Uttalelse
Sakens bakgrunn
Kommunal Rapport ba i januar 2015 om innsyn i dokument 1 og 2 i sak 2014/5222 hos Finansdepartementet. Innsyn ble avslått med hjemmel i offentleglova § 15 første ledd. Kommunal Rapport ba samme dag om en nærmere begrunnelse for avslaget. Departementet begrunnet deretter nærmere avslaget vedrørende dokument 1, mens det etter en fornyet vurdering ble gitt innsyn i dokument 2.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelser herfra
Kommunal Rapport brakte avslaget på kravet om innsyn i dokument 2 inn for ombudsmannen. Klageren fant det blant annet uklart om det forelå en direkte bestilling fra departementet til Skattedirektoratet, og om det forelå en uavsluttet sak til behandling hos departementet på oversendelsestidspunktet.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene her ble departementet bedt om å redegjøre nærmere for saken. Fordi departementet i brev 12. februar 2015 til klageren hadde opplyst at dokumentet ble innsendt «på bakgrunn av telefonkommunikasjon mellom Finansdepartementet og Skattedirektoratet der departementet ønsket informasjon fra direktoratet» og at det aktuelle dokumentet derfor var innsendt etter «oppmodning eller direkte bestilling», ble det stilt spørsmål om den telefoniske henvendelsen var å anse som en formell henvendelse fra departementet til direktoratet. Det ble også bedt om en nærmere redegjørelse for hvilken «intern saksførebuing» dokumentet skulle benyttes i og hvilke «forsvarlege interne avgjerdsprosessar» som gjorde det «nødvendig» å unnta dokumentet fra innsyn. Departementet ble dessuten bedt om å utdype meroffentlighetsvurderingen, jf. offentleglova § 11, og [klagerens] anførsel om at det burde vært gitt partsinnsyn i dokumentet etter bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 18 flg.
Departementet ga i sitt svar uttrykk for at «dokumentet ble oversendt på bakgrunn av telefonkommunikasjon der departementet ønsket informasjon fra direktoratet», og at kontakten derfor måtte «karakteriseres som en formell henvendelse». Departementet opplyste at dokumentet skulle benyttes i «saken om dialog mellom direktoratet og departementet knyttet til antall innsynsbegjæringer fra A i Kommunal Rapport. Den interne saksforberedelsen dokumentet skulle brukes til var departementets videre behandling av spørsmålet om hvordan denne mengden forespørsler skulle håndteres».
Som begrunnelse for hvorfor det var nødvendig å unnta dokumentet fra offentlighet, skrev departementet:
«Som det fremgår av «Rettleiar til offentleglova» punkt 7.3.2.7 kan det i vurderingen etter § 15 første ledd også legges vekt på mulige skadevirkninger i fremtidige avgjørelsesprosesser. Det er viktig at informasjon, vurderinger osv. fra underordnet organ til bruk i departementets interne saksforberedelse kan innhentes i fortrolighet. Offentliggjøring av slike dokumenter kan føre til større tilbakeholdenhet fra underordnet organ, noe som svekker dialogen. Etter departementets vurdering er unntak fra offentlighet nødvendig for dokument 1 for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser.»
Om meroffentlighetsvurderingen skrev departementet:
«I departementets vurdering er det tatt i betraktning at Kommunal Rapport har interesse av å se dokumentet og at hensynet som taler for offentlighet har en viss vekt. Imidlertid anser departementet det også som relevant at det er blitt gitt innsyn i dokument 2 i saken, og at klager gjennom dette og gjennom utvidet begrunnelse og svar på tilleggsspørsmål til utvidet begrunnelse allerede har fått informasjon om hva saken gjelder. Klager er kjent med at det har vært kommunikasjon mellom direktoratet og departementet knyttet til omfanget av As innsynhenvendelser. Omfanget av henvendelsene ble i en periode ansett som betydelig og uten noen klar sammenheng mellom innsynskravene. Behovet for innsyn i de nærmere detaljer i kommunikasjonen om dette temaet synes derfor å være redusert.
Innsyn i deler av dokumentet har blitt vurdert, men har blitt ansett som mindre aktuelt. Rene faktaopplysninger fremgår også av dokument 2. På denne bakgrunn vil oppsplitting av dokumentet resultere i at den delen som blir offentlig får lav informasjonsverdi utover det som allerede er kjent.»
Til spørsmålet om det burde vært gitt partsinnsyn, skrev departementet at «det kan anføres at A eller Kommunal Rapport er den «saken ellers direkte gjelder» og derfor kan være part etter forvaltningsloven § 2 e)». Departementet kom likevel til at dokumentet kunne unntas offentlighet etter forvaltningsloven § 18 b, som hjemler unntak fra partsinnsyn for organinterne dokumenter. Dette ble blant annet begrunnet med at «[hensynet] til de interne avgjørelsesprosessene gjør seg gjeldende ved et eventuelt krav om partsinnsyn fra Kommunal Rapport på samme måte som i forbindelse med innsynskrav etter offentleglova». Det ble videre anført at forvaltningsloven § 18 c ikke kom til anvendelse på dokumentet fordi «faktiske opplysninger allerede [er] kjent gjennom dokument 2. Opplysningene om antall innsynsbegjæringer er noe ulike ettersom dette er tall som oppdateres etter hvert, men denne forskjellen har ikke betydning for de vurderinger som gjøres». På bakgrunn av dette kom departementet til at spørsmålet om innsynsrett ikke sto annerledes dersom det ble vurdert ut fra reglene om partsinnsyn.
Klageren kom deretter med ytterligere merknader i saken. På bakgrunn av departementets redegjørelse ble det lagt til grunn at departementet skulle «behandle en sak om hvordan direktoratet skulle behandle et innsynskrav fra Kommunal Rapport». Departementet opplyste at den telefoniske henvendelsen til direktoratet ikke var nedtegnet, og at det ikke var behov for dette. Det ble videre på generelt grunnlag vist til at det følger av prinsippene om forvaltningens organisasjons- og instruksjonsmyndighet at Finansdepartementet kan innhente opplysninger om underliggende etaters virksomhet.
Ombudsmannens syn på saken
Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens dokumenter er åpne for innsyn med mindre noe annet følger av lov eller forskrift. Alle kan kreve innsyn, også anonymt, og det er ikke nødvendig å begrunne innsynsbegjæringen.
Etter offentleglova § 15 første ledd kan det gjøres unntak for dokumenter som et forvaltningsorgan har innhentet fra et underordnet organ til bruk i intern saksforberedelse «[n]år det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar».
Bestemmelsen angir altså følgende fire kumulative vilkår for at det aktuelle dokumentet kan unntas innsyn:
- departementet må ha innhentet dokumentet selv
- dokumentet må være innhentet fra et organ som er underordnet departementet
- dokumentet må være innhentet til bruk i departementets egne interne saksforberedelse
- unntak må være nødvendig for å sikre forsvarlige interne beslutningsprosesser
At Skattedirektoratet er underordnet Finansdepartementet, er ikke tvilsomt. De springende punktene i saken er om departementet har innhentet dokumentet fra direktoratet, og dernest om innhentingen har skjedd til bruk i intern saksforberedelse.
Det er opplyst at bakgrunnen for at dokumentet ble oversendt departementet var «telefonkommunikasjon der departementet ønsket informasjon fra direktoratet». Som nevnt ble det ikke nedtegnet noe fra denne samtalen, fordi henvendelsen ble ansett å være «av en slik art at det ikke var behov for en nedtegnelse».
I forarbeidene til offentleglova, Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134, heter det i merknadene til § 15:
«Ei slik oppmoding kan vere skriftleg eller munnleg. Vilkåret om at dokumentet skal vere innhenta skal likevel ikkje tolkast absolutt, men gir rom for ein viss fleksibilitet. Dette gjeld særleg i tilfelle der det er eit nært og regelmessig samarbeid mellom to forvaltningsorgan, og der det dermed i det enkelte tilfelle kan vere noko tilfeldig kor initiativet til å produsere eit dokument ligg.
…
Vilkåret om at dokumentet må vere innhenta har til formål å avgrense mot dokument som underordna organ oversender fullt ut av eige drift. Dersom det er tilfellet, vil det ikkje vere høve til å unnata dokumentet jamvel om det først og fremst er utarbeidd i mottakaren si interesse, f.eks. der eit underordna organ melder eit lovbrot som det overordna organet har til oppgåve å følgje opp. Vilkåret inneber også at det ikkje vil vere høve til å unnata eit dokument frå eit underordna organ som set i gang ei saksbehandling hos eit overordna organ.»
I merknad 194 til offentleglova på www.rettsdata.no, skriver Jan Fridthjof Bernt blant annet:
«Vilkåret innebærer i det hele at det ikke vil være adgang til å unnta et dokument fra et underordnet organ som setter i gang saksbehandling hos det overordnede organet, hvis ikke dette er innsendt på oppfordring fra det overordnede organet. I proposisjonen (Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) Til § 15 Dokument innhenta utanfrå for den interne saksførebuinga, s. 134) uttales at «[e]i slik oppmoding kan vere skriftleg eller munnleg», men det må nok være et krav om det er tale om en anmodning som har karakter av en formell henvendelse fra ett organ til et annet, ikke bare en personlig kontakt mellom to saksbehandlere.»
Selv om det kan legges til grunn at dokumentet er oversendt Finansdepartementet for å gi informasjon som også ville kunne benyttes i departementets egen saksbehandling, synes bakgrunnen for kontakten mellom departement og direktorat å være et større antall innsynsbegjæringer hos Skattedirektoratet. Samtlige innsynsbegjæringer kom fra Kommunal Rapports journalist A. Det er naturlig at det er en viss kontakt mellom direktoratet og departementet om antall innsynsbegjæringer direktoratet mottar. Det fremgår imidlertid ikke av det aktuelle dokumentet at det er departementet som har initiert denne korrespondansen eller hvilken sak i departementet dette gjelder. Det er heller ikke nedtegnet en merknad fra telefonsamtalen om innhentingen av dokumentet, noe god forvaltningsskikk tilsier. Finansdepartementets begrunnelse for hvorfor dokumentet ble innhentet, er kort og vanskelig å følge. Det fremstår etter dette som uklart om innhentingen av dokumentet kan karakteriseres som en «formell henvendelse» fra et overordnet organ til et underordnet organ, og ombudsmannen er derfor i tvil om departementet kan anses å ha «innhentet» det aktuelle dokumentet.
Departementet har opplyst at dokumentet skulle benyttes i «departementets videre behandling av spørsmålet om hvordan [antall innsynsbegjæringer fra A i Kommunal Rapport] skulle håndteres». Det fremgår av Ot. prp. nr. 102 side 133 at «[f]or at det skal vere høve til å gjere unntak er det for det andre eit krav om at dokumentet må vere til bruk for den interne saksførebuinga i det overordna organet. Dette inneber at formålet med å innhente dokumentet i hovudsak var at det skulle brukast til saksførebuinga.»
Det aktuelle dokumentet inneholder informasjon om Skatteetatens håndtering av innsynsbegjæringene, herunder opplysninger om hvilke interne vurderinger direktoratet har gjort i saken. Det inneholder så vidt ombudsmannen kan se ikke direktoratets råd eller vurderinger. Departementet har ikke oversendt annen informasjon/dokumenter fra den pågående saken i departementet eller redegjort nærmere for den videre behandlingen av hvordan innsynsbegjæringer skal håndteres. Ut fra den begrunnelse som er gitt, fremstår det etter dette som uklart i hvilken intern saksforberedelse dette dokumentet skulle benyttes. Ombudsmannen er derfor også i tvil om dette vilkåret er oppfylt.
Til spørsmålet om det var nødvendig å unnta dokumentet fra offentlighet «for å sikre forsvarlege interne beslutningsprosessar», har departementet vist til «Rettleiar til offentleglova» punkt 7.3.2.7. Under dette punktet står det blant annet at «Eit slikt unntak vil fyrst og fremst gjere seg gjeldande der det underordna organet gir fortrulege råd og vurderingar om kva for standpunkt overordna organ bør ta i ei sak». Som nevnt over kan ombudsmannen ikke se at det aktuelle dokumentet inneholder Skattedirektoratets råd eller vurderinger, men hvordan direktoratet håndterer aktuelle innnsynsbegjæringer. Hensikten med offentleglova er blant annet å styrke rettssikkerheten til den enkelte og sikre tilliten til det offentlige. Sett i lys av ovennevnte og den informasjonen Kommunal Rapport allerede har fått om denne prosessen, kan ombudsmannen vanskelig se at offentliggjøring av dokumentet vil føre til at direktoratet vil bli mer «tilbakehaldne med å gi frimodige råd og vurderingar» som potensielt vil kunne skade departementets fremtidige beslutningsprosesser. Ombudsmannen stiller derfor spørsmål om det er «nødvendig» å unnta det aktuelle dokumentet fra offentlighet.
Det er for øvrig ikke funnet grunn til å kommentere departementets vurdering av om det burde vært gitt partsinnsyn i det aktuelle dokumentet.
Departementet bes om å foreta en fornyet vurdering av innsynsbegjæringen. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om resultatet av den fornyede vurderingen.
Departementet ga deretter innsyn i dokumentet.