Sakens bakgrunn
Journalist A i Teknisk Ukeblad ba Nærings- og fiskeridepartementet om innsyn i ulike dokumenter knyttet til behandlingen av norsk atombrensel. De aktuelle dokumentene er dokument 6 og 7 i departementets sak 18/7339, dokument 1 i sak 18/3266, dokument 5 i sak 17/5344 og dokument 20 i sak 17/5183.
Dokument 6 og de delene av dokument 7 i sak 18/7339 som det ikke er gitt innsyn i, inneholder de samme opplysningene, og består av en vurdering fra Norsk nukleær dekommisjonering (NND) om behandlingsmetoder for brukt brensel, og et utkast til referat fra et møte mellom NND, Institutt for energiteknikk (IFE) og selskapet Orano. Departementet avslo kravene om innsyn opprinnelig med henvisning til offentleglova § 15 annet ledd, men i de utvidede begrunnelsene viste departementet til offentleglova § 15 første ledd første punktum, samt offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.
Dokument 1 i sak 18/3266 er et internt notat med oppsummering av et møte mellom næringsministeren og generaldirektøren i OECD-NEA (OECDs atomenergibyrå). Kravet om innsyn ble avslått med henvisning til offentleglova § 14 første ledd. I den utvidede begrunnelsen viste departementet til at dokumentet ikke var sendt ut av organet.
Dokument 5 i sak 17/5344 består av presentasjoner fra selskapet Studsvik knyttet til behandling av norsk ustabilt reaktorbrensel, og dokument 20 i sak 17/5183 er et referat fra et møte mellom Nærings- og fiskeridepartementet, NND, IFE og Orano, primært om logistikk ved eventuell behandling av norsk ustabilt reaktorbrensel. Disse dokumentene ble unntatt fra innsyn med henvisning til offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 og offentleglova § 12 første ledd bokstav c. I de utvidede begrunnelsene viste departementet blant annet til at innsyn ville kunne føre til økonomisk tap for Studsvik og Orano, og at det derfor ville være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene. Ettersom de unntatte opplysningene utgjorde den vesentligste delen av dokumentet, ble de resterende delene unntatt under henvisning til offentleglova § 12 bokstav c.
Departementet vurderte merinnsyn for de opplysningene i dokumentene som ikke var underlagt taushetsplikt, jf. offentleglova § 11.
A klaget til ombudsmannen over departementets avgjørelser om å unnta de ovennevnte dokumentene fra innsyn. I klagen ble det blant annet anført at saken gjaldt helse- og miljøsikkerhet av stor allmenn interesse.
Våre undersøkelser
Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter, fant vi ikke grunn til å undersøke nærmere hvorvidt offentleglova § 14 kom til anvendelse for dokument 18/3266-1. Vi fant heller ikke grunn til å stille spørsmål knyttet til departementets saksbehandling, men besluttet å undersøke enkelte andre sider ved saken nærmere.
I undersøkelsesbrevet herfra ba vi departementet redegjøre nærmere for hvordan dokument 18/7339-6 og 7 var innhentet av departementet, og for den interne saksforberedelsen i departementet dokumentene har inngått i. Vi ba også departementet redegjøre nærmere for hvorfor unntak var nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser.
Departementet svarte at NND er gitt i oppdrag å lage en begrenset konseptvalgutredning om behandling av norsk brukt reaktorbrensel. Denne konseptvalgutredningen skal deretter kvalitetssikres i tråd med normal prosedyre, hvor regjeringen deretter skal beslutte konsept for behandling. Departementet svarte at det var nødvendig å kunne ha fortrolig kommunikasjon i forberedelsen av den fremtidige beslutningen om behandling av norsk brukt reaktorbrensel, og at e-posten fra NND inneholdt fortrolige råd og vurderinger av hvilken løsning som bør velges. Videre svarte departementet at offentliggjøring av disse rådene og vurderingene vil kunne svekke statens forhandlingsposisjon i forhold til de aktuelle leverandørene.
Vi ba videre departementet om å redegjøre for hvilke konkrete deler av de ulike dokumentene som inneholdt taushetsbelagte opplysninger, for eksempel ved å markere det som var taushetsbelagt. Sammen med svarbrevet oversendte derfor departementet kopi av dokumentene i sladdet versjon. De sladdede delene var ifølge departementet opplysninger vedrørende prisinformasjon og omtaler av partnere og kunder for Studviks del, og immaterielle rettigheter og personer involvert i arbeidet for Oranos del. Departementet viste også til atomenergiloven § 53 første ledd bokstav b om sikkerhetsmessige hensyn som grunnlag for sladdingen.
På spørsmål om hvorfor det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene, herunder hvor konkret og nærliggende fare det er for skadevirkninger, svarte departementet at det ligger betydelige investeringer og avansert teknologi bak Oranos og Studsviks konsepter. Videre svarte departementet at behandling av brukt brensel er aktuelt i mange andre land og at tilgang til den aktuelle informasjonen vil kunne være av betydning for disse landenes egen industri, og dermed til ulempe for Orano og Studsvik.
Basert på klagerens anførsler, ble departementet bedt om å vurdere om deler av opplysningene allerede var alminnelig kjente eller alminnelig tilgjengelig andre steder, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Departementet svarte at det er offentlig kjent i grove trekk hva slags brukt brensel Norge har, og at selskapene Studsvik og Orano har teknologi som kan gjøre dette brenselet kjemisk stabilt før deponering. Sladdede opplysninger om pris, partnere, personer og opplysninger om utstyr og teknologi er imidlertid ikke offentlig kjent.
Sist ba vi departementet vurdere om dokumentene inneholder miljøinformasjon, og hvis ja, om en redegjørelse for om det var adgang til å unnta dokumentene fra innsyn etter miljøinformasjonsloven § 11. Departementet svarte følgende:
«Vi vurderer det dit hen at de opplysninger som vi ønsker å unnta innsyn enten er nødvendige å unnta for å sikre forsvarlige fremtidige beslutningsprosesser i en sak hvor det er få mulige løsninger eller knytter seg til forretningsmessige og tekniske/sikkerhetsmessige forhold av betydning for Studsviks og Oranos konkurranseevne, gjennom informasjon om priser, partnere, personer og utstyr, og således ikke er det som defineres som miljøinformasjon. Sistnevnte type forhold skal unntas offentlighet. Merinnsyn etter miljøinformasjonslovens § 11 er vurdert og det gis delvis innsyn i 17/5344-5, 17/5183-20, 18/7339-6 og 7.
For ombudsmannen fremstår det noe uklart om departementet mener dokumentene inneholder miljøinformasjon eller ei, men ombudsmannen forstår svaret dithen at de sladdede opplysningene etter departementets oppfatning ikke er å anse som miljøinformasjon.
Etter en fornyet vurdering av saken, fant departementet å kunne gi delvis innsyn i dokumentene 18/7339-6 og 7, 17/5344-5 og 17/5183-20.
Klageren kom deretter med merknader til departementets svarbrev.
Ombudsmannens syn på saken
1. Unntak for dokument innhentet fra underordnet organ
Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er åpne for innsyn, jf. offentleglova § 3. Unntak fra innsynsretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov. Slik hjemmel finnes blant annet i offentleglova § 15 første ledd første punktum der det fremgår at dokumenter som et organ har innhentet fra et underordnet organ «til bruk i den interne saksførebuinga si», kan unntas fra innsyn «[n]år det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar».
Dokumentene 18-7339-6 og 7 er, etter det ble gitt innsyn i det unike for dokument 7, identiske. De består av en e-post fra NND til departementet i tillegg til korrespondanse om et utkast til referat fra et møte mellom NND, IFE og Orano. Departementet har lagt til grunn at e-posten fra NND til departementet kan unntas i medhold av § 15 første ledd første punktum.
Slik saken er opplyst for ombudsmannen, synes dokumentet å være innhentet fra NND av departementet til bruk i departementets interne saksforberedelse.
For å gjøre unntak etter offentleglova § 15 første ledd første punktum, er det i tillegg et vilkår at unntak må være «nødvendig» for å sikre forsvarlige interne beslutningsprosesser i det overordnede organet. Vilkåret innebærer en vesentlig innsnevring av unntaksadgangen i forhold til tidligere rett. Det kan bare gjøres unntak «dersom det er fare for at innsyn vil skade den interne avgjerdsprosessen hos mottakaren», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134. Formålet med vilkåret er at det kun skal gjøres unntak i situasjoner der det er et reelt og saklig behov for unntak ut fra hensynet til mottakerorganets interne saksforberedelse, jf. Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, side 104-105. Videre fremgår det at nødvendighetsvilkåret først og fremst vil gjøre seg gjeldende der et underordnet organ gir fortrolige råd og vurderinger om hvilket standpunkt et overordnet organ bør ta i en sak. Ombudsmannen har i flere uttalelser, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 20. juli 2016 (SOM-2016-1004), lagt til grunn at kjerneområdet for unntaket er behovet for fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen.
Departementet har i svarbrevet hit vist til at NND i e-posten gir fortrolige råd og vurderinger om hvilken løsning som bør velges, og at det er nødvendig å ha fortrolig kommunikasjon i forberedelsen av en fremtidig beslutning om behandlingen av norsk brukt reaktorbrensel.
Ombudsmannen har ikke innvendinger til departementets vurdering av at disse opplysningene i dokument 18/7339-6 og 7 i utgangspunktet er omfattet av offentleglova § 15 første ledd første punktum.
2. Unntak for opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt
2.1. Rettslig utgangspunkt
Det skal etter offentleglova § 13 første ledd gjøres unntak fra innsyn for opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt.
Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 pålegger «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» taushetsplikt for opplysninger han eller hun «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om … tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår».
Den sentrale avgrensningen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 er at det må være av «konkurransemessig betydning» at opplysningene hemmeligholdes «av hensyn til den som opplysningen angår». I dette ligger at det må utgjøre en risiko for tap eller redusert gevinst for virksomheten opplysningene knytter seg til dersom opplysningene blir kjent, se Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 20. januar 2011, JDLOV-2010-5859. Kjerneområdet for taushetsplikten etter § 13 første ledd nr. 2 er næringsopplysninger andre kan ha nytte av i egen virksomhet. Den som påberoper taushetsplikten, må begrunne hvorfor opplysningene skal unntas offentlighet, jf. ombudsmannens uttalelse 18. november 2010 (SOM-2010-479). Begrunnelsen må knyttes til konkrete omstendigheter i saken, men likevel slik at den ikke røper de aktuelle opplysningene.
Departementet har i svaret hit også vist til atomenergiloven § 53 første ledd bokstav b som hjemmel for sladding av opplysninger i dokumentene 18/7339-6 og 7 og 17/5183-20. Denne bestemmelsen pålegger «enhver å bevare taushet om det vedkommende i stillings medfør etter loven får kjennskap til om […] detaljerte beskrivelser av atomanlegg, og detaljerte opplysninger om tiltak for fysisk beskyttelse av atomanlegg eller atomsubstans, og detaljerte opplysninger om transport av atomsubstans, som om de ble kjent, ville kunne skade sikkerheten ved atomanlegg, øke faren for tyveri eller ulovlig spredning av nukleært materiale eller teknologi, eller øke faren for sabotasje, terrorhandlinger eller spionasje».
Av forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 104 (2000-2001) side 17, fremgår det at opplysninger som omfattes av denne bestemmelsen eksempelvis er «detaljerte konstruksjonstegninger av atomanlegg og eventuelt beskrivelse av sådanne med ord og konkrete opplysninger om beskyttelses- og alarmsystemer samt vaktrutiner». Andre eksempler som er nevnt er «opplysninger om transporttider [for transport av atomsubstans], hvilket innhold den konkrete transporten har og detaljerte opplysninger om sikringen av transportmiddelet».
2.2. Om opplysningene er taushetsbelagte
Departementet har i svaret hit opplyst at store deler av dokument 18/7339-6 og 7 er omfattet av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 og atomenergiloven § 53 første ledd bokstav b. I dokumentet er blant annet navn på ansatte i selskapet Orano sladdet. Andre sladdede opplysninger fremstår som informasjon av generell karakter, for eksempel den resterende linjen av overskriftene «Agenda […]» og «Orano Reprocessing […]» i e-post 26. mars 2019 fra IFE. I tillegg er det sladdet opplysninger om teknologi o.l.
For dokument 17/5344-5, har departementet i svaret hit opplyst at de sladdede delene angår prisinformasjon, teknologi og omtaler av partnere og kunder. I dokument 17/5183-20 skal de sladdede delene angå immaterielle rettigheter og personer involvert i arbeidet.
I svaret hit har departementet vist til at tilgang til den sladdede informasjonen vil kunne være av betydning for selskapenes konkurranseevne og omdømme. Det ble vist til at det ligger betydelige investeringer og avansert teknologi bak selskapenes konsepter for behandling av brukt atombrensel. Videre ble det vist til at behandling av brukt brensel er aktuelt i en rekke andre land, og at tilgang til opplysninger om pris, partnere og teknologi vil kunne være av betydning for deres egen industri, og dermed til ulempe for Studsvik og Orano dersom disse blir gjort kjent. Departementet viste også til at navn var unntatt av sikkerhetsmessige hensyn etter atomenergiloven.
Ombudsmannen har ikke avgjørende innvendinger til departementets vurdering av at opplysninger om teknologi, pris og behandlingsmetoder i utgangspunktet kan være omfattet av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Slik saken fremstår for ombudsmannen, synes de sladdede opplysningene hovedsakelig å gjelde slike forhold. Den nærmere avgrensningen av hvilke opplysninger som er taushetsbelagte krever teknisk og faglig innsikt. Ombudsmannen har ikke den nødvendige fagkunnskapen for å kunne overprøve denne vurderingen, men ut fra den begrunnelsen departementet har gitt, har ombudsmannen ikke avgjørende innvendinger mot departementets vurderinger her.
Ombudsmannen finner likevel grunn til å påpeke at departementets begrunnelser fremstår som korte og generelle, og i liten grad knyttet opp mot konkrete omstendigheter i saken. I tillegg fremstår enkelte av de sladdede opplysningene i dokumentene 18/7339-6 og 7, samt 17/5183-20 som generelle og ikke knyttet opp mot «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold». Det er også uklart for ombudsmannen på hvilken måte opplysninger som er sladdet i for eksempel overskriftene som nevnt overfor i e-post 26. mars 2019 fra IFE kan skade Oranos konkurranseevne dersom de offentliggjøres.
Når det gjelder sladdingen av navn på ansatte i Orano, har ikke departementet redegjort for hvordan slike opplysninger anses omfattet av atomenergiloven § 53 første ledd bokstav b. Begrunnelsen som er gitt av departementet er mangelfull og er egnet til å skape tvil om sladdingen bygger på et riktig rettslig grunnlag.
3. Innsyn i miljøinformasjon
I en del tilfeller vil et krav om informasjon fra et forvaltningsorgan omfattes både av miljøinformasjonsloven og offentleglova. I utgangspunktet må det offentlige da vurdere kravet etter begge lovene. Dersom innsynskravet avslås etter offentleglova, må det dermed vurderes om det likevel kan gis innsyn etter miljøinformasjonsloven. Miljøinformasjonsloven innebærer en utvidelse av retten til å få informasjon om miljøspørsmål fra offentlige organer i forhold til det som følger av offentleglova.
Hva som regnes som miljøinformasjon fremgår av miljøinformasjonsloven § 2. Bestemmelsens først ledd legger en vid forståelse av begrepet miljøinformasjon til grunn, jf. Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) side 144.
Etter miljøinformasjonsloven § 2 første ledd bokstav b vil faktiske opplysninger og vurderinger om faktorer som påvirker eller kan påvirke miljøet, være å anse som miljøinformasjon. Eksemplene som er listet opp i underpunktene er ikke uttømmende. For eksempel er det klart at forurensende utslipp og avfall omfattes, selv om det bare delvis dekkes av underpunktene, jf. Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) side 144. Det følger videre av forarbeidene at planlagte og iverksatte tiltak eller aktiviteter i miljøet, jf. første underpunkt i miljøinformasjonsloven § 2 første ledd bokstav b, typisk vil være fysiske tiltak som f.eks. avfallsdeponering. Videre vil fjerde underpunkt om administrative tiltak og avgjørelser, dekke beslutninger som har betydning for miljøtilstanden. Også analyser, beregninger og forutsetninger som ligger til grunn for slike beslutninger, er miljøinformasjon.
Dokumentene i saken gjelder behandling av brukt atombrensel. Selv om enkelte av de sladdede opplysningene nok ikke er å anse som miljøinformasjon, er f.eks. informasjon om behandlingsmetoder og tekniske løsninger for behandling av atombrensel etter ombudsmannens syn å anse som miljøinformasjon, jf. miljøinformasjonsloven § 2 første ledd bokstav b.
Etter miljøinformasjonsloven § 10 første ledd har enhver «rett til å få miljøinformasjon fra et offentlig organ, så framt informasjonen foreligger hos vedkommende organ eller omfattes av organets kunnskapsplikt etter §§ 8 eller 9, og det ikke er gjort unntak fra informasjonsretten etter loven her».
Det er ikke tvilsomt at informasjonen foreligger hos Nærings- og fiskeridepartementet. Spørsmålet blir dermed om det er gjort unntak fra informasjonsretten. Unntak gjelder dersom det er et «reelt og saklig behov for det i det enkelte tilfelle og informasjonen eller dokumentet informasjonen finnes i, kan unntas fra offentlighet i medhold av offentleglova», jf. miljøinformasjonsloven § 11 første ledd. Bestemmelsen kan ses som uttrykk for at miljøinformasjonsloven krever ekstra grundig overveielse fra forvaltningens side ved krav om innsyn, og kriteriet vil være av særlig betydning for interne dokumenter, jf. Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) side 161.
I vurderingen av om det foreligger et reelt og saklig behov for unntak, «skal de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å utlevere informasjonen, veies mot de interessene som ivaretas ved et avslag», jf. bestemmelsens annet ledd. Dersom de miljø- og samfunnsmessige interessene veier tyngst, skal informasjonen utleveres. Vurderingen som skal foretas etter § 11 annet ledd krever at forvaltningen foretar en interesseavveining og at det konkrete behovet for unntak veies mot hensyn som taler for offentliggjøring.
Miljøinformasjonslovens formål fremkommer av § 1. Bestemmelsen viser til hensynet til miljøet, til den enkelte, og til muligheten for å delta i offentlige beslutningsprosesser. Dette er hensyn som vil kunne ha betydning for interesseavveiingen som må foretas etter § 11 annet ledd, jf. Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) side 161. Bestemmelsen i miljøinformasjonsloven § 12 om miljøopplysninger som alltid skal utleveres, gir også en indikasjon på hvilke typer opplysninger som ligger i kjerneområdet for retten og belyser hvilken vekt slike hensyn har i interesseavveiningen.
I svaret hit har departementet vist til at opplysningene som er unntatt innsyn enten er nødvendige å unnta for å sikre forsvarlige fremtidige beslutningsprosesser, eller knytter seg til forretningsmessige og tekniske/sikkerhetsmessige forhold av betydning for Studsvik og Oranos konkurranseevne.
Slik ombudsmannen forstår departementets redegjørelse, er miljøinformasjonsloven i all hovedsak vurdert i forbindelse med spørsmål om merinnsyn. Dette er etter ombudsmannens syn ikke tilstrekkelig. Ettersom miljøinformasjonsloven gir en selvstendig og utvidet rett til miljøinformasjon i forhold til det som følger av offentleglova, etterlater departementets vurderinger tvil om hvorvidt det er foretatt en riktig vurdering av klagerens rett til miljøinformasjon etter miljøinformasjonsloven. Etter ombudsmannens syn har heller ikke departementet foretatt en konkret interesseavveiing slik unntaksbestemmelsen i miljøinformasjonsloven § 11 krever. Departementet har ikke redegjort for hvilke interesser som taler for offentliggjøring og hvordan disse er vektet opp mot behovet for unntak. Det vises i denne sammenheng til ombudsmannens uttalelse 17. november 2011 (SOM-2011-197).
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at dokumentene inneholder miljøinformasjon og at departementets vurdering av innsyn etter miljøinformasjonsloven er mangelfull. Departementet har ikke foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om det foreligger et reelt og saklig behov for å unnta samtlige av de sladdede opplysningene, herunder foretatt en slik interesseavveining som miljøinformasjonsloven gir anvisning på.
Ombudsmannen har ikke innvendinger til departementets vurdering av at opplysningene i dokument 18/7339-6 og 7 der Norsk nukleær dekommisjonering gir fortrolige råd og vurderinger til departementet i utgangspunktet er omfattet av offentleglova § 15 første ledd første punktum. Ombudsmannen har heller ikke avgjørende innvendinger mot departementets vurderinger av at opplysninger om teknologi, pris og behandlingsmetoder, i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Slik saken fremstår for ombudsmannen, synes de sladdede opplysningene hovedsakelig å gjelde slike forhold. Ombudsmannen har ikke den nødvendige fagkunnskapen for å kunne overprøve den nærmere avgrensningen av hvilke opplysninger som er taushetsbelagte. Ombudsmannen finner likevel grunn til å påpeke at departementets begrunnelser fremstår korte og generelle.
Ombudsmannen ber på denne bakgrunn departementet om å foreta en ny vurdering av saken, og holde ombudsmannen orientert om utfallet av den nye vurderingen ved oversendelse av kopi av brev til klageren innen 31. juli 2020. I vurderingen av retten til innsyn i miljøinformasjon må samtlige av de etterspurte dokumentene vurderes, herunder dokument 1 i sak 18/3266.