Sakens bakgrunn
Etter at en varetektsfengslet mann døde i fengsel, ba advokat A X fengsel om innsyn i registrerte opplysninger tilknyttet de faktiske forholdene rundt dødsfallet, herunder vedtak og journalføringer i Kompis. Advokaten ba om innsyn på vegne av seg selv og advokat B som tidligere forsvarere for avdøde, og på vegne av samboeren til avdøde og familien. Fengselet avslo innsyn med henvisning til taushetsplikten, jf. offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h.
Advokat A påklagde vedtaket og gjorde blant annet gjeldende at han som tidligere forsvarer fortsatt måtte anses som avdødes representant og dermed ha rett på innsyn i opplysninger som er taushetsbelagte. Videre gjorde advokaten gjeldende at det måtte gis innsyn dels fordi avdøde har «samtykket», jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 1 og dels fordi «ingen berettiget interesse tilsier holdes hemmelig», jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Videre viste han til at det er kjent for familien at avdøde var innsatt. I klagen ble det også anført at straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h gjelder opplysninger om sikkerhetsmessige forhold, og at det ikke er ment å omfatte registrerte opplysninger om enkeltinnsatte og deres opphold i fengselet.
Kriminalomsorgen region Y opprettholdt avslaget med henvisning til offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h. I begrunnelsen viste regionen til at hensynene som begrunner taushetsplikt også gjør seg gjeldende etter en persons død og at det ikke fremgår av sakens opplysninger at avdøde har samtykket til at opplysningene kan deles. Regionen foretok en vurdering av om ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3, men kom etter en helhetsvurdering til at hensynet til den avdøde tilsier at opplysningene holdes hemmelige. Det ble også vist til at det er uten betydning at familien visste at avdøde var i fengsel, da opplysningene det bes om innsyn i inneholder informasjon utover at han var i fengsel. Videre viste de til at forsvareroppnevningen fra retten anses som opphørt ved klientens død, og at forsvareren etter klientens død dermed ikke kan anses å være representant, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1.
Avslutningsvis ble det vist til at opplysningene inneholder elementer som er vernet av straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h, men at bestemmelsen ikke alene brukes for å nekte innsyn.
Saken ble så klaget inn til Sivilombudet. I klagen hit ble det vist til anførslene som fremgikk av klagen til Kriminalomsorgen region Y og at en helhetsvurdering av forvaltningsloven § 13 a nr. 1 og nr. 3. tilsier at det gis innsyn i saksdokumentene. Det ble også opplyst at politiet etterforsker hendelsen som et selvdrap.
Våre undersøkelser
Etter å ha gjennomgått sakens dokumenter, besluttet vi å undersøke saken nærmere i brev 20. september 2021 til Kriminalomsorgen region Y. Vi stilte blant annet spørsmål om regionen vurderte konkret for hvert enkelt dokument om det var adgang til å unnta innsyn, og om regionen anser at begrunnelsen som ble gitt er i tråd med de kravene som følger av offentleglova § 31. Videre spurte vi om regionen vurderte om de ulike dokumentene kunne avslås i sin helhet, jf. offentleglova § 12, og ba regionen redegjøre nærmere for hvorfor regionen avslo innsyn i alle dokumentene fullt ut.
Vi stilte også spørsmål om for hvilke opplysninger regionen vurderte om forvaltningsloven § 13 a nr. 3 kom til anvendelse, og hvilken betydning det har for vurderingen at flere av opplysningene er kjent for de som ber om innsyn. Avslutningsvis spurte vi hvilke opplysninger regionen mener begrunner unntak fra innsyn etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h.
Regionen svarte 7. oktober 2021 med å gi en redegjørelse for hvilke dokumenter innsynskravet gjaldt og hvilke dokumenter som opprinnelig var avslått på hvilket grunnlag. Det ble samtidig vist til offentleglova § 12 bokstav c for fire av de syv dokumentene som var listet opp i redegjørelsen. I svaret ble det presisert at kriminalomsorgen region Y vurderte konkret for hvert enkelt dokument om det var adgang til å gi innsyn, men at de i ettertid ser at det ut fra avslaget kunne fremstå som om regionen ikke har foretatt en konkret vurdering for hvert dokument. Regionen viste også til at de vurderte at dokumentene kunne unntas i sin helhet fordi de unntatte opplysningene ville utgjøre den vesentligste delen av dokumentet, jf. offentleglova § 12.
På spørsmålet om for hvilke opplysninger regionen vurderte om forvaltningsloven § 13 a nr. 3 kom til anvendelse, svarte regionen at de vurderte spørsmålet for alle dokumentene advokaten og de pårørende ba om innsyn i. Regionen skrev at de pårørendes formål med innsynsbegjæringen var særlig relevant og uttrykte forståelse for pårørendes behov for å avklare forholdene rundt dødsfallet. Etter en interesseavveining kom regionen til at innsattes behov for vern om sine personlige forhold måtte gis avgjørende vekt.
Regionen påpekte videre at det var kjent at avdøde var innsatt, men at det ikke foreligger andre opplysninger fra advokat om at pårørende var kjent med opplysninger utover det forhold at han var innsatt. Taushetsplikten kunne derfor etter kriminalomsorgens syn ikke begrenses i medhold av bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 nr. 3. Det var heller ikke formålstjenlig å gi delvis innsyn ved å sladde taushetsbelagte opplysninger som ikke allerede var kjent fordi alle opplysninger, unntatt at innsatte var innsatt i X fengsel, ville blitt sladdet.
På spørsmålet om hvilke opplysninger regionen mener begrunner unntak fra innsyn etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h, svarte regionen at de i ettertid har sett at de kanskje har vurdert for strengt hvilke opplysninger som kan unntas med hjemmel i straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h. Regionen avsluttet med å be om tilbakemelding på om ombudet mener opplysningene skulle ha blitt gitt ut.
Advokaten har ikke inngitt merknader til kriminalomsorgens redegjørelse.
Sivilombudets syn på saken
1. Utformingen av innsynsavslaget
Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Unntak fra retten til innsyn krever hjemmel i lov eller forskrift gitt i medhold av lov. Om det foreligger hjemmel for å gjøre unntak fra innsynsretten må vurderes konkret for hvert enkelt dokument, jf. offentleglova § 29 første ledd, jf. Ot. prp. nr. 102 (2004-2005) s. 151, se også ombudets uttalelse 13. november 2020 (SOM-2020-2672). Hvis forvaltningen kommer til at det foreligger hjemmel for å gjøre unntak fra innsynsretten, skal det utformes et innsynsavslag. Reglene om avslag og begrunnelser er gitt i offentleglova § 31. Bestemmelsens første ledd lyder:
«Avslag på innsynskrav skal vere skriftleg. Organet skal alltid vise til den føresegna som gir grunnlag for avslaget, og til kva ledd, bokstav eller nummer i føresegna som er brukt. Dersom § 13 er grunnlaget for avslaget, skal organet også vise til føresegna som pålegg teieplikt. Byggjer avslaget på forskrift, må organet opplyse om dette, og kva punkt i forskrifta avslaget byggjer på. Avslaget skal også opplyse om høvet til å klage og om klagefristen.»
Ombudet har tidligere kommet til at kravet om nøyaktig hjemmelshenvisning i offentleglova § 31 første ledd må forstås slik at det på en tilstrekkelig klar måte må fremgå av avslaget hvilke unntaksbestemmelser som gjelder hvilke dokumenter. Se ombudets uttalelse 18. februar 2020 (SOM-2020-2508) for en nærmere vurdering av dette.
I Kriminalomsorgen region Ys begrunnelse for å avslå innsyn er det vist til offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h. Det fremgikk ikke av avslaget hvilke dokumenter eller typer av dokumenter som var unntatt etter hvilken bestemmelse. Begrunnelsesplikten etter offentleglova § 31 ivaretar hensynet til at den som ber om innsyn skal kunne forstå hvorfor det er gitt avslag, og gir vedkommende et bedre grunnlag for å vurdere om avslaget kan aksepteres eller om det skal påklages. Det var derfor uheldig at Kriminalomsorgen ga en samlet begrunnelse for avslag på innsyn i denne saken. At begrunnelsen ikke var utformet i tråd med minimumskravene i § 31 førte også til at ombudet ikke kunne kontrollere om det var riktig å avslå innsynskravet uten å undersøke saken nærmere.
Kriminalomsorgen region Y har i sitt svar til ombudet angitt hvilke unntaksbestemmelser som gjaldt hvilke dokumenter. Ombudet ber regionen påse at det ved fremtidige innsynsavslag på en tilstrekkelig måte fremgår hvilke unntaksbestemmelser som gjelder hvilke dokumenter.
2. Unntak fra retten til innsyn på grunn av lovbestemt taushetsplikt – straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h
Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er som nevnt at forvaltningens saksdokumenter er offentlige og at unntak fra retten til innsyn krever hjemmel i lov eller forskrift gitt i medhold av lov. Etter offentleglova § 13 første ledd er «opplysningar» underlagt lovbestemt taushetsplikt unntatt fra innsyn.
Innsynsavslaget ble blant annet begrunnet med at dokumentene inneholder elementer som er vernet av straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h. I begrunnelsen ble det samtidig presisert at «[b]estemmelsen brukes ikke alene for å nekte innsyn. Innsyn unntas med hjemmel i offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 og straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h.»
Etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h har ansatte i kriminalomsorgen «taushetsplikt om det vedkommende i forbindelse med tjenesten får vite om forhold av betydning for sikkerheten i fengslene og i forbindelse med gjennomføringen av straff utenfor fengslene». I Ot.prp.nr.5 (2000-2001) s. 151-152 fremgår det at det først og fremst dreier seg om opplysninger om tekniske innretninger som overvåkingskameraer m.v. eller bygningsmessige forhold. Det kan også dreie seg om sikkerhetsrutiner. Det er hensynet til fengselet som er begrunnelsen for taushetsplikten i § 7 bokstav h. Taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 skal på den annen side verne om «personlig forhold». Det fremgår også av forarbeidene at unntaket i § 7 bokstav h er begrunnet med at det antas at forvaltningslovens taushetspliktbestemmelser ikke omfatter opplysninger om sikkerhetsmessige forhold i fengslene, jf. Ot.prp.nr.5 (2000-2001) s. 152.
Etter ombudets vurdering vil opplysningene som unntas med henvisning til forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 være av en annen karakter enn opplysningene som kan unntas etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h. Ombudet kan derfor ikke se at straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h kan være et støtteargument til taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, slik kriminalomsorgen ga uttrykk for i vedtaket.
I forbindelse med undersøkelsen her har kriminalomsorgen opplyst at det var tre dokumenter som inneholdt opplysninger som kriminalomsorgen fant grunn til å unnta etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h. Dette er to hendelsesrapporter fra 10. januar 2021 og fengselets rapportering om dødsfall 19. januar 2021 med vedlegg til Kriminalomsorgen region Y. Spørsmålet er om disse dokumentene inneholder opplysninger om «forhold av betydning for sikkerheten i fengselet». Dokumentene omhandler blant annet informasjon om inn- og utlåsning av innsatte, vurderinger av behovet for kriseberedskap og tidspunkter for når ambulanse, politi og ansatte ankom fengselet. Etter ombudets syn er det uklart hvordan disse konkrete og situasjonsbestemte opplysningene i denne saken kan få betydning for sikkerheten i fengselet. På denne bakgrunn er ombudet enig med kriminalomsorgens betraktning i svaret hit om at vurderingen av hvilke opplysninger som kan unntas retten til innsyn med henvisning til straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h ble vurdert for strengt.
Etter dette er det ombudets syn at det er uklart om de aktuelle dokumentene inneholder opplysninger som kan unntas innsyn etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h. Ombudet ber derfor Kriminalomsorgen region Y behandle kravet om innsyn i de tre omtalte dokumentene på nytt.
I telefonsamtale 9. desember 2021 med kriminalomsorgen region Y, ble det bekreftet at det ikke er gitt innsyn i et udatert brev som er vedlagt det overfor nevnte brevet 19. januar 2021 til regionen. Ved den nye vurderingen av om det kan nektes innsyn i opplysninger i dette brevet, ber vi kriminalomsorgen spesielt vurdere om dette udaterte brevet, som er oppgitt som det 13. vedlegget i oversikten over vedlegg til brevet, skal utleveres til de pårørende. En slik vurdering bør inneholde en vurdering av hvem som er eier av dette dokumentet.
3. Begrensninger i taushetsplikten – forvaltningsloven § 13 a nr. 3
Kriminalomsorgen har også avslått innsynskravet med henvisning til at dokumentene inneholder opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om «personlige forhold». Dette gjelder både for de tre dokumentene omtalt over og for andre dokumenter i saken. Ombudet er enig i at dokumentene inneholder flere opplysninger som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. Spørsmålet er om det likevel kan være adgang til å gi innsyn i opplysningene.
Det fremgår av forvaltningsloven § 13 a nr. 3 at taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysninger brukes når «ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder». Vurderingen av om ingen berettiget interesse tilsier at opplysningene holdes hemmelig, slår ikke nødvendigvis likt ut overfor alle det er aktuelt å gi opplysningene til. Formuleringen tillater at man legger vekt, ikke bare på opplysningenes art, men også på forhold som tilsier at opplysningene brukes i en bestemt situasjon eller en bestemt relasjon, jf. Ot.prp nr.3. (1976-1977) vedlegg 2 punkt 3.3.2. Ombudet har også tidligere uttalt at enkeltpersoner kan få innsyn i opplysninger som er underlagt taushetsplikten, dersom disse allerede er kjent for den konkrete mottakeren, og samtidig nekte innsyn for allmenheten for øvrig, se ombudets uttalelse 15. desember 2016 (SOM-2015-3400).
Ombudet forstår det slik at kriminalomsorgen har lagt til grunn at forsvareren, samboeren og familien ikke kjente til opplysninger i dokumentene undergitt taushetsplikt, foruten opplysningen om at den innsatte oppholdt seg i fengsel. Etter ombudets vurdering er det holdepunkter i saken som tilsier at advokaten, samboeren og familien har kunnskap om forhold rundt dødsfallet utover hvor avdøde var innsatt. Ombudet er for eksempel kjent med at avdødes samboer har uttalt seg om slike forhold i media. Det er uklart for ombudet om dette var kjent for de pårørende da Kriminalomsorgen behandlet innsynskravet, men det er klart at dette vil kunne få betydning for hvilke opplysninger det kan gis innsyn.
Når det foreligger indikasjoner på at opplysningene allerede er kjent, kan det føre til at forvaltningen bør undersøke dette nærmere. Se ombudets uttalelse 2. april 2020 (SOM-2019-4114), der ombudet konkluderte med at departementet pliktet å undersøke betydningen av at opplysninger var omtalt på ulike nettsteder. Ombudet antar videre at de pårørende har tatt kriminalomsorgens oppfordring om å be helsevesenet om innsyn i helseopplysningene. Dersom de pårørende har fått innsyn i helseopplysningene, vil dette også kunne å betydning ved en ny vurdering av innsynskravet.
Ombudet bemerker at pårørende, i en situasjon der en innsatt dør i varetekt, har et stort behov for informasjon om det som har skjedd. Det må da forventes at kriminalomsorgen strekker seg langt for å sørge for å gi den informasjonen de kan gi, også ved å foreta de undersøkelsene som er nødvendig for å kartlegge hvor langt taushetsplikten rekker ved behandlingen av krav om innsyn i kriminalomsorgens dokumenter. Det er imidlertid en forutsetning at den informasjonen som gis ut, ikke inneholder flere eller mer detaljerte opplysninger om «noens personlige forhold» enn det mottakeren allerede hadde kjennskap til.
På grunn av usikkerhet knyttet til hva som er kjente opplysninger for de som ber om innsyn, har ombudet ikke vurdert om det skulle blitt gitt innsyn i opplysningene, men ber kriminalomsorgen foreta en ny vurdering av innsynskravet.
Ombudet ser også grunn til å knytte noen bemerkninger til helsepersonelloven § 24. Bestemmelsen gir et unntak fra taushetsplikten i helsepersonelloven § 21 for opplysninger om en avdød person, dersom vektige grunner taler for dette. Kriminalomsorgen har i vedtaket vist til at det ikke finnes en tilsvarende hjemmel for kriminalomsorgen til å gi innsyn til pårørende slik som i helselovgivningen. Til dette vil ombudet bemerke at det kan være aktuelt å benytte hensynene i helsepersonelloven § 24 utenfor helsepersonellovens virkeområde, se ombudets årsmelding for 2005 side 164 (SOMB-2005-35). Lovavdelingen har i sin uttalelse 14. august 2019 (JDLOV-2015-7630-2) og i brev 3. september 2013 til Fornyings- og administrasjonsdepartementet (JDLOV-2013-4182), også vist til at prinsippet i helsepersonelloven § 24 til dels vil gjelde utover helsepersonellovens virkeområde. Etter ombudets syn vil slike betraktninger gjøre seg særlig gjeldende overfor nærmeste pårørende og opplysningene det er snakk om er helseopplysninger.
Det er etter dette begrunnet tvil om kriminalomsorgen har tatt et riktig faktisk og rettslig utgangspunkt for vurderingen av hvilke opplysninger kriminalomsorgen hadde taushetsplikt om. Ombudet ber derfor kriminalomsorgen behandle saken på nytt. Ved den nye vurderingen av innsynskravet bør kriminalomsorgen være særlig oppmerksom på om det er taushetsbelagte opplysninger i dokumentene, hvor ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold fordi de er kjent for personene som ber om innsyn, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3.
4. Vurdering av om resten av dokumentet kan unntas etter offentleglova § 12
Unntaket fra retten til innsyn etter offentleglova § 13 første ledd gjelder bare for taushetsbelagte opplysninger i et dokument. Dersom innsyn avslås for deler av et dokument, kan det imidlertid gjøres unntak fra innsyn i resten av dokumentet dersom et av vilkårene i offentleglova § 12 bokstav a til c er oppfylt. Det følger av bestemmelsens bokstav c at det kan gjøres unntak for resten av dokumentet dersom de delene som er unntatt etter andre bestemmelser utgjør «den vesentlegaste delen av dokumentet».
Vesentlighetsvilkåret kan gjelde både omfanget av de unntatte opplysningene og hvor sentrale de er, se Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, kapittel 5.2 side 70. Videre fremgår det at det vil være naturlig å gjøre unntak for hele dokumentet dersom dokumentet ikke vil gi noen mening uten opplysningene som kan unntas, eller det bare står igjen helt uvesentlig informasjon som formalia og lignende.
I en sak om innsyn i rapporter om trafikkulykker uttalte Justisdepartementets lovavdeling 7. desember 2015, JDLOV-2015-7630:
«Kvar enkelt rapport må vurderast ut frå om dei opplysningane som det er gjort unntak for, utgjer ‘den vesentlegaste delen av dokumentet’. Det må her leggjast vekt både på omfanget av dei opplysningane det er gjort unntak for, og på kor sentrale desse opplysningane er. Sjølv om relativt mykje av rapportane er omfatta av teieplikt, kan det liggje sjølvstendig informasjonsverdi i det som står att, og mottakaren kan ha nytte av informasjonen.
Kriminalomsorgen region Y avslo innsynskravet i sin helhet uten at det fremgikk av begrunnelsen at det var vurdert om hele dokumentet måtte unntas. Regionen har overfor ombudet vist til offentelglova § 12 bokstav c i begrunnelsen for å avslå innsyn. Dette gjelder for alle dokumentene unntatt to; Kriminalomsorgen region Ys oversendelse av rapport til Kriminalomsorgsdirektoratet og Kriminalomsorgsdirektoratets tilbakemelding. Sett hen til at avslaget er begrunnet i taushetsplikt for «opplysninger», måtte kriminalomsorgen også for disse dokumentene vurdere om offentleglova § 12 kommer til anvendelse.
Ombudet merker seg også at regionen heller ikke har gitt en konkret redegjørelse for hvordan de taushetspliktige opplysningene i de øvrige dokumentene utgjør «den vesentligste delen» av dokumentene som er unntatt innsyn.
Spørsmålet om det var adgang til å unnta de aktuelle dokumentene i sin helhet kan vanskelig vurderes uten at det først er avgjort hvilke opplysninger kriminalomsorgen har lovbestemt taushetsplikt om. Som det fremgår av punkt 2 og 3 er det begrunnet tvil om hvor langt taushetsplikten rekker i denne saken. Ved den nye vurderingen av innsynskravet, ber ombudet Kriminalomsorgen region Y vurdere på nytt om det er adgang til å unnta dokumentene i sin helhet, jf. offentleglova § 12. Selv om en stor del av dokumentet inneholder taushetsbelagte opplysninger antar ombudet at det i et tilfelle som dette skal lite til for at det gjenstår informasjon som ikke er taushetsbelagt med selvstendig betydning for de som ber om innsyn.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at det er begrunnet tvil om kriminalomsorgen har lagt til grunn en riktig rettslig forståelse av taushetspliktens rekkevidde i denne saken. Slik saken er opplyst er det ombudets vurdering at det er uklart om dokumentene inneholder slike opplysninger om «forhold av betydning for sikkerheten» i fengselet, som kriminalomsorgen har taushetsplikt om etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav h. Det er også tvil om kriminalomsorgen har tatt utgangspunkt i en riktig forståelse av hvor langt taushetsplikten for «personlige forhold» etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 rekker. Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningene brukes «når ingen berettiget interesse tilsier hemmelighold», jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Slik ombudet ser det er det grunn til å tro at de som ber om innsyn er kjent med flere av opplysningene om den innsatte enn det kriminalomsorgen har lagt til grunn.
Videre har ombudet innvendinger til utformingen av innsynsavslaget. Den samlede begrunnelsen som ble gitt viste ikke på en tilstrekkelig måte hvilke unntaksbestemmelser som gjaldt hvilke dokumenter, og var derfor i strid med offentleglova § 31. Vedtaket manglet også vurderinger av om dokumentene kunne unntas i sin helhet, jf. offentleglova § 12.
Ombudet ber Kriminalomsorgen region Y vurdere innsynskravet på nytt i lys av ombudets merknader i saken, innen 23. desember 2021.