Sakens bakgrunn
A – heretter kalt klageren – søkte våren 2018 om overføring fra Ullersmo fengsel til Bastøy fengsel, som er et fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Bastøy fengsel avslo søknaden. Det ble vist til at det var blitt funnet ca. ett gram kokain ved visitasjon av klageren etter en permisjon. Fengselet viste også til at klageren hadde pådratt seg en rapport for blant annet uakseptabel atferd kort tid senere. Fengselet var på bakgrunn av dette ikke tilstrekkelig overbevist om at klager kunne tilpasse seg en soning med lavere sikkerhetsnivå. I vedtaksbrevet ble det orientert om klageadgang. Det ble bedt om at en eventuell klage ble fremmet gjennom enhetsleder ved Ullersmo fengsel.
Klageren påklaget vedtaket i brev datert 26. mai 2018, som ble innlevert ved Ullersmo fengsel. I denne klagen kommenterte klageren blant annet den delen av fengselets begrunnelse som gjaldt rapporten om uakseptabel atferd, men ikke den delen som gjaldt funnet av narkotika. Klageren fremholdt at episodene med uakseptabel atferd var utslag av en nærmere angitt medisinsk lidelse.
I et nytt brev datert 29. mai – som også var betegnet som en «klage» på fengselets avslag på søknad om overføring – kom klageren blant annet med merknader til den delen av fengselets begrunnelse som gjaldt funn av narkotika. Klageren bestred at dette funnet tilhørte ham. Han viste blant annet til at posen med kokain ble funnet to og en halv meter unna ham, og først etter at klærne hans var blitt grundig sjekket. Klageren opplyste også at han hadde påklaget fengselets vurdering om at stoffet var hans, og at det ikke var tatt endelig stilling til klagen. Også dette brevet ble innlevert ved Ullersmo fengsel.
Kriminalomsorgen region sør traff endelig vedtak i saken 13. juni 2018. Regionen opprettholdt fengselets avslag. I vedtaksbrevet viste regionen til klagen 26. mai, men ikke til klagen 29. mai. Regionen ga uttrykk for at den ikke betvilte at noe av den rapporterte atferden til klageren kunne forklares med klagerens medisinske lidelse. Regionen fant det imidlertid ikke nødvendig å vurdere om klagerens sykdom var til hinder for overføring. Regionen viste til episoden hvor det var gjort funn av kokain, samt til ytterligere en hendelse. Etter regionens vurdering tilsa disse to episodene at søknaden måtte avslås av sikkerhetsmessige grunner.
Klageren hadde allerede forut for regionens vedtak i klagesaken hatt kontakt med en saksbehandler hos Sivilombudsmannen og oversendt enkelte saksdokumenter. Etter at endelig vedtak forelå, fremmet han klage til ombudsmannen og vedla ytterligere dokumentasjon.
Våre undersøkelser
Dokumentene i saken ble innhentet fra Kriminalomsorgen region sør. Ved en gjennomgang av de oversendte dokumentene, konstaterte vi at klagerens brev 29. mai – som klageren selv hadde oversendt kopi av – ikke fulgte med. Som nevnt var dette brevet ikke omtalt i regionens vedtaksbrev. Det var heller ikke nevnt i Bastøy fengsels innstilling til regionen 6. juni 2018. Av den kopien av brevet 29. mai som klageren hadde sendt oss, fremgikk det at dette var stemplet mottatt ved Ullersmo fengsel 30. mai 2018. Av dokumentene mottatt fra regionen, fremgikk det at klagen 26. mai var registrert mottatt ved samme fengsel 31. mai, det vil si en dag senere enn klagen 29. mai.
I brev herfra 26. oktober 2018 ble Kriminalomsorgen region sør blant annet spurt om den hadde hatt tilgang til og gjennomgått klagerens brev 29. mai ved behandlingen av klagesaken. Dersom dette ikke var tilfellet, ble regionen bedt om å gi en redegjørelse for bakgrunnen for dette, og om nødvendig innhente informasjon fra Ullersmo og Bastøy fengsler. Regionen ble spurt om den anså at underinstansen hadde overholdt sin plikt til å oversende sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd. Vi spurte også om regionen mente at saksbehandlingen var i tråd med god forvaltningsskikk, og om den anså klagerens rett til kontradiksjon som overholdt.
I brev 14. november 2018 opplyste regionen at den ikke hadde hatt tilgang til brevet 29. mai 2018 ved sin behandling av saken. Regionen skrev at kriminalomsorgens saksbehandlingssystem kun gir tilgang til saker i egen enhet eller region. Der innsatte tilhører en annen enhet eller region, får regionen kun tilgang til de dokumenter angivende enhet eksplisitt gir tilgang til. Regionen hadde tilskrevet Ullersmo og Bastøy fengsler for å få klarhet i hva som hadde skjedd. Redegjørelsene fra de to fengslene fulgte vedlagt regionens brev hit.
I Ullersmo fengsels redegjørelse skriver fengselet at brevet 29. mai først ble scannet inn og stemplet som mottatt av fengselet med datoen 5. juni 2018. Klagen 26. mai var stemplet inn som mottatt 4. juni 2018, og ble samme dag oversendt Bastøy. Brevet 29. mai ble ved en inkurie avskrevet som allerede oversendt Bastøy, fordi saksbehandleren ikke hadde sett at det dreide seg om to ulike klager. Brevet ble senere scannet inn på nytt, og ble da registrert som mottatt på avdeling 30. mai 2018. Det ble sendt til skanning 5. juni, fordelt til saksbehandler 19. juni, og oversendt Bastøy fengsel 22. juni. Ullersmo fengsel kunne ikke gi noen forklaring på hvor dokumentet hadde befunnet seg i tiden fra det ble levert og til det ble sendt til skanning. Fengselet beklaget at det på grunn av inkurien hadde tatt «noe tid» før fengselet ble klar over at klageren hadde levert inn to klager i sakens anledning, og at det derfor også tok noe tid før den andre klagen ble oversendt Bastøy fengsel. Fengselet oppga at ferieavvikling og stor saksmengde kunne være noe av årsaken til at det tok såpass lang tid før dette ble oppdaget.
I Bastøy fengsels redegjørelse skriver fengselet at man ikke oppfattet at brevet 29. mai var stemplet som mottatt 30. mai 2018, men at man i stedet hadde lagt til grunn at det var mottatt ved Ullersmo fengsel 19. juni, som vist til i oversendelsesbrevet derfra. Fengselet viste videre til at Ullersmo fengsel i dette oversendelsesbrevet hadde formulert det slik at klageren ønsket sin søknad revurdert. Bastøy fengsel hadde derfor ikke oppfattet at henvendelsen gjaldt en utfyllende klage tilknyttet deres opprinnelige klagebehandling. Brevet var i stedet blitt behandlet som en anmodning om revurdering, som var blitt avslått.
Under henvisning til redegjørelsene fra fengslene konkluderte Kriminalomsorgen region sør med at den manglende oversendelsen av klagen datert 29. mai 2018 skyldtes en beklagelig glipp fra lokalt nivå. Regionen vedgikk at dette innebar at «alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper/normer for god forvaltningsskikk ikke fullt ut ble overholdt». Kriminalomsorgen opplyste samtidig at klageren – forut for vår beslutning om å undersøkelse saken – var blitt innvilget overføring til Bastøy fengsel. Regionen la til grunn at dette reelt sett reparerte feilen.
Ombudsmannens syn på saken
Saken gjelder kriminalomsorgens behandling av en klage over avslag på overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå, jf. straffegjennomføringsloven § 15. Det er på det rene at et slikt avslag er et enkeltvedtak, som i henhold til forvaltningsloven § 28 kan påklages. Av § 34 annet ledd følger det at klageinstansen kan prøve alle sider av saken, og at den skal vurdere de synspunktene klageren kommer med.
Det følger av forvaltningsloven § 33 første ledd at forvaltningslovens regler om saksforberedelse ved enkeltvedtak får anvendelse også for forberedelsen av klagesaker, når ikke annet følger av reglene i paragrafen. Blant annet skal klageinstansen påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. § 33 fjerde ledd og § 17. Som ellers utfylles forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og normer for god forvaltningsskikk.
Etter forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a skal klagen fremsettes overfor det organet som har fattet det påklagde vedtaket. Dersom dette organet – «underinstansen» – ikke selv finner grunn til å endre vedtaket, skal det sende sakens dokumenter til overinstansen, jf. § 33 tredje ledd. Dette omfatter i utgangspunktet alle dokumentene i saken, og i alle fall klagen og eventuelle tilleggsbrev og dokumentasjon fra klageren. Dersom underinstansen mottar ytterligere brev fra klageren etter at saken er oversendt klageinstansen, men før klagesaken er avgjort, må det normalt forventes at underinstansen omgående videresender slike brev til klageinstansen.
I saken her var det Bastøy fengsel som fattet vedtak i saken i førsteinstans, og som følgelig var underinstans i klagesaken. Klageren hadde imidlertid fått beskjed om å fremme klagen gjennom Ullersmo fengsel, der han sonet på klagetidspunktet. Selv om fengselet som mottar en klage formelt sett faller utenfor bestemmelsene om underinstansens behandling i forvaltningsloven § 33, kan det ikke være tvilsomt at også dette fengselet har plikt til å bidra til at den innsattes rettigheter blir ivaretatt i klagesaken. Det må derfor sørge for å videresende klagen og øvrige saksdokumenter, herunder eventuelle brev og lignende som det mottar etter at saken er oversendt underinstansen.
Ut fra de mottatte redegjørelsene fra regionen og de involverte fengslene, legger ombudsmannen til grunn at verken Bastøy fengsel eller regionen mottok klagerens brev 29. mai før etter at regionen hadde fattet endelig vedtak i klagesaken. Slik saken er opplyst, er det isolert sett vanskelig å kritisere noen av disse instansene for å ha ferdigbehandlet saken basert på de dokumentene som for øvrig forelå. Det er i utgangspunktet opp til klageren selv hvilke synspunkter man vil fremme i en klage. Selv om funnet av narkotika ikke var kommentert i klagen 26. mai, var det ikke noe ved klagen som sådan som tilsa at klageren kom til å komme med ytterligere merknader i en tilleggsklage.
Ombudsmannen legger etter dette til grunn at det skyldes Ullersmo fengsels håndtering av brevet 29. mai 2018 at dette ikke kom frem til Bastøy fengsel og regionen i tide til at regionen kunne ta dette i betraktning ved sin behandling av klagesaken. Ut fra redegjørelsen fra Ullersmo fengsel er det noe uklart om fengselet mener at det faktisk mottok denne klagen 30. mai eller 5. juni 2018. Sett hen til at saken for øvrig ble oversendt Bastøy fengsel 4. juni, synes det i alle tilfeller klart at brevet burde vært oversendt Bastøy fengsel i god tid før regionens vedtak 13. juni 2018. Fengselets håndtering av saken kan på dette punktet ikke anses å være i tråd med alminnelige krav til forsvarlig saksbehandling og normer for god forvaltningsskikk. Det må generelt forventes at forvaltningen har en journalførings- og arkiveringspraksis som sikrer oversikt over hva som er gjort i en sak. Videre må det kunne forventes at forvaltningen nøyaktig gjennomgår inngående henvendelser kort tid etter mottakelse, slik at disse blir registrert og fulgt opp på en korrekt og forsvarlig måte.
Ullersmo fengsel har beklaget at det tok «noe tid» før fengselet oversendte innsattes klage datert 29. mai 2018, med stempel som mottatt 30. mai, til Bastøy. Ombudsmannen tar beklagelsen til etterretning. Som en konsekvens av fengselets håndtering av saken, ble klagerens rett til kontradiksjon, og til å få vurdert sine synspunkter hos klageinstansen, ikke tilstrekkelig ivaretatt.
Konklusjon
Klagerens brev 29. mai skulle vært oversendt Bastøy fengsel og Kriminalomsorgen region sør i tide til at regionen kunne ta dette i betraktning ved sin behandling av klagesaken. Ullersmo fengsel – som mottok brevet – har på dette punktet ikke håndtert saken i tråd med alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling og normer for god forvaltningsskikk. Som en konsekvens av dette har klagerens rett til kontradiksjon – herunder retten til å få vurdert sine synspunkter hos klageinstansen – ikke blitt tilstrekkelig ivaretatt ved kriminalomsorgens behandling av klagesaken.
Klageren er etter det opplyste nå innvilget overføring til Bastøy fengsel. Videre har Ullersmo fengsel beklaget sin håndtering av saken. Ombudsmannen finner derfor å kunne la den konkrete saken bero. Det bes imidlertid om at Kriminalomsorgen region sør videreformidler denne uttalelsen til Ullersmo fengsel, og at både fengselet og regionen merker seg ombudsmannens synspunkter med tanke på fremtidige saker.