av disse tegnene kunne skyldes en eventuell sykdom. Videre har fylkesmannen vurdert det faktum at serveringspersonalet ikke gjorde kontrollørene umiddelbart oppmerksom på gjestens helsetilstand. Etter en samlet vurdering kan jeg ikke se at det er rettslig grunnlag for å kritisere fylkesmannen for ikke å ha opplyst saken tilstrekkelig.
Jeg har heller ikke grunn til å anta at en videre undersøkelse av saken herfra vil kunne føre til rettslige innvendinger mot vedtaket om inndragning av skjenkebevilling.»