Sakens bakgrunn
Journalist A i Dagens Næringsliv rettet et innsynskrav til Forsvaret om innsyn i sluttavtaler for perioden 2011 og frem til innsynskravet ble fremsatt. Forsvaret ga delvis innsyn i sluttavtaler inngått med ansatte som har begått straffbare forhold slik at navnet på den tidligere ansatte var sladdet. Journalisten påklaget avgjørelsen. Forsvaret ga en begrunnelse for avslag på innsyn i navnene på de tidligere ansatte i brev 23. august 2024. Avslaget var hjemlet i offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. I brev 10. september 2024 ble saken oversendt til Forsvarsdepartementet. Forsvarsdepartementet opprettholdt det delvise avslaget i avgjørelse 18. oktober 2024. Journalisten klaget saken inn for ombudet samme dag. I klagen anførte journalisten at det at en arbeidstaker har inngått sluttavtale med det offentlige ikke er opplysninger om noens personlige forhold og derfor ikke taushetsbelagt.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Forsvarsdepartementet. I brev 13. desember 2024 ble departementet bedt om å gi en noe nærmere begrunnelse for at navnet på arbeidstakerne var sladdet. Konkret ba vi departementet svare på om opplysningen om at en sluttavtale er inngått med en navngitt ansatt på bakgrunn av en straffbar handling i seg selv er taushetsbelagt, eller om det var andre kjente opplysninger knyttet til den straffbare handlingen som vil være taushetsbelagte dersom de kan kobles til en konkret person.
Forsvarsdepartementet svarte i brev 17. januar 2025 at navn på den aktuelle personen som er involvert i en sluttavtale som er begrunnet i et straffbart forhold er taushetsbelagt. Departementet viste til Justis- og beredskapsdepartementet, lovavdelingens tolkningsuttalelse 10. august 2017 (JDLOV-2017-1208) der det fremgikk at opplysninger som en person har gjort seg skyldig i som privatperson som utgangspunkt er taushetsbelagt. I tolkningsuttalelsen sto det at dersom opplysningene om lovbruddet sa noe om hvor egnet en person er til å utøve et yrke som det er knyttet særlig tillit til, kan det stille seg annerledes, men Forsvarsdepartementet mente at ordet «kan» tilsier en «viss terskel for at det kan stille seg annerledes». Departementet påpekte at yrkesgruppene som det var vist til i uttalelsen som advokater og helsepersonell er yrkesgrupper som «typisk har stor innflytelse på livene til dem de bistår». I foreliggende innsynssak opplyste departementet at de straffbare handlingene var begått som privatpersoner, ikke som ansatte og skrev videre:
«En av sakene gjelder tyveri og en sak gjelder underslag fra Forsvaret utført som privatpersoner. Øvrige straffebud er begått utenfor Forsvaret. Forsvaret presiserer i brev av 23. august 2024 at de straffbare handlingene ikke er relatert til hvordan de ansatte har utført sitt arbeid i Forsvaret. Vi legger til grunn at Forsvaret likevel har vurdert det slik at de straffbare handlingene som er begått – som Forsvarsdepartementet ikke har innsikt i hva er – ikke har vært forenelig med det å være ansatt i Forsvaret.»
Vi stilte videre spørsmål om departementet hadde vurdert om det forelå en offentlig dom i noen av sakene og at opplysningene i sluttavtalene derfor ikke lenger vil være taushetsbelagte, jf. forvaltningsloven § 13a nr. 3.
Til dette svarte Forsvarsdepartement at det ikke var gjort slike undersøkelser.
For det tredje stilte vi spørsmål om departementet hadde skilt mellom sluttavtaler der det forelå mistanke om straffbar handling og saker der det forelå en konklusjon på tidspunktet det ble bedt om innsyn.
Forsvarsdepartementet opplyste at det ikke var gjort et slikt skille.
Departementet ble avslutningsvis bedt om å utdype for hver av avtalene hvorfor lovbruddet ble ansett å være privat til tross for at det har hatt betydning for den ansattes stilling. I tilknytning til dette ba vi departementet om å opplyse for den enkelte sluttavtale om opplysningene om lovbruddet sier noe om hvor egnet personen er til å utøve yrket og om departementet mener at det knytter seg særlig tillit til den stillingen som den tidligere ansatte hadde i Forsvaret.
Forsvarsdepartementet svarte følgende:
«Sluttavtaler benyttes primært ved forhandlet eller frivillig avslutning av arbeidsforhold. Dette inkluderer når en ansatt har begått regelbrudd eller opptrer uforenelig med organisasjonens verdier. Det er strenge krav til personellet i Forsvaret, se Forsvarets retningslinjer, forsvarsloven og statsansatteloven. Forsvarets etiske retningslinjer krever blant annet at ansatte opptrer på en måte som opprettholder Forsvarets omdømme og verdier, både i og utenfor tjeneste.
Forsvaret har i brev av 23. august 2024 konstatert at «de straffbare forholdene er ikke relatert til hvordan den ansatte har utført sitt arbeid i Forsvaret». Forsvarsdepartementet har ikke gjort noen individuelle vurderinger av dette.»
Journalisten påpekte i merknader at det forelå dom i flere av sakene og at det i noen tilfeller åpenbart var sammenheng mellom straffesak og posisjon og skrev videre:
«I en av sakene, den som gjelder underslag, har vi fått tak i dommen. Den slår fast at den involverte ansatte misbrukte sin stilling i Forsvaret, noe som gjorde at underslaget ble ansett som grovt. De andre sakene har vi ikke tilsvarende informasjon om (siden vi ikke har dommene), men for alt vi vet kan det være lignende sammenhenger.»
Forsvarsdepartementet fikk oversendt journalistens merknad, men svarte i brev 7. februar 2025 at departementet ikke hadde ytterligere merknader til saken.
Sivilombudets syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Som utgangspunkt er forvaltningens saksdokumenter offentlige, jf. offentleglova § 3. Dette omfatter også dokumenter om offentlige ansatte. Unntak krever hjemmel i lov. Det følger av offentleglova § 13 første ledd, at opplysninger som er «underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov» er unntatt fra innsyn. Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 pålegger enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan taushetsplikt for opplysninger han eller hun i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «noens personlige forhold».
Sivilombudet har i flere tidligere uttalelser skrevet om vurderingen av hva som utgjør «noens personlige forhold» om offentlige ansatte. I uttalelsen 16. september 2024 (SOM-2024-1956) som gjaldt innsyn i navn på ansatte som hadde inngått sluttavtaler, skrev ombudet i avsnitt 26 følgende:
«I vurderingen av om opplysningene gjelder «noens personlige forhold» og dermed er underlagt taushetsplikt, skal det blant annet legges vekt på om opplysningene kan bidra til å utlevere eller skade en person i allmennhetens øyne. Det må dreie seg om opplysninger som det med god grunn er vanlig å ville holde for seg selv. Videre kan det legges vekt på om opplysningene er gitt forvaltningen i fortrolighet og om utlevering av opplysningene kan skade tilliten til forvaltningen, slik at det kan bli vanskelig å hente inn nødvendige opplysninger i fremtidige saker. Det må også legges vekt på allmennhetens interesse i å gjøre seg kjent med opplysningene. Som «personlige forhold» regnes opplysninger om «fysisk og psykisk helse, seksuell legning, kjensleliv og personleg karakter elles, samt visse opplysningar knytte til familie og heim». Dette fremgår av forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 13-15, kapittel 3.2, og i Justis- og beredskapsdepartements Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 6.2.3.1 der sitatet er hentet fra.
Det er i forvaltningens og Sivilombudets praksis lagt til grunn at taushetsplikten er noe snevrere for opplysninger om offentlige arbeidsforhold. Begrunnelsen for dette er at offentlige ansatte ivaretar og forvalter fellesskapets interesser i sitt arbeid. Allmennheten har en legitim interesse i å få opplysninger om hvordan fellesskapets midler disponeres og å kunne gjøre seg kjent med hvordan en offentlig ansatt utfører arbeidet. Det vises til blant annet ombudets uttalelser 15. juni 2023 (SOM-2023-523), 16. februar 2022 (SOM-2021-3904) og 29. juli 2019 (SOM-2019-1297) med henvisninger til tidligere uttalelser og til Lovavdelingens tolkningsuttalelser 28. november 2002 (JDLOV-2001-8387) og 29. oktober 1986 (JDLOV-1986-1869).
I Lovavdelingens rettleiar punkt 6.2.3.2 (s. 83) er det også lagt til grunn at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 er snevrere for «opplysningar knytte til arbeid for det offentlege». Videre skriver departementet at «[k]or markert denne skilnaden blir, vil avhenge av kor høg stilling den aktuelle tenestemannen har, kor viktig tilliten frå ålmenta er for den aktuelle stillinga, og kor nært knytte til stillinga og arbeidet opplysningane er».
…
Videre skriver [Justis- og beredskaps]departementet [samme sted] at det at en offentlig ansatt har fått en tjenesterelatert reaksjon, som for eksempel en avskjed, ikke regnes som et personlig forhold. Den direkte årsaken til reaksjonen, som for eksempel at personen har utvist grov uforstand i tjenesten, er det heller ikke taushetsplikt om. Nærmere opplysninger om personlige egenskaper hos arbeidstakeren vil derimot falle innunder taushetsplikten.»
Sivilombudets uttalelse 25. august 2015 i sakene SOM-2015-949 og SOM-2015-1458 gjaldt spørsmål om taushetsplikt for opplysninger om lovbrudd i dokumenter om Forsvarets salg av fartøy. Ombudet uttalte:
«Det tradisjonelle utgangspunktet i norsk rett er at opplysninger om at en navngitt person har gjort seg skyldig i straffbare handlinger eller andre lovbrudd, er underlagt taushetsplikt. Etter hvert har det skjedd en viss utvikling og modifisering i synet på hva som bør være underlagt taushetsplikt. Det er eksempelvis blitt vanligere at opplysninger om brudd på lover og forskrifter som er skjedd i næringsvirksomhet og som oppdages av offentlige kontrollinstanser, blir offentliggjort. Ofte vil det heller ikke være taushetsplikt for opplysninger om at en tjenestemann har gjort seg skyldig i straffbare handlinger i tjenesten, med mindre opplysningene kan være egnet til å karakterisere vedkommende som person. I den konkrete vurderingen av hvilke opplysninger om straffbare handlinger og andre lovbrudd som er underlagt taushetsplikt, må det ses hen til bl.a. hvem opplysningene gjelder, karakteren av lovbruddet, om handlingene er begått i den private sfære, den offentlige interessen i at opplysningene blir kjent, om det dreier seg utelukkende om en mistanke eller om lovbruddet er konstatert og i hvilken sammenheng opplysningene fremkommer.»
Til dette viste ombudet blant annet til Lovavdelingens rettleiar til offentleglova kapittel 6.2.3.1 og 6.2.3.2. Ombudet la «i lys av at saken foreløpig kun er på mistankestadiet, […] derfor til grunn at det foreligger taushetsplikt for identifiserende opplysninger om personer som er mistenkt for straffbare handlinger eller andre lovbrudd i tilknytning til fartøysalgene».
I Lovavdelingens rettleiar til offentleglova (G-2009-419) kapittel 6.2.3.1 side 81 og 82 er det lagt til grunn at selv om utgangspunktet er at opplysninger om lovbrudd som en person har gjort seg skyldig i som privatperson, så kan det stille seg annerledes «[d]ersom opplysningar om slike lovbrot seier noko om kor eigna ein person er til å utøve eit yrke som det er knytt ein særleg tillit til», se også Lovavdelingens tolkningsuttalelse JDLOV-2005-3575 og Juridika lovkommentar til offentleglova § 13 av Brandt m.fl., se kapittel 5.2.4 og 5.2.5.
2. Om opplysningen straffbart forhold er en taushetsbelagt opplysning om noens personlige forhold
Sluttavtaler inngått i den offentlige forvaltningen vil som utgangspunkt være offentlige, herunder navnet på den ansatte som har inngått avtalen. Videre har ombudet lagt til grunn at den umiddelbare grunnen til at avtalen er inngått, heller ikke kan sies å være noens personlige forhold, og derfor ikke taushetsbelagt jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, se eksempelvis SOM-2024-1956. Den umiddelbare grunnen til at en sluttavtale er inngått, vil for eksempel kunne være at den ansatte har begått et grovt pliktbrudd eller vesentlig mislighold av arbeidsavtalen.
Spørsmålet for ombudet er om den mer bakenforliggende grunnen (straffbart forhold) til at en konkret sluttavtale er inngått, også er offentlig, eller om det er taushetsbelagt fordi dette er opplysninger om noens personlige forhold jf. offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
For vurderingen av om det er taushetsbelagt, er det av betydning om det straffbare forholdet har skjedd i tilknytning til det offentlige arbeidsforholdet eller om det straffbare forholdet er begått av den ansatte som privatperson. Det kan etter ombudets syn ikke automatisk konkluderes med at det straffbare forholdet er begått i den privates sfære fordi det har skjedd utenom arbeidstid og utenfor arbeidsstedet. Om en ansatt på fritiden har brutt arbeidsgivers retningslinjer i slik grad at det blir vurdert tjenstlige reaksjoner, f.eks. ved å utnytte sin stilling til å skaffe seg fordeler, er dette momenter som kan tale for at den straffbare handlingen har tilknytning til arbeidet for det offentlige. Hensynene bak den snevrere taushetsplikten for offentlige arbeidsforhold er at allmennheten har en legitim interesse i å få opplysninger om hvordan fellesskapets midler disponeres og å kunne gjøre seg kjent med hvordan en offentlig ansatt utfører arbeidet. Det tilsier at det ikke bare er forhold som har skjedd i arbeidstiden, på arbeidsstedet eller ved utføring av arbeidsoppgaver, men også forhold som på andre måter har tilknytning til arbeidsforholdet. Dette må vurderes konkret. I de aktuelle sluttavtalene er det opplyst at det er det straffbare forholdet som er foranledningen for sluttavtalen og i flere av sluttavtalene står det at avtalen er et alternativ til avskjed. Så lenge det ikke er kjent flere opplysninger i sakene om hva de straffbare forholdene har vært, peker disse to momentene i retning av at det straffbare forholdet ikke har skjedd isolert fra det arbeidet den ansatte har hatt for Forsvaret.
Men også en straffbar handling som har skjedd i den privates sfære og uten at den har tilknytning til stillingen, kan falle utenfor det som regnes som noens personlige forhold, dersom lovbruddet sier noe om hvordan personen er egnet til å utøve sitt yrke eller stilling som det er knyttet særlig tillit til.
Det er gjennom praksis og under henvisning til lovforarbeider trukket opp momenter som må inngå i en helhetsvurdering når en skal vurdere hvilke opplysninger om straffbare handlinger og andre lovbrudd som er underlagt taushetsbelagt, se eksempelvis SOM-2015-949, sitert ovenfor og Lovavdelingens rettleiar kapittel 6.2.3.2 side 83 og 84. Blant annet skal en se hen til «hvem opplysningene gjelder, karakteren av lovbruddet, om handlingene er begått i den private sfære, den offentlige interessen i at opplysningene blir kjent, om det dreier seg utelukkende om en mistanke eller om lovbruddet er konstatert og i hvilken sammenheng opplysningene fremkommer».
I sluttavtalene som det er gitt delvis innsyn i er navn på arbeidstakeren og andre identifiserende opplysninger sladdet. Det står ikke noen nærmere opplysninger om hva de straffbare forholdene er.
Dersom en etter en konkret vurdering kommer til at den straffbare handlingen har skjedd i tjenesten eller i tilknytning til arbeidsforholdet, eller lovbruddet sier noe om hvordan personen er egnet til å utøve sitt yrke eller stilling som det er knyttet særlig tillit til, så vil dette etter ombudets syn ikke være omfattet av taushetsplikten arbeidsgiver har om «noens personlige forhold». I slike tilfeller vil det ikke være taushetsbelagt at en navngitt ansatt har inngått en sluttavtale på bakgrunn av et straffbart forhold. Dette vil stille seg annerledes dersom det konkret kan begrunnes at offentliggjøring av disse opplysningene innebærer en reell koblingsfare til taushetsbelagte opplysninger, slik som for eksempel den ansattes fysiske eller psykiske helse, personlig karakter og enkelte opplysninger knyttet til familie og hjem.
Slik ombudet har forstått Forsvarsdepartementets svar, er departementet ikke kjent med hva de straffbare forholdene har vært, men kun at Forsvaret har opplyst at de straffbare forholdene «ikke [er] relatert til hvordan den ansatte har utført sitt arbeid i Forsvaret». Videre har departementet opplyst at det ikke er foretatt undersøkelser av om det foreligger alminnelige kjente eller tilgjengelige opplysninger andre steder som gjør at en eventuell taushetsplikt ikke er til hinder for at det gis innsyn i navnet på arbeidstakeren, se forvaltningsloven § 13 nr. 3. Departementet er heller ikke kjent med om det foreligger endelig dom i sakene.
For klagebehandlingen i Forsvarsdepartementet gjelder forvaltningsloven kapittel VI så langt det passer, se offentleglova § 32 tredje ledd. I forarbeidene (Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) side 154) er det påpekt at «[t]ilvisinga gjeld blant anna klagefristen, jf. fvl. §§ 29 til 31, krav til form og innhald på klagen, jf. fvl. § 32 og reglane om saksførebuinga i klagesak, jf. fvl. § 33. Det følgjer av fvl. § 34 andre ledd første punktum at klageinstansen kan prøve alle sider av saka og ta omsyn til nye omstende.» I forvaltningsloven § 33 siste ledd står det at klageinstansen «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Videre «kan klageinstansen pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser m.m.».
Etter ombudets syn har saken ikke vært tilstrekkelig opplyst ved behandlingen i departementet. Departementet har ikke vært kjent med opplysninger som er nødvendig for å foreta den helhetsvurderingen som det er vist til ovenfor.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at saken ikke var tilstrekkelig opplyst ved klagebehandlingen og at Forsvarsdepartementet ikke har foretatt en tilstrekkelig konkret og helhetlig vurdering av om opplysningen om at sluttavtalen er inngått på bakgrunn av et straffbart forhold i de enkelte sakene er taushetsbelagt, fordi opplysningen sier noe om «noens personlige forhold» jf. offentleglova § 13 jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
Ombudet ber Forsvarsdepartementet behandle saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen innen 15. april 2025.