Klageren ble godkjent av Oslo kommune som TT-bruker. Han ble tildelt rødt TT-kort, for ordinære TT-brukere, men påsto seg berettiget til hvitt TT-kort, tiltenkt brukere med særskilte behov. Søknaden ble ikke tatt til følge, og han fikk ikke påklage avgjørelsen, da kommunen mente at dette var en organisatorisk avgjørelse og ikke et enkeltvedtak.
Ombudsmannen fant at ikke bare godkjenningen som TT-bruker, men også tildelingen av ulike kort, dreier seg om en form for rettighet, som må kunne påklages. Byråden ble gjort oppmerksom på mangelen ved praksis her, og mangler ved kommunens TT-forskrift, og Samferdselsdepartementet ble underrettet i et eget brev.
Klageren er lett psykisk utviklingshemmet og går på spesialpedagogisk linje på videregående skole. Han har vanskelig for å håndtere nye situasjoner og kan utagere dersom han ikke har tilstrekkelig forutsigbarhet og faste rutiner. Fra 1. april 2012 ble TT-brukere i Oslo inndelt i blant annet rødt kort (ordinære brukere) og hvitt kort (brukere med særskilt behov). Klageren ble tildelt rødt kort, noe som har medført at han skysses med forskjellige biler og sjåfører og normalt med flere passasjerer, noe som gjorde ham redd og engstelig, og hans tilstand ble forverret.
Klagerens mor påklaget avgjørelsen om tildeling av rødt kort. Etter en ny vurdering opprettholdt kommunen standpunktet om rødt kort og uttalte samtidig at avgjørelsen ikke kunne påklages, da det var en organisatorisk avgjørelse og ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.
I brev 4. september 2012 herfra ble saken tatt opp med Oslo kommune. Byrådet ble bedt uttale seg om tildeling av ulike TT-kort berører rettighetene til brukerne, og om ikke brukerne skal kunne påklage slike avgjørelser. I brev 25. september 2012 redegjorde kommunen for TT-ordningen. Det ble erkjent at tildeling av hvitt kort kan oppleves som en rettighet for den enkelte bruker, men at kommunen har en vid styringsrett, blant annet kan rettigheter for en TT-bruker når som helst endres, jf. TT-forskriften § 16. Brukerne kan dermed ikke ha berettigede forventninger om hva som inngår i tilbudet. Kommunen viste også til at fylkeskommunenes (her Oslo kommunes) organisering av tilbudet i liten grad er regulert i nasjonale retningslinjer. I nærværende sak kunne klagerens trygghet ivaretas ved at han følges av en ledsager.
Til dette svarte klagerens mor at en ledsager ikke vil dekke sønnens behov for en fast sjåfør, at sjåførene nå stadig ikke finner frem til familiens bopel og at han nå stadig kommer for sent til skolen.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Med et vedtak menes en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter og plikter til private personer, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 2 første ledd bokstav a). Med et enkeltvedtak menes et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav b).
I Samferdselsdepartementets rundskriv N-4/97 ble fylkeskommunene gitt i oppgave å utarbeide regelverk om spesialtransporten for funksjonshemmede (TT-transport). Oslo kommune er tillagt fylkeskommunale oppgaver, og vedtok i 1997 forskrift for transport av funksjonshemmede, Oslo kommune. Forskriften har senere blitt erstattet av ny forskrifter med samme navn, i 2000 og 2001, og i 2003, som fremdeles er gjeldende. Etter rundskriv N-4/97 pkt. 3 skal godkjenning av brukere betraktes som enkeltvedtak med klageadgang, noe som er fulgt opp i forskriften § 5.
Klageren er i medhold av forskriften godkjent som TT-bruker. Siden han ikke bruker rullestol, er spørsmålet om han er å anse som en ordinær «gående» TT-bruker (rødt kort) eller som en gående bruker med behov for særskilt tilrettelagt transport, såkalt «sårbar bruker» (hvitt kort). Det er denne avgjørelsen kommunen ikke anser som enkeltvedtak, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav b), og som er unntatt fra klageretten.
Å unnta dette fra klageretten har kommunen for det første begrunnet med at den er gitt en vid styringsrett ved endringsadgangen i forskriften § 16. Etter bestemmelsen kan rettigheter og plikter som følger av vedtak etter forskriften, «på et hvert tidspunkt endres, også med virkning for eksisterende TT-brukere». Godkjenning som TT-bruker gis for to år om gangen, jf. forskriften § 2 første ledd første punktum, og det legges derfor til grunn at endringsadgangen i § 16 er ment å kunne anvendes innenfor en slik toårsperiode. Det er ikke gitt nærmere vilkår for når endringsadgangen i § 16 kan anvendes, eller hvilken kvalitativ eller kvantitativ reduksjon av transporttilbudet som kan gjennomføres.
Det må være på det rene at en reduksjon av tilbudet etter § 16 ikke kan gå ut over det minstekrav av transporttilbud som gjelder for en bruker, vurdert etter den enkeltes situasjon, når lokale myndigheter er tillagt oppgaven med transport av funksjonshemmede. En reduksjon som ikke imøtekommer brukerens nøkterne behov, kan derfor ikke begrunnes ut fra kommunens økonomi, jf. Rt. 1990 s. 874, på side 888 (Fusa). Kommunen vil derimot kunne redusere det tilbudet som ble gitt, dersom brukerens behov er endret, for eksempel at brukerens midlertidige funksjonshemming er redusert. Det kan også tenkes at tilbudet reduseres på grunn av misbruk, for eksempel fordi brukeren urettmessig har latt uvedkommende benytte TT-kortet. Uansett må brukeren før endring gis varsel og anledning til å uttale seg.
Kommunen har i svaret hit også argumentert med at det enkelte fylke er gitt en «vesentlig grad av valgfrihet» ved gjennomføringen av transportordningen. Dette er begrunnet med at Samferdselsdepartementet i rundskriv N-4/97 ikke har gitt detaljerte retningslinjer om ordningen. Således ba Stortinget i Innst. S. nr. 259 (2002-2003) som pkt. 20, regjeringen om å utarbeide nasjonale retningslinjer for kvalitet og kvantitet for TT-transporten i løpet av 2004, men dette synes ikke å ha blitt fulgt opp. I St.meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019, ønsket departementet å styrke tilbudet til TT-brukere med særskilte behov (s. 128). En gjennomgang og forbedring av TT-ordningen ble også varslet i regjeringserklæringen («Soria Moria»), jf. meldingen pkt. 13.4. I mangel av nasjonale retningslinjer må derfor den enkelte kommune utarbeide et mer detaljert regelverk til gjennomføringen av forpliktelsene.
Det enkelte fylke, her Oslo kommune, har en valgfrihet, og det vil være fylkesvis variasjon i organiseringen av TT-ordningen. Eksempelvis vil organiseringen av ordningen i Oslo nødvendigvis skille seg noe fra organiseringen i våre nordligste fylker. Lokalmyndighetene vil være best egnet til å utferdige et regelverk som iakttar regionens særegenheter. At det enkelte fylke har en «vid» valgfrihet er likevel etter mitt syn ikke en treffende beskrivelse. Tilbudet må være forsvarlig og oppfylle de minstekrav som må gjelde, jf. Fusa-dommen.
For funksjonshemmede barn skal myndighetene treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at barnet kan nyte alle rettigheter og friheter fullt ut og på linje med andre barn, og barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, jf. FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne art. 7 nr. 1 og 2. Funksjonshemmede barn har videre rett til «særlig omsorg», og adgangen til undervisning skal være «effektiv», jf. barnekonvensjonen art. 23 nr. 2 og 3.
Formålet med TT-ordningen er at personer med forflytningshemming som ikke kan nytte annen kollektivtransport, skal ha et annet transporttilbud, jf. forskriften § 1. TT-ordningen er således et hensiktsmessig tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne på lik linje med andre får tilgang til det fysiske miljøet og til andre tilbud og tjenester som er åpne for allmennheten, både i byene og i distriktene, slik at de kan få et selvstendig liv og kunne delta fullt ut på alle livets områder, jf. FN-konvensjonen art. 9 nr. 1.
I svaret hit uttalte kommunen at brukerne ikke uten videre kan ha noen berettiget forventning om hva som inngår av ytelser, og som de kan innrette seg etter. Jeg vil likevel påpeke at funksjonshemmedes behov for forutsigbarhet, herunder hva brukeren med rette kan forvente å få av bistand, fremstår som mer fremtredende enn for andre. Prinsippet om at fylkeskommunene skal bestemme omfang og kvalitet på kollektivtilbudet, som kommunen har vist til fra Nasjonal transportplan, kan derfor ikke tillegges betydelig vekt i utformingen av tilrettelagt transport. Det vises også til rundskriv N-4-97, hvor det er fastsatt at regelverket bør inneholde bestemmelser om «omfanget av de rettigheter som brukerstatusen gir».
Kvaliteten og kvantiteten av tilbudet, hvor fylkeskommunene er pålagt ansvaret for gjennomføringen, har stor betydning for den enkelte. Dette taler for en snevrere skjønnsmargin enn det kommunen har gitt uttrykk for i svaret hit. Særlig begrenset skjønnsmargin vil kommunen ha for den mest sårbare gruppen av funksjonshemmede.
Den restriktive klagepraksisen kommunen har lagt seg på, synes ikke å være forutsatt i ordlyden til forskriften § 5, hvor klageretten er gjort gjeldende for enkeltvedtak «innenfor TT-området». Jeg viser også til en sak om tilleggsreiser til TT-kort som var til undersøkelse her i 2008, at klagenemnda tidligere har behandlet spørsmål ut over om en søker skal godkjennes som TT-bruker eller ikke.
Etter min mening er det ikke treffende å omtale avgjørelsen av valg av transportform som først og fremst et organisatorisk spørsmål. Det utøves skjønn knyttet til den enkelte bruker. Kommunen har også påpekt at det kan oppleves at hvitt TT-kort gir visse fordeler, som andre brukere ikke har. Mye taler derfor for at avgjørelsen om å tildele rødt kort i stedet for hvitt kort, må anses som en del av vedtaket.
Den betydningen tilrettelagt transport har for de mest sårbare gruppene, tilsier at det bør være klageadgang på spørsmålet om særlig tilrettelegging. Avgjørelsen om type kort berører brukerens rettigheter og gjøres som ledd i utøvingen av offentlig myndighet, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav b), jf. bokstav a). En illustrerende parallell til omfanget av det tilbud TT-brukeren mottar, er saker om brukerstyrt personlig assistanse, jf. lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 3-8, hvor den enkelte kan påklage både spørsmålet om tildeling og selve timeutmålingen.
Etter dette er min konklusjon at det er klageadgang på kommunens avgjørelser av om en bruker har behov for særskilt tilrettelagt transport, dvs. avgjørelsen om tildeling av rødt eller hvitt kort. Jeg ber derfor om at saken behandles på nytt. Underretning om utfallet av den nye behandlingen bes gitt hit ved kopi av brev til klageren.
Blir ombudsmannen oppmerksom på mangler ved lover, administrative forskrifter eller administrativ praksis, kan han gi vedkommende departement underretning om det, jf. sivilombudsmannsloven § 11. I denne saken anser mener jeg at den restriktive klageadgangen utgjør en slik mangel ved administrativ praksis. Jeg har også funnet at endringsadgangen som er gitt i forskriften § 16, etter ordlyden er så omfattende at det er spørsmål om den beskytter mot vilkårlige reduksjoner av den enkeltes tilbud. Byråden er derfor gjort oppmerksom på disse manglene i et eget brev.
Jeg har også i et eget brev gjort Samferdselsdepartementet oppmerksom på manglene, særlig med tanke på arbeidet med å utarbeide nasjonale retningslinjer for kvalitet og kvantitet for TT-transporten, og ber om departementets tilbakemelding om oppfølgningen av dette arbeidet.»