Uttalelse
1. Sakens bakgrunn
Saken har sin bakgrunn i en innsynsbegjæring 18. november 2015 fra journalist Eiliv Frich Flydal i Dagbladet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (heretter KMD). Innsynsbegjæringen gjaldt en tilstandsanalyse Arbeids- og kommunaldepartementet utarbeidet for Skaugum gård i Asker i 2001-2002. Flydal fikk avslag samme dag, men ba 19. november 2015 om en ny vurdering. Departementet ga avslag 26. november 2015 med følgende begrunnelse:
«Etter en ny vurdering er vi kommet til at vi opprettholder avslaget for sakens dokument 7 i medhold av offl. § 24, 3. ledd. Dokumentet inneholder opplysninger som vil kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger, og som vil kunne utsette enkeltpersoner for fare. I tillegg inneholder dokumentet taushetsbelagte opplysninger som er skjermingsverdige etter sikkerhetsloven § 11 bokstav d, «Begrenset». Det gjør at offl. § 13 1. ledd kommer til anvendelse. Siden opplysningene som skal unntas fra innsyn, utgjør den vesentligste delen av dokumentet, unntas det fra innsyn i medhold av offl. § 12 bokstav c).»
2. Behandlingen hos ombudsmannen og undersøkelsene herfra
Journalist Eiliv Frich Flydal henvendte seg til ombudsmannen i brev 23. november 2015. I henvendelsen ble det blant annet vist til følgende:
«Skaugum gård eies og disponeres av Kronprins Haakon Magnus, men staten betaler for all drift og utbedringer av gården gjennom overføringer over apanasjen og civillisten. En stor del, langt over halvparten, av den årlige apanasjen til Kronprinsfamilien, er øremerket drift, vedlikehold og utbygginger på Skaugum.[…]
Offentlighetsloven skal blant annet sikre offentligheten innsyn i hvordan samfunnets felles verdier forvaltes og ivaretas og bruken av fellesskapets midler til å drifte, vedlikeholde og bygge på en gård i Asker bør ikke være noe unntak i så måte.»
Flydal stilte videre spørsmål ved at det var grunnlag for å tilbakeholde rapporten i sin helhet. Det ble også vist til at rapporten var 15 år gammel, og at en rekke forhold ved eiendommen allerede var allment kjent.
Ombudsmannen innhentet deretter sakens dokumenter fra KMD. I oversendelsesbrevet fra departementet ble det vist til et internt notat fra Det kongelige hoff til Asker kommune, der det fremkom at plantegninger til blant annet eiendommen på Skaugum var vurdert som skjermingsverdig i medhold av sikkerhetsloven.
Ombudsmannen besluttet å foreta nærmere undersøkelser. I undersøkelsen ble det først tatt opp om de aktuelle dokumentene faktisk var sikkerhetsgradert og merket i henhold til regelverket. Dokumentet som var oversendt ombudsmannen var ikke merket, og det fremkom heller ikke at det var tatt noen avgjørelse om gradering av de aktuelle dokumentene. Det ble påpekt at departementet eller utstedende myndighet kunne ha plikt til å vurdere omgradering før oversendelse til ombudsmannen. Det ble også stilt spørsmål ved om departementet hadde vurdert avgradering av opplysningene. Departementet ble bedt å kommentere dette.
Etter gjennomgang av den aktuelle rapporten ønsket ombudsmannen en nærmere redegjørelse for begrunnelsen for å holde tilbake enkelte opplysninger i rapporten under henvisning til offentleglova (offl.) § 24 tredje ledd, herunder om opplysningene er av «ein slik karakter at dei er nyttige ved utføring av straffbare handlingar». Det ble vist til konkrete punkter i rapporten der det var behov for en nærmere redegjørelse.
Ombudsmannen stilte videre spørsmål ved om departementet hadde vurdert om det fremdeles var behov for å holde tilbake opplysningene, da rapporten var fra 2001, og det hadde blitt gjort arbeider på eiendommen etter dette.
Det ble også bedt om en redegjørelse for adgangen til å bruke offl. § 12 bokstav c som hjemmel for å holde tilbake dokumentet i sin helhet, herunder en redegjørelse for hvorfor de aktuelle opplysningene kunne holdes tilbake, og om disse delene av rapporten og dens følgebrev manglet selvstendig informasjonsverdi.
Etter ombudsmannens undersøkelse besluttet Statsbygg etter dialog med departementet å gradere tilstandsrapporten til «Begrenset», jf. sikkerhetsloven § 11 bokstav d. KMD besluttet også å gi innsyn i en del av opplysningene som tidligere var tilbakeholdt med hjemmel i offl. § 24 tredje ledd. Det ble gitt en nærmere redegjørelse for hvorfor andre opplysninger fremdeles måtte tilbakeholdes.
På spørsmålet om de endrede forholdene på eiendommen tilsa at opplysningene ikke lenger kunne holdes tilbake, svarte KMD at Skaugum er i privat eie, og at staten ikke har oversikt over endringer som blir foretatt på eiendommen. Det var likevel grunn til å tro at opplysningene på mange områder samsvarte med dagens situasjon.
Etter ombudsmannens syn ga departementets svar grunn til ytterligere undersøkelser. Det ble blant annet spurt om departementet hadde vurdert å gi delvis innsyn i nærmere angitte deler av rapporten. Ombudsmannen ba også om svar på hvorfor enkelte deler av rapporten var holdt tilbake i medhold av offl. § 12 bokstav c. Det ble også bedt om en nærmere redegjørelse for om departementet eller Statsbygg hadde kjennskap til hvilke arbeider som var utført på Skaugum siden 2001.
I svaret på de ytterligere undersøkelsene skrev KMD at innsyn i rapporten nå måtte vurderes etter reglene i sikkerhetsloven, da rapporten hadde blitt påført gradering. KMD skrev videre at det var riktigst at Statsbygg vurderte hvilke deler at dokumentet som eventuelt kunne nedgraderes. Det ble ikke gitt ytterligere opplysninger om behovet for tilbakehold av opplysningene.
Det ble videre opplyst at oppdraget om å utarbeide tilstandsanalysen ble opprinnelig gitt av departementet. Bakgrunnen for det var prinsippet om at staten skal holde tronarvingen med bolig. Siden tronarvingen har valgt å bo privat, har staten erkjent at den i noen grad må bidra til å holde Skaugum i forsvarlig stand. Utgangspunktet er likevel at kronprinsparet selv skal ivareta og dekke utgifter til sine private eiendommer. Departementet har derfor ingen helhetlig oversikt over hvilke tiltak som er utført på Skaugum, og hva det har kostet.
Ombudsmannen anså det nødvendig å stille ytterligere spørsmål til departementet. Det ble vist til at offentlegforskrifta § 10, jf. Justisdepartementets rundskriv G-2009-419 s. 163, regulerer behandlingen av innsyn i dokument som er graderte etter sikkerhetsloven. Organet som mottar innsynsbegjæringen skal i slike tilfeller som hovedregel legge frem spørsmålet om avgradering for den som har opprettet dokumentet, i dette tilfellet Statsbygg. Dersom departementet mente at det uansett ikke skulle gis innsyn i dokumentet etter reglene i offentleglova, jf. forskriften § 10 første ledd bokstav a) og b), ba ombudsmannen om en begrunnelse for dette, jf. ombudsmannens tidligere spørsmål. Departementet ble bedt om snarest å ta stilling til om saken skulle sendes Statsbygg for vurdering av avgradering.
Departementet svarte at dokumentet var sendt til Statsbygg for vurdering av avgradering, og at en avgradert versjon ville bli oversendt ombudsmannen. Den avgraderte versjonen ga innsyn i en rekke opplysninger som hittil hadde vært tilbakeholdt. Etter samtale mellom saksbehandler hos KMD og ombudsmannens kontor 6. juni 2016 opplyste departementet at klager ville gis innsyn i denne avgraderte versjonen. På denne bakgrunn sendte ombudsmannen brev til departementet 7. juni 2016, og ba om at den sladdede versjonen av rapporten ble oversendt til klager. Klager ble også informert om dette. I brevet til klager ba ombudsmannen om å få opplyst om han opprettholdt sin klage, eller om han anså at det var gitt tilstrekkelig innsyn ved oversendelse av den avgraderte rapporten.
Ombudsmannen mottok ingen bemerkninger innen fristen, men mottok en e-post fra klager 25. juli 2016, der det fremkom at han ikke hadde mottatt rapporten fra departementet. Saksbehandler hos ombudsmannen tok derfor kontakt med departementet. I samtale med ekspedisjonssjef Sætre kom det frem at saksbehandleren i departementet hadde trodd at ombudsmannen selv ville oversende dokumentet til klager. Departementet beklaget at rapporten ikke var oversendt, slik ombudsmannen hadde forutsatt. Rapporten ble oversendt til klager i slutten av juli. Klager meddelte i e-post 17. august 2016 at han ikke hadde ytterligere merknader.
3. Ombudsmannens merknader
Offentleglova (offl) § 24 tredje ledd første og annet punktum lyder som følger:
«Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når unntak er påkravd fordi innsyn ville lette gjennomføringa av straffbare handlingar. Det same gjeld opplysningar der unntak er påkravd fordi innsyn ville utsetje enkeltpersonar for fare, eller lette gjennomføringa av handlingar som kan skade delar av miljøet som er særleg utsette, eller som er trua av utrydding.»
Unntakene gjelder opplysninger, ikke hele dokumentet.
Departementet viste i sitt avslag til at innsyn i opplysningene kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger og utsette enkeltpersoner for fare. Ombudsmannen legger til grunn at disse to hjemlene for å nekte innsyn i all hovedsak har samme begrunnelse, nemlig at detaljert kunnskap om kongefamiliens eiendommer kan lette gjennomføringen av straffbare handlinger rettet mot kongefamilien og deres eiendommer, og at slike straffbare handlinger vil kunne sette kongefamilien og andre i tilknytning til eiendommen i fare. Departementet har ikke sagt seg uenig i denne forståelsen.
Følgende fremgår av Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova punkt 8.11 knyttet til faren for å lette gjennomføringen av straffbare handlinger:
«For at det skal kunne gjerast unntak etter denne føresegna må for det fyrste dei aktuelle opplysningane vere av ein slik karakter at dei er nyttige ved utføring av straffbare handlingar. For det andre må det vere ei viss fare for at opplysningane faktisk vil bli brukte på denne måten. Det er ikkje noko vilkår at den som ber om innsyn kan mistenkjast for å skulle bruke opplysningane til kriminelle føremål, men opplysningane må objektivt sett kunne brukast slik.
Kjerneområdet for unntaket er opplysningar om konkrete sikringstiltak eller detaljert informasjon om vaktrutinar, alarmanlegg osv. Generell og nøytral informasjon om byggjemateriale, rominndeling, storleik osv. vil som regel ikkje vere omfatta av unntaket, sjølv om dette kan vere til hjelp ved straffbare handlingar. For detaljerte teikningar av bygg og liknande vil det vere avgjerande kva bygg det er tale om. Til dømes vil det vere lite behov for å gjere unntak for detaljerte teikningar av vanlege kontorbygg, medan dette kan stille seg annleis for bygg som inneheld store verdiar eller som kan vere utsette for sabotasje. Detaljerte opplysningar om sikring av informasjonssystem i IKT-anlegg tilhøyrande forvaltninga kan også etter omstenda vere omfatta av dette unntaket.
[…]
Føresegna vil ikkje gi høve til å gjere unntak for opplysningar som er tilgjengelege frå andre og like pålitelege kjelder. Det er ikkje avgjerande at det er enklare å skaffe seg tilgang til opplysningane gjennom innsyn hos forvaltninga.
Spørsmålet om det er høve til å nekte innsyn må avgjerast ut frå situasjonen på tidspunktet da innsynskravet blir avgjort. Dette inneber at det til dømes ikkje vil kunne gjerast unntak for opplysningar om kontrollrutinar etter at rutinane er endra slik at opplysningane er forelda, med mindre opplysningane kan seie noko om dei nye rutinane.»
Departementet viste til offl § 12 bokstav c) som hjemmel for å unnta ikke bare de aktuelle opplysningene, men dokumentene i sin helhet. Om dette står det i nevnte rettleder fra Justisdepartementet følgende under punkt 5.2:
«Det er ein føresetnad for å gjere unntak etter offentleglova § 12 at dokumentet inneheld opplysningar som det kan gjerast unntak for etter ei av føresegnene i lova som gir høve til å gjere unntak for opplysningar (eller delar av dokumentet). Kan ingen del av dokumentet haldast utanom innsyn, er det ikkje grunnlag for å bruke § 12. Ved praktiseringa av § 12 er det viktig å vere merksam på at reglane i den nye lova som knytter unntakshøvet til opplysningar, er innførde for å oppnå auka innsyn, og at det klare utgangspunktet er at resten av dokumentet skal vere offentleg. Offentleglova § 12 må ikkje praktiserast slik at dette utgangspunktet blir undergrave.
[…]
For det tredje fastset § 12 bokstav c at det kan gjerast unntak for resten av eit dokument dersom dei opplysningane som er omfatta av ei unntaksføresegn utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet. Ein kan her både leggje vekt på omfanget av opplysningane det blir gjort unntak for, og på kor sentrale desse opplysningane er. I dei tilfella der eit dokument ikkje vil gi noka meining når det blir sett bort frå opplysningane som kan eller skal haldast utanom innsyn, eller berre heilt uvesentleg informasjon som formalia og liknande då står att, vil det vere naturleg å gjere unntak for heile dokumentet. Slike tilfelle kan ofte i prinsippet falle innanfor både bokstav a og c, men det mest nærliggjande vil her vere å nytte bokstav c.»
I en sak om innsyn i rapport vedrørende trafikkulykker uttalte Justisdepartementets lovavdeling i sak JDLOV-2015-7630 følgende:
«Sjølv om relativt mykje av rapportane er omfatta av teieplikt, kan det liggje sjølvstendig informasjonsverdi i det som står att, og mottakaren kan ha nytte av informasjonen.»
Ombudsmannen har også sett hen til det oversendte brevet fra Det kongelige hoff 29. april 2008 til Asker kommune. Fra brevet hitsettes:
«Vi har kommet til at det kan være ulikt skjermingsbehov for ulike deler av byggesaksmappen. Vi anser det slik at innvendige plantegninger og tegninger som viser bygningene i snitt, samt dokumenter som beskriver sikkerhetsmessige tiltak, inneholder informasjon som er skjermingsverdig etter sikkerhetsloven.
Fasadetegninger og situasjonstegninger avgraderes fordi dagens teknologiske muligheter gjør at tilsvarende informasjon enkelt lar seg skaffe til veie via andre kanaler, som for eksempel fotografering fra bakken eller luften.
Byggesøknader/byggemeldinger eller svar på slike fra kommunen, kvitteringer for nabovarsler og søknader om ansvarsrett fra leverandører inneholder normalt ikke skjermingsverdig informasjon. Disse dokumentene kan derfor også avgraderes, så lenge det ikke framkommer informasjon om sikkerhetsmessige tiltak eller innvendige plantegninger/snittegninger i dokumentene. Det må også vurderes om eventuelle vedlegg inneholder skjermingsverdig informasjon.»
Etter ombudsmannens undersøkelse ble det gitt innsyn i en rekke opplysninger som tidligere var holdt tilbake etter behandlingen hos Statsbygg og KMD. Selv om det nå er gitt innsyn i vesentlige deler av rapporten, stiller ombudsmannen spørsmål ved om departementet gjorde en tilstrekkelig grundig vurdering av innsynsspørsmålet ved sin første behandling av innsynsbegjæringen 18. november 2015, blant annet ved at det var holdt tilbake informasjon som vanskelig kunne være egnet til å lette straffbare handlinger. Som et av flere eksempler kan det vises til at informasjon om malingsavflassing og fukt på bad ble holdt tilbake etter den første vurderingen fra Statsbygg og departementet. Ombudsmannen har under tvil kommet til at departementets redegjørelse for behovet for å holde tilbake enkelte andre opplysninger er tilstrekkelig. Ombudsmannen har heller ikke funnet grunn til å undersøke nærmere om departementet eller Statsbygg burde undersøkt, eller på annen måte har kjennskap til, om forholdene på eiendommen har endret seg, slik at opplysningene om tilstanden i 2001 ikke lenger er egnet til å lette gjennomføring av straffbare handlinger. Ombudsmannen legger til grunn departementets uttalelse om at de ikke har oversikt over hvilke arbeider som ble utført på bakgrunn av Statsbyggs rapport, eller hva disse arbeidene har kostet.
I tillegg holdt departementet tilbake betydelige deler av rapporten under henvisning til offl. § 12 bokstav c. Deler av dette materialet inneholdt opplysninger med selvstendig informasjonsverdi, og det skulle vært gitt innsyn i disse opplysningene ved departementets første behandling av innsynsbegjæringen. Som et av flere eksempler kan det vises til sammendraget av rapporten, som det nå er gitt innsyn i, selv om deler av sammendraget er sladdet. Et annet eksempel er at det nå er gitt innsyn i vesentlige deler av kapittel 4 i rapporten, som omhandler bygningsmessig tilstand utvendig (i 2001).
I ombudsmannens undersøkelse 18. januar 2016 ble det stilt spørsmål om grunnlaget for å holde tilbake opplysningene i en rekke underpunkter i rapporten i medhold av offl. § 12. Dette ble ikke besvart i departementets første svar til ombudsmannen. Ombudsmannen sendte derfor en påminnelse om dette. Som følge av at rapporten deretter formelt ble gradert, og innsyn på nytt ble vurdert av Statsbygg og departementet, ble disse spørsmålene ikke direkte besvart av departementet. Når det nå er gitt innsyn i mesteparten av disse punktene, antar ombudsmannen likevel at det ikke var grunnlag for å holde denne informasjonen tilbake. Av punktene i selve rapporten synes det nå bare å være punkt 4.6 (side 19-20) som er holdt tilbake.
Saken har også vært mangelfullt behandlet av departementet hva gjelder spørsmålet om innsyn i dokumenter som er, eller skulle vært, gradert etter sikkerhetsloven. Rapporten var ikke sikkerhetsgradert og merket i henhold til regelverket på tidspunktet for oversendelsen til ombudsmannen, jf. sikkerhetsloven § 11, jf. Forskrift om informasjonssikkerhet kapittel 4 A. Departementet syntes likevel å gi uttrykk for at den skulle vært det i oversendelsen hit. Dersom departementet mente at rapporten skulle vært gradert, burde departementet ha vurdert omgradering før oversendelse, jf. Forskrift om informasjonssikkerhet kapittel 2 D.
Departementet kunne heller ikke unnlate å vurdere innsyn fordi dokumentet senere ble gradert i henhold til regelverket, under henvisning til at det var riktigere at Statsbygg vurderte spørsmålet. Offentlegforskrifta § 10, jf. Justisdepartementets rundskriv G-2009-419 s. 163, regulerer behandlingen av innsyn i dokument som er graderte etter sikkerhetsloven. Organet som mottar innsynsbegjæringen skal i slike tilfeller som hovedregel legge frem spørsmålet om avgradering for den som har opprettet dokumentet, i dette tilfellet Statsbygg. Det er oppstilt unntak i tilfeller der departementet mener at det uansett ikke skal gis innsyn i dokumentet etter reglene i offentleglova, jf. forskriften § 10 første ledd bokstav a) og b). I slike tilfeller må organet uansett foreta en konkret vurdering av om det kan gis innsyn.
Det er også beklagelig at departementet ikke oversendte rapporten til klager i begynnelsen av juni 2016, når det var klart at klager kunne få innsyn i den sladdede utgaven av rapporten. Dette førte til en ytterligere forsinkelse på i underkant av to måneder.
4. Avslutning
Klager har nå fått innsyn i vesentlige deler av dokumentet, og har ikke hatt bemerkninger til den sladdede, avgraderte versjonen som ble oversendt fra departementet. Departementets behandling av saken har likevel ført til at journalisten, som ba om innsyn i november 2015, ikke fikk innsyn i de delene av dokumentet han hadde krav på før i slutten av juli/begynnelsen av august 2016. Departementets behandling av saken har vært mangelfull. Departementet bes innrette sine rutiner i tråd ovennevnte kritikk, slik at lignende tilfeller ikke oppstår.