Uttalelse
Statens vegvesen avslo i vedtak 18. juni 2014 As søknad om innbytte av spansk førerkort. I begrunnelsen ble det vist til førerkortforskriften § 1-2 om at «EØS-førerkort som ikke er utstedt etter kravene i direktiv 2006/126/EF eller omfattes av beslutning 2013/21/EU, gir ikke førerrett i Norge». Det ble pekt på at A var fast bosatt i Norge da hun ervervet førerkortet i Spania 23. januar 2014.
I klagen 27. juni 2014 påpekte A at det ikke fremkommer noe sted at man må ha dokumentert botid i et EU/EØS-land for at innbytte kan aksepteres. Hun viste til en kontinuerlig dialog med vegvesenet og egen informasjonsinnhenting på vegvesenets hjemmeside og Lovdata, og at hun hadde innrettet seg etter dette. I Vegdirektoratets vedtak 22. juli 2014 ble ikke klagen tatt til følge.
A brakte saken inn for ombudsmannen i brev 11. august 2014 og pekte på at hun ble feilinformert av Statens vegvesen, både i e-post og gjennom villedende informasjon på nettsiden. Hun viste også til at det i Vegdirektoratets vedtak 22. juli 2014 ikke var henvist til lovverket.
Undersøkelsene herfra
I brev 17. september 2014 herfra ble Vegdirektoratet bedt om å vurdere om informasjon tilgjengelig på Statens vegvesens nettside om førerkort fra EØS-land, er tilstrekkelig til å kunne få oversikt over hvilke krav som gjelder for anerkjennelse og innbytte av førerkort fra EØS-land. Direktoratet ble også bedt om å opplyse hvilken opplæring som ble gitt til veilederne ved svartjenesten om endringen i førerkortforskriften høsten 2013.
Videre ble direktoratet bedt om å vurdere om veiledningen som ble gitt på det aktuelle tidspunktet, tilfredsstilte kravene som følger av forvaltningens veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Det ble bedt om en vurdering av hvilke følger brudd på veiledningsplikten ville kunne få for saken. Det ble bedt opplyst om det ble sett hen til dispensasjonsadgangen som fremgår av førerkortforskriften § 14-3 første ledd ved vurderingen av As klage. Videre ble det spurt om brudd på veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 kan tillegges vekt i vurderingen av om det foreligger «særlig tungtveiende grunner» etter § 14-3 første ledd.
Avslutningsvis ble direktoratet bedt om å gi en nærmere redegjørelse for hva som utgjorde det rettslige grunnlaget for direktoratets vedtak 22. juli 2014 og om en vurdering av om vedtaket tilfredsstilte kravene til begrunnelse som følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25, jf. § 33.
Vegdirektoratet svarte i brev 19. november 2014 at full veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 og forvaltningslovforskriften kapittel 2 inntrådte først da A kontaktet Stavanger trafikkstasjon 22. mai 2014. Det ble videre opplyst at Statens vegvesens Svartjeneste er opprettet for informasjon og veiledning for publikum via telefon og e-post når sak ikke er opprettet, men hvor person har spørsmål om konkrete forhold av aktuell interesse for vedkommende, jf. fv1 § 11 tredje ledd. Svartjenesten er instruert om at man aldri skal opprette sak over telefon, og i e-postene tar man inn et forbehold om at svaret bare er veiledende.
Direktoratet opplyste at personene som jobber i Svartjenesten, har fått opplæring og kursing internt innenfor hver enkelt region og at ansatte får tilsendt meldinger om høringer, endrede regler, rutiner, håndbøker med videre, herunder endringen av førerkortforskriften § 1-2, som trådte i kraft 1. september 2013.
Med henvisning til e-postkorrespondansen mellom A og Svartjenesten pekte direktoratet på at As spørsmål knyttet seg til hva som vil kunne skje med et spansk førerkort i Norge i ettertid, mens svarene fra Svartjenesten gjaldt hva hun måtte gjøre overfor spanske myndigheter for å få spansk førerkort. Forklaringen på at Svartjenesten ikke så problemer med å få dette byttet til et norsk førerkort, mente direktoratet skyldtes As opplysning i e-post 5. november 2013 om at hun skulle bo i Spania i 9 måneder som au pair, og at Svartjenesten dermed anså henne som fast bosatt i Spania. Videre uttalte direktoratet:
«Vegdirektoratet er enig i at emailene fra Svartjenesten kunne vært klarere formulert. Imidlertid er det snakk om sammenstilling av en rekke emailer over flere måneder fra 4 ulike kundebehandlere – og alle emailene presiserer at de er bare veiledning, ikke konkret saksbehandling.»
Om Statens vegvesens nettsider uttrykte direktoratet at etaten innenfor tildelte budsjettmidler må gjøre sitt beste for å gi presis og ajourført informasjon og veiledning. Direktoratet viste til innholdet på nettsidene, og at det under informasjon om førerkort utstedt i annet EU/EØS-land ikke er omtalt som et alternativ at slike førerkort kan utstedes til person som allerede bor fast i Norge. Selv om det under informasjon om innbytte av førerkort fra USA eller Canada er gitt informasjon om krav til oppholdets varighet for personer som bor fast i Norge, mente direktoratet det ikke var riktig å tolke informasjonen slik at det ikke er noe slikt krav ved erverv av EØS-førerkort ettersom disse sidene er tause om spørsmålet. Når siden «EØS-land» ikke omtaler person som bor fast i Norge, er en mer nærliggende forklaring at slik adgang ikke eksisterer.
Vegdirektoratet pekte også på at A kunne ha fått mer presise svar hvis internett ble brukt aktivt. Det ble vist til at det var uklart om hun hadde benyttet seg av tjenestene «Fikk du den hjelpen du trengte?», der hun kunne stilt ytterligere spørsmål, eller feltet med overskriften HJELP og teksten «Spør Ida om førerkort og kjøretøy». Direktoratet antok at den mottatte e-postkorrespondansen ikke gir et fullstendig bilde av hvilken kontakt hun og moren hadde hatt med Svartjenesten, herunder referat av hva som ble sagt over telefon. Videre mente direktoratet at spørsmålene i e-posten 5. november 2013 tydet på at Svartjenesten meddelte at et spansk førerkort ikke godtas i Norge, hvis hun ikke hadde fast bopel i Spania ved ervervet. Uansett hva som ble sagt i kontakten med Svartjenesten, mente direktoratet A hadde et selvstendig ansvar for å sette seg inn i reglene på det livsområdet hun beveget seg inn på, og det ble vist til at hun verken i e-postene eller i klagebrevet nevnte regler i førerkortforskriften. Ved lesning av § 1-2 ville hun kunnet se at et spansk førerkort må være utstedt etter direktiv 2006/126/EF, og Svartjenesten ville ha kunne fortalt henne at dette i praksis betyr at hun må enten ha fast bopel i Spania eller dokumentere minst 6 måneders studieopphold der ved utstedelsen av spansk førerkort. Hvis Svartjenesten ikke har opplyst henne om det, kunne hun selv finne ut at «fast bopel» er definert i førerkortforskriften § 2-3.
Vegdirektoratet kunne ikke se at veiledningsplikten overfor A var krenket på en måte som direkte berører hennes rettslige posisjon. Direktoratet mente e-postene og enkelte internettsider ideelt sett kunne vært mer presist formulert. Videre ble det vist til 2 dommer fra EU-domstolen, der Tyskland fikk medhold i å ikke akseptere førerkort fra andre EØS-land, til fast bosatte i Tyskland.
Til spørsmålet om førerkortforskriftens dispensasjonsadgang ble det uttalt at direktoratet ikke kunne se at A i søknaden eller klagen hadde nevnt dispensasjon og eventuelt hvilke grunner hun hadde for å søke dispensasjon. Ved gjennomgangen av saksdokumentene og opplysninger fra A ble det for Vegdirektoratet klart at hun i beste fall hadde oppholdt seg bare 4 måneder i Spania, og hun hadde således ikke hatt fast bopel i Spania. Direktoratet mente deretter at det var unødvendig å innhente supplerende dokumentasjon fra A, da det forelå nok fakta til å fastslå at hun åpenbart hadde ervervet et «turistførerkort». Klagen ble forkastet, og direktoratet så ingen grunner til å nevne dispensasjonsadgangen. A hadde heller ikke dokumentert noen føreropplæring fra Spania eller andre forhold som kunne tilsi at hun burde få særbehandling i forhold til andre som bor fast i Norge.
Uten å vite hvilke brudd på veiledningsplikten etter fv1 § 11 som foreligger, kunne direktoratet vanskelig vite om slike brudd vektlegges ved søknad om dispensasjon etter førerkortforskriften § 14-3 fjerde ledd. Direktoratet antok at dette var noe som måtte tas stilling til i den enkelte sak.
Direktoratet opplyste videre at det rettslige grunnlaget for Vegdirektoratets vedtak 22. juli 2014 var førerkortforskriften § 1-2 og tredje førerkortdirektiv art. 7 nr. 1 bokstav (e). Vegdirektoratet mente vedtaket må ses i sammenheng med opplysninger og begrunnelse gitt i vedtak 18. juni 2014 fra Region vest og notat 9. juli 2014, som A fikk i kopi. Etter forvaltningsloven § 25 første ledd første punktum skal det vises til aktuelle regler «med mindre parten kjenner reglene», en kjennskap A fikk ved vedtaket og notatet fra Region Vest. Når Vegdirektoratet ikke hadde kommentarer til anførslene fra Region vest, og klagen ble forkastet, så viste dette at direktoratet var enig i regionens vurdering. Vegdirektoratet anså ellers saksforberedelsen å ha vært i tråd med forvaltningsloven § 33.
A har i brev 2. desember 2014 inngitt merknader til direktoratets redegjørelse.
Ombudsmannen ser slik på saken
1. Innbytte av førerkort fra EØS-land
I forskrift 19. januar 2004 nr. 298 om førerkort § 1-2 første ledd heter det:
«Førerkort utstedt i EØS anerkjennes, både ved midlertidig opphold og ved fast bosetting. EØS-førerkort som ikke er utstedt etter kravene i direktiv 2006/126/EF eller ikke omfattes av beslutning 2014/209/EU, gir ikke førerett i Norge. Førerkortklasser som tidligere er ervervet i tråd med direktivet, påvirkes ikke av senere utstedelser av førerkort i strid med direktivet.»
Annet punktum var ny ved endringsforskrift 5. august 2013, som trådte i kraft 1. september 2013. Bakgrunnen for endringen var et ønske om å ta inn en bestemmelse som forhindrer at førerkort som er utstedt på uriktig grunnlag, kan benyttes i Norge, og å forhindre førerkortturisme, jf. Vegdirektoratets høringsforslag 15. april 2013. Det ble vist til erfaringer med at personer med fast bopel i Norge har førerkort utstedt i andre EØS-land. I henhold til direktiv 2006/126/EF artikkel 7 nr. 1 bokstav e skal førerkort bare utstedes til søkere som «har sitt vanlige bosted på territoriet til den medlemsstaten som utsteder førerkortet, eller kan framlegge bevis på at de har studert der i minst seks måneder».
Vegdirektoratet orienterte i brev 19. november 2014 til ombudsmannen om at ansatte i Statens vegvesens Svartjeneste får opplæring og kursing internt innenfor regionen. Alle ansatte får tilsendt meldinger om høringer, endrede regler, rutiner og lignende, noe som også gjaldt den aktuelle forskriftsendringen. Da A 5. november 2013 tok kontakt med Svartjenesten for veiledning om regelverket, skulle de ansatte ved Svartjenesten dermed være godt kjent med endringene i § 1-2, som i praksis hovedsakelig innebar en endring i kravet til fast bopel.
2. Veiledningsplikten
Forvaltningsloven 10. februar 1967 § 11 første til tredje ledd gir følgende regler om veiledningsplikt:
«Forvaltningsorganene har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet.
Forvaltningsorganer som behandler saker med en eller flere private parter, skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Etter forespørsel fra en part og ellers når sakens art eller partens forhold gir grunn til det, skal forvaltningsorganet gi veiledning om:
a) gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende sakområde, og
b) regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven. Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet.
Uavhengig av om sak pågår, plikter forvaltningsorganet innen sitt sakområde å gi veiledning som nevnt i annet ledd til en person som spør om sine rettigheter og plikter i et konkret forhold som har aktuell interesse for ham.»
Veiledningspliktens omfang avgjøres etter en helhetsvurdering, der sakens karakter, behovet for veiledning og forvaltningsorganets kapasitet er relevante momenter. Hvorvidt den det gjelder har bedt forvaltningsorganet om veiledning, vil også spille inn.
Direktoratet har i redegjørelsen hit erkjent at e-postene fra Svartjenesten og enkelte internettsider kunne vært klarere formulert, men at veiledningsplikten likevel ikke ble krenket på en måte som direkte berører As rettslige posisjon. Det er vist til at hun hadde et selvstendig ansvar for å sette seg inn i reglene, og at hun ved lesning av § 1-2 selv kunne se at et spansk førerkort må være utstedt etter direktivet. Svarene var dessuten gitt med bakgrunn i As innledende opplysning om at hun «bor i Spania i 9 mnd som au pair».
A henvendte seg til Statens vegvesen flere ganger for å få informasjon om hvilke regler som gjelder for innbytte av spansk førerkort. Hun stilte konkrete spørsmål om behovet for å melde flytting og hvilken betydning dette ville ha for en søknad om innbytte. Fra Svartjenesten fikk hun blant annet opplyst at «Om du får tatt førerkort i Spania vil du selvfølgelig få byttet inn dette til et norsk førerkort når du kommer hjem (så lenge du oppfyller de norske alderskravene etc.)» og «Så lenge spanske myndigheter (ikke trafikkskole) mener at du er kvalifisert er det ingen problemer å få byttet det inn til norsk, så lenge du på det tidspunktet du søker er registrert som bosatt i Norge i folkeregisteret».
Selv om det må tas hensyn til at svarene ble gitt med bakgrunn i As opplysning om oppholdets varighet på 9 måneder, fremstår likevel svarene ved gjennomgangen av saken i ettertid uheldige og villedende. De etterlater tvil om bokravets betydning for gyldigheten av EØS-førerkort var tilstrekkelig kjent for de ansatte som besvarte As henvendelser. Dette bekreftes av en senere e-post 27. mai 2014 til A, der Statens vegvesen uttalte: «Som vi nevnte til deg da du var her var dette helt nytt for oss og vi hadde ikke kjennskap til det før det var gått en tid.»
Direktoratets hentydning til at A selv aldri viste til forskriften § 1-2 selv, og dermed aldri stilte spørsmål om innholdet og kravene i denne, fremstår som lite treffende. Slik ombudsmannen oppfatter henvendelsene fra henne, var det nettopp anerkjennelsesreglene hun ba om veiledning om. Hun hadde dermed stilt spørsmål «om sine rettigheter og plikter i et konkret forhold som har aktuell interesse» for henne, jf. forvaltningsloven § 11 tredje ledd. Svartjenesten skal da i henhold til bestemmelsen gi veiledning som nevnt i annet ledd, noe som omfatter veiledning om «gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde», jf. tredje ledd bokstav a. Etter ombudsmannens syn burde A blitt vist til den aktuelle bestemmelsen og fått orientering om at spanske førerkort må være utstedt i henhold til felles europeiske krav, der blant annet bokravet er essensielt, for å kunne anerkjennes i Norge. Selv om Svartjenesten oppgir at informasjonen de gir bare er veiledende, fratar ikke dette ansvaret for å gi korrekt informasjon om regelverket innenfor sitt saksområde.
Når det gjelder informasjonen på internettsidene til Statens vegvesen, gis det begrenset informasjon om hvilke krav som gjelder, og det er heller ikke henvist til lenker til regelverket. Fanen «Har du flyttet til Norge fra et annet EØS-land?», ble dessuten sist oppdatert 16. januar 2013, det vil si før den aktuelle forskriftsbestemmelsen ble endret. Vegdirektoratet bes sørge for at internettsidene oppdateres, slik at borgerne kan finne tilstrekkelig informasjon til å kunne få oversikt over hvilke krav som gjelder for anerkjennelse av førerkort fra EØS-land ved innbytte til norsk førerkort.
3. Begrunnelsesplikten
Det er i forvaltningsloven §§ 33 og 34 gitt regler for saksforberedelse i klagesaker og klageinstansens kompetanse. Klageinstansen har, så fremt klagen ikke avvises, plikt til å vurdere klagen og treffe ny realitetsavgjørelse i saken. I dette ligger en plikt til å prøve sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessige sider så langt det er nødvendig. For at klagebehandlingen skal være reell, og for at klageren skal få prøvet saken i to instanser slik loven forutsetter, må Vegdirektoratet som klageinstans foreta en selvstendig vurdering av de sider av saken som klagen gir grunn til.
Etter forvaltningsloven § 24 første ledd skal enkeltvedtak grunngis. Krav til begrunnelsens innhold følger av forvaltningsloven § 25, der det fremgår at det i begrunnelsen blant annet skal vises til de reglene vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. Videre skal det redegjøres for det faktum som er lagt til grunn, og det bør også nevnes de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn.
Begrunnelsesplikten gjelder også i klagesaker, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd. Dette innebærer at Vegdirektoratets avgjørelse må tilfredsstille kravene til begrunnelse som følger av forvaltningsloven § 25. I tillegg følger det av § 34 annet ledd annet punktum at klageinstansen «skal» vurdere de synspunkter som klageren kommer med. Begrunnelsesplikten sikrer blant annet at berørte parter får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkommer partens søknad, krav, ønske eller klage. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også ansett nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen. Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.
Unntaket fra hovedregelen om rettslig begrunnelsesplikt må anses å være snevert. Det vises til juridisk teori, blant annet Geir Woxholt, Forvaltningsloven (5. utg. 2011), som på side 460 skriver:
«Henvisning til reglene er så elementært at det bør høre til sjeldenhetene at unntaksregelen om at en ikke behøver å vise til reglene, dersom parten kjenner reglene, får anvendelse. For at unntaket skal kunne anvendes må det være klart at parten ikke bare kjenner generelt til det regelsett som gjelder, men at han har detaljkunnskap om den regel som vedtaket er bygget på.»
Likeledes skriver Jan Fridthjof Bernt, Kommentar til forvaltningsloven, Norsk Lovkommentar nettversjon note 689 (sitert 31. mars 2015):
«Dette gjelder bare der det må være opplagt for parten hvilke regler man bygger på. Man kan ikke la være å angi hjemmelen og rettsgrunnlaget bare fordi parten i og for seg må antas å kjenne rettsreglene – for eksempel fordi han eller hun er advokat eller tidligere har fått reglene tilsendt. Med mindre saken og rettsgrunnlaget er bagatellmessig eller uproblematisk, må rettsgrunnlaget alltid oppgis i begrunnelsen.»
I Vegdirektoratets vedtak 22. juli 2014 ble det ikke vist til hvilke regler vedtaket bygget på, og det ble heller ikke vist til andre dokumenter der redegjørelse for rettsgrunnlaget fremgikk. Vedtaket tilfredsstiller dermed ikke minimumskravene som gjelder til begrunnelsen etter forvaltningsloven § 25.
Vegdirektoratet har i brev 19. november 2014 redegjort for hva som var direktoratets begrunnelse. Direktoratet bes sørge for at fremtidige vedtak oppfyller kravene til begrunnelse.
4. Dispensasjonsadgangen
Vegdirektoratet har ikke ansett at det foreligger brudd på veiledningsplikten, og har derfor ikke vurdert om dette kan tillegges vekt ved dispensasjonsadgangen etter førerkortforskriften § 14-3.
Under henvisning til ombudsmannens vurdering i punkt 2 om at veiledningen til A var mangelfull, bes Vegdirektoratet nå foreta en vurdering av om det kan gis dispensasjon til A.
5. Konklusjon
Ombudsmannen har kommet til at veiledningen var mangelfull, og Vegdirektoratet bes å vurdere om det kan gis dispensasjon fra førerkortforskriften § 1-2 til A. Det presiseres at det med denne anmodningen ikke er tatt stilling til hva som bør bli utfallet av den nye behandlingen. En kopi av avgjørelsen bes sendt ombudsmannen.
Videre har ombudsmannen kommet til at kravene til begrunnelse i forvaltningsloven § 25 ikke var oppfylt i Vegdirektoratets vedtak, da hjemmelsgrunnlaget ikke fremkom.
Vegdirektoratet bes sørge for oppdatering av informasjonen på Statens vegvesens nettsider, og at Svartjenesten får tilstrekkelig opplæring i fremtidige regelendringer.
Videre utvikling i saken
Vegdirektoratet vurderte etter dette om det kunne gis dispensasjon fra førerkortforskriften § 1-2 til A, men mente at kritikkverdige forhold ved utførelsen av veiledningsplikten overfor publikum ikke var tilstrekkelig til å gi dispensasjon. As klage over vedtaket ble ved Samferdselsdepartementets vedtak 6. oktober 2015 tatt til følge. Departementet vedtok å gi dispensasjon fra bokravet slik at As spanske førerkort kunne byttes direkte i norsk førerkort. Departementet kommenterte også at Statens vegvesens internettsider nå er forbedret, og at Svartjenesten er gitt tilstrekkelig opplæring for å unngå lignende tilfeller i fremtiden.