Sakens bakgrunn
A har av helsemessige grunner behov for tilpasninger i sitt kjøretøy. Siden hun fikk førerkort første gang i 1990, har hun hatt bil med fabrikkmontert standard automatgir og ekstrautstyr i form av en håndbetjent spak med kombinert gass og brems. Spaken har blitt flyttet med ved bytte av bil. På As førerkort har det vært angitt begrensninger i føreretten.
Da A byttet bil i 2015 og skulle få denne godkjent ved trafikkstasjonen, fikk hun innkalling fra Statens vegvesen til en kjørevurdering. Etter kjøreprøven ble hun orientert om at resultatet av prøven var at hun måtte ha fire ulike koder i førerkortet, og nytt førerkort ble utstedt med kode 10 (tilpasset girkasse), 30 (tilpasset kombinert bremse- og gasspedal), 35 (tilpasset instrumentpanel) og 40 (tilpasset styring). A henvendte seg til Statens vegvesen flere ganger i forbindelse med innkallingen og gjennomføringen av kjørevurderingen. Hun stilte spørsmål ved vegvesenets hjemmel til å kreve utstedelse av nytt førerkort og til å legge ytterligere begrensninger på hennes førerett. Særlig hadde hun innvendinger til begrensningen knyttet til bruk av rattkule og tilpasset instrumentpanel, som var nye.
Innvendingene ble ikke tatt til følge av Statens vegvesen, som oversendte saken til Vegdirektoratet 18. februar 2016. Begrunnet med brudd på saksbehandlingsreglene for klagesaksbehandling, sendte direktoratet saken tilbake til regionen. I en ny vurdering 3. juni 2016 fra Statens vegvesen region vest ble det gitt en nærmere begrunnelse for kodene 40 og 35, og As innvendinger til hjemmelen for å sette på disse kodene ble kommentert. Regionen viste til endringer i regelverket etter innføringen av felles harmoniserte fellesskapskoder (EU-koder) og at kjørevurderingen viste nødvendigheten av disse hjelpemidlene.
Etter klage opprettholdt Vegdirektoratet 22. mai 2017 vedtaket om utstedelse av førerkort med begrensninger.
Våre undersøkelser
A brakte saken inn for ombudsmannen i brev 5. juni 2017. Klagen gjaldt i hovedsak pålegget om å fornye førerkortet og vedtaket om nye begrensninger i føreretten. Hun mener at hennes førerett ikke er avgrenset til ett kjøretøy, og at Vegdirektoratets vedtak innebærer at føreretten har blitt avgrenset til personbil med det ekstrautstyret Nav hjelpemiddelsentral fant hensiktsmessig å utstyre kjøretøyet med. Videre anførte hun at det er systematiske forskjeller på hvordan trafikkstasjonene håndterer slike saker – fra bytte av bil helt uten kjørevurdering i noen distrikter, til enkel test om man behersker det nye kjøretøyet i andre distrikt og til full fornyelse av førerkortet.
Etter en gjennomgang av klagen og de innhentede saksdokumentene fant vi grunn til å ta opp saken med Vegdirektoratet i brev 9. august 2017. Direktoratet svarte i brev 15. september 2017.
Direktoratet ga i svaret hit en grundig redegjørelse for hvilke internasjonale og nasjonale regler som gjelder. Til spørsmålet herfra om Statens vegvesens kompetanse til å ilegge begrensinger i føreretten, svarte direktoratet at det kun er politiet som har myndighet til å inndra førerrettigheter for personer som ikke lenger oppfyller helsekravene. Det var en utfordring at vegtrafikkloven § 34 er den eneste bestemmelsen som klart sier at Statens vegvesen kan ilegge nye begrensninger i en allerede eksisterende førerett, og at det etter denne kreves at politiet har bedt om at det fremlegges helseattest. Vegdirektoratets vurdering var imidlertid at vegtrafikkloven § 34 ikke er aktuell i denne saken, da As helsetilstand er uendret. Videre fremgår:
«Spørsmålet er derfor om førerkortforskriften § 4-3 gir hjemmel til å fastsette nye begrensinger i føreretten til en person når helsetilstanden er uendret. Svaret på det spørsmålet avhenger av om man anser § 24 femte ledd å være klar nok hjemmel til å gi slike begrensinger og om ordlyden i § 4-3 er tydelig nok.
Etter ordlyden er ikke kompetansen til å fastsette begrensinger i føreretten avgrenset til første gangs utstedelse eller ved endringer i helsetilstanden. Ordlyden er heller ikke klar på at det er adgang til å ilegge nye koder for personer hvor helsetilstanden er uendret.
Når førlighetsreduksjonen er stabil er det ikke naturlig å tidsbegrense føreretten i dispensasjonen. Det kan likevel være behov for å ilegge nye koder som begrenser føreretten i en viss grad. Kodene for kjøretøytilpasninger er internasjonale og blir av ulike årsaker av og til oppdatert og endret gjennom endringsdirektiver.
Det samme gjelder for helsekravene til førerett som kan endre seg over tid.
For å hindre at regler får tilbakevirkende kraft er det et gjeldende prinsipp at ingen skal miste opparbeidede førerrettigheter. Når det for eksempel gis nye regler om hva man har lov til å kjøre med en bestemt førerkortklasse, gis det samtidig overgangsregler som sikrer at ingen mister de rettighetene de har hatt etter gammelt regelverk. Når det gjelder helsekrav må man imidlertid oppfylle de til enhver tid gjeldende kravene.
Når førerkortinnehaver fornyer et førerkort, vil han eller hun få påført de kodene som er gjeldende på utstedelsestidspunktet.
[…]
I tilfeller hvor helsekrav eller endrede koder kan medføre større begrensinger i føreretten til enkelte, gis det overgangsregler.
Legalitetsprinsippet tilsier her at det burde vært en klarere hjemmel for å ilegge nye koder i tilfeller der helsetilstanden er uendret. I praksis er det likevel denne som benyttes som hjemmel for å ilegge nye koder for personer med stabil førlighetssvekkelse. Det vil heller ikke være en god løsning for verken politiet eller førerkortinnehaverne dersom alle saker der det ilegges nye koder skal måtte gå via politiet.»
Videre orienterte direktoratet om forholdet mellom begrensningene i føreretten og vedtaket om godkjenning av bilen, som reguleres av bilforskriften § 16 første ledd og kjøretøyforskriften § 6-9. Styrekule er ikke direkte regulert i disse bestemmelsene. Likevel vil andre krav kunne utløse behov for testing. Direktoratet opplyste at det i vognkortet til As bil ble lagt inn en anmerkning om godkjenning med «Handbetjent gass/brems og avtagbar rattkule, kun for bruker med kode i førerkort». Altså var det lagt inn en forutsetning om koder i førerkortet for å kunne bruke tilpasningene håndbetjent gass/brems og styrekule, og at A for å kunne bruke sin egen bil lovlig med styrekule måtte ha kode 40 (tilpasset styring) påført sitt førerkort.
Om formålet og rammene for den praktiske prøven etter vedlegg 1 i førerkortforskriften § 2 nr. 7 bokstav b, viste direktoratet til Vegdirektoratets interne retningslinjer for kjørevurdering av 1. oktober 2016 kapittel 6 om kjørevurdering ved stabil førlighetssvekkelse og tilpasset kjøretøy. I punkt 6.1 fremgår det at målet med kjørevurderingen er å få en bekreftelse på om kandidatens funksjonsnedsettelse er forenelig med bilkjøring. Det skal vurderes om kandidaten har en kjøremåte og manøvreringsevne som er trafikksikker, om kjøretøyet er funksjonelt tilpasset kandidaten og hvilke koder vedkommende skal ha påført førerkortet.
På spørsmålet herfra om adgangen til å rette opp i eventuelle koder som mangler eller er feil, opplyste direktoratet at det vil være de generelle forvaltningsrettslige regler for omgjøring som kommer til anvendelse.
Til vår anmodning om å beskrive As førerettigheter på tidspunktet for kjørevurderingen orienterte direktoratet om at både regelverk og kodebruk har endret seg siden A første gang fikk førerkort i 1990. Begrensningene ble den gang påført i form av tekst, som direktoratet antok lød: «BEG. TIL BIL M/GASS/BREMS PÅ HØYRE HAND FÅR FKORT FOR ALLTID IFLG. SPESIALIST-020207-351». Ved en fornyelse av førerkortet i 2007 fikk hun påført kode 78 tilknyttet klasse B og Vilkårskoder (alle klasser) 01, 30 og 152. Førerkortet ble skiftet ut i 2008 med tilsvarende klasser og kodebruk.
Direktoratet opplyste at vedtaket 22. mai 2017 innebar at det ble gitt en dispensasjon og en ny begrensning i As førerett. Rettslig grunnlag for begrensningen var førerkortforskriften § 4-3 jf. vedlegg 1 § 2 nr. 7 bokstav b. Direktoratet pekte på at slik kode er en forutsetning for opprettholdelse av førerett ettersom sensor vurderte at styrekule er nødvendig for at hun kan kjøre trafikksikkert. I tillegg var det ingen internasjonal førerkortkode for tilpasset styring ved hennes forrige fornyelse, og det var satt et krav i vognkortet i bilen hennes om at fører må ha kode i førerkortet for å kunne benytte styrekule.
Vegdirektoratet erkjente at Statens vegvesens behandling av denne saken var kritikkverdig på en rekke punkter, og at det forelå flere saksbehandlingsfeil. Blant annet pekte direktoratet på den lange saksbehandlingstiden, og at A ikke hadde fått tilstrekkelig veiledning og begrunnelse.
A har i brev 1. oktober 2017 hatt merknader til Vegdirektoratets redegjørelse. Blant annet opplyste hun at hun på tidspunktet for kjørevurderingen ennå ikke hadde mottatt vognkortet etter godkjenningen av førerkortet, og derfor ikke var kjent med innholdet i dette. Hun stilte til kjørevurderingen uten styrekule på rattet, men ble under prøven bedt å sette denne på. Etter As oppfatning ble det ikke ved denne vurderingen foretatt en konkret og individuell vurdering av hvilket utstyr hun trengte for trafikksikker manøvrering av motorvogn.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt – vegtrafikklovens krav til førlighet
Vegtrafikkloven krever at den som skal føre kjøretøy, må oppfylle bestemte helsekrav. I vegtrafikkloven § 24 fjerde ledd annen setning er det bestemt at den som skal få førerett, må ha «tilstrekkelig syn og førlighet, nødvendig fysisk og psykisk helse og ha bestått førerprøve», jf. vegtrafikkloven § 24 fjerde ledd annen setning. Det nærmere innholdet i helsekravene er regulert i forskrift 19. januar 2004 nr. 298 om førerkort m.m. (heretter omtalt som førerkortforskriften), jf. vegtrafikkloven § 24 femte ledd. Forskriften regulerer også adgangen til å gi dispensasjon og begrensninger i føreretten for den som ikke oppfyller helsekravene.
På tidspunktet for det påklagede vedtaket fremgikk kravet til førlighet av førerkortforskriftens vedlegg 1 § 2 nr. 7. Av bestemmelsen fremgår at førligheten «må være tilstrekkelig for sikker manøvrering av motorvognen» og at regionvegkontoret avgjør dette i tilfeller der førlighetsreduksjonen er stabil, eventuelt med ekstrautstyr på kjøretøyet.
Kravet om førlighet gjelder ikke bare for den som skal få førerett. I tråd med vegtrafikkloven § 34 annet ledd, jf. første ledd, kan politiet tilbakekalle føreretten når helsekravene ikke lenger er oppfylt. Den som har førerett, har dessuten selv en plikt til å gi melding til Fylkesmannen, som igjen gir melding til politiet, dersom fastsatte krav til syn, helse og førlighet ikke lenger er oppfylt, jf. § 24 syvende ledd.
I tilfeller der politiet har pålagt helt eller delvis ny førerprøve i medhold av vegtrafikkloven § 34 første ledd, kan Statens vegvesen utferdige nytt førerkort, eventuelt med begrensninger, dersom vedkommende består førerprøven, jf. vegtrafikkloven § 34 tredje ledd. Bestemmelsen innebærer at Statens vegvesen er gitt kompetansen til å inndra deler av en eksisterende førerett.
2. Behandlingen av den konkrete saken – adgangen til å gi nye begrensninger i føreretten
Spørsmålet som har reist seg i denne saken, er om Statens vegvesen – uten at det har skjedd en endring i helsetilstanden hos førerkortinnehaveren eller det er gitt pålegg fra politiet – har kompetanse til å kontrollere og gi begrensinger i føreretten dersom regionvegkontoret mener det bør være slike begrensninger.
I dette tilfelle gjennomførte Statens vegvesen en kjørevurdering i forbindelse med godkjenning av et tilpasset kjøretøy med ekstrautstyr. Foranledningen til kjørevurderingen var derfor verken pålegg fra politiet eller endringer i helsetilstanden. A møtte til kjørevurdering med ny bil, men med samme utstyr og tilpasninger som tidligere kjøretøy. Blant annet var tidligere håndholdt pedal for gass og brems montert inn i det nye kjøretøyet. Ombudsmannen forstår det slik at sensoren i forkant av kjørevurderingen ba henne påmontere en rattkule, som var et nytt hjelpemiddel for henne. Kjørevurderingen ble deretter gjennomført med dette ekstrautstyret, og førerkortet ble utstedt med kode for dette hjelpemiddelet. Koden medfører, slik ombudsmannen forstår det, at hun ikke bare har en rett, men også plikt til å benytte slikt ekstrautstyr uavhengig av hvilken bil hun kjører. Det er ikke uenighet om at dette innebar en ny begrensning i As førerett. Selv mener hun at hun ikke har behov for det aktuelle ekstrautstyret, og at det heller ikke er nødvendig for at hun har en sikker manøvrering av kjøretøyet.
Vegdirektoratet har i redegjørelsen hit opplyst at førerkortforskriften § 4-3, jf. vedlegg 1 § 2 nr. 7 bokstav b, benyttes som hjemmel for å ilegge nye begrensninger i form av koder på førerkortet i slike tilfeller. På vedtakstidspunktet lød bestemmelsen slik:
«Føreretten kan begrenses etter andre og tredje ledd for personer som ikke oppfyller helsekravene. En dispensasjon fra helsekravene etter vedlegg 1 § 6 gir ingen automatisk rett til å få utstedt førerkort. Førerkortet gis påtegning om begrensing jf. vedlegg 4 (førerkortkoder), men helsemessige forhold påføres ikke. Føreretten kan etter legens vurdering tidsbegrenses for personer som oppfyller helsekravene på attesttidspunktet for å sikre forsvarlig medisinsk oppfølging.
Føreretten kan når særlige helsemessige forhold hos søkeren gjør det nødvendig, begrenses til å gjelde:
1. kjøring med motorvogn av bestemt gruppe eller type, eventuelt med nærmere angitt utstyr
2. bestemt(e) kjennemerke(r)
3. kortere gyldighetstid enn det normale eller
4. en kombinasjon av disse.
Førerett med geografisk begrensning kan gis av Vegdirektoratet.
Når praktisk prøve er avlagt med kjøretøy med automatgir, er føreretten begrenset til slike kjøretøy, jf. trafikkopplæringsforskriften § 29-8 med unntak som nevnt i § 29-8 andre ledd.»
I redegjørelsen hit oppgir direktoratet at det er et behov for å kunne ilegge begrensinger i eksisterende førerettigheter uten å måtte involvere politiet i alle saker. Likevel erkjenner direktoratet at bestemmelsens ordlyd ikke gir noe klart svar på om det er adgang til å ilegge nye begrensinger i tilfeller der helsetilstanden er uendret, og at legalitetsprinsippet tilsier en klarere hjemmel. Ombudsmannen er enig i dette.
Førerkortforskriften § 4-3 er gitt med hjemmel i vegtrafikkloven § 24 femte ledd, som gir departementet adgang til å gi forskrift om førerprøve og førerett, herunder blant annet begrensninger i føreretten. Bestemmelsen gir ikke nærmere føringer for når og hvilke begrensninger som kan gis. Eventuelle forskriftsbestemmelser må imidlertid holde seg innenfor rammen av vegtrafikklovens bestemmelser og system. Som det fremgår av punkt 1, er utgangspunktet i vegtrafikkloven at helsekrav skal være oppfylt før førerett kan gis – og at retten kan tilbakekalles når kravene ikke lenger er oppfylt. Adgangen til å tilbakekalle eksisterende førerettigheter – helt eller delvis – er regulert i vegtrafikkloven § 34. Forutsetningen for at Statens vegvesen kan fatte vedtak om begrensinger etter denne bestemmelsen, er at det foreligger et pålegg fra politiet om førerprøve, jf. første og tredje ledd.
Adgangen til å gi begrensninger etter førerkortforskriften § 4-3 krever uansett at «særlige helsemessige forhold hos søkeren gjør det nødvendig». Dersom bestemmelsen skulle kunne godtas som hjemmel for å gi begrensinger i eksisterende førerettigheter, er det nærliggende å forstå kravet til at særlige helsemessige forhold gjør begrensninger nødvendig dithen at det må ha skjedd en endring i helsetilstanden hos vedkommende. Sett hen til dette og vegtrafikklovens klare utgangspunkt for å begrense eksisterende førerettigheter, gir førerkortforskriften § 4-3 ikke tilstrekkelig rettslig grunnlag for et vedtak som i realiteten innebærer en inndragning eller tilbakekall av eksisterende førerettigheter.
Når det gjelder gjennomføring av kjørevurdering i forbindelse med godkjenning av spesialbygde kjøretøy, fremstår dette som et fornuftig tiltak for å kartlegge om bileieren mestrer det aktuelle kjøretøyet. En slik kontroll kan likevel ikke i seg selv gi grunnlag for å ilegge begrensninger. Skulle sensors vurdering være at vedkommende ikke mestrer kjøretøyet eller at det av helsemessige grunner er behov for å pålegge nye begrensninger i føreretten, bør trafikkstasjonen påpeke dette overfor politiet eller vedkommende, som da selv vil ha plikt til å melde fra til Fylkesmannen.
Vegdirektoratets oppfatning om at førerkortforskriften § 4-3 ga hjemmel til en begrensning som ble gitt i dette tilfellet, beror på en uriktig rettslig forståelse. Videre var det uheldig at A ikke fikk anledning til å gjennomføre kjørevurderingen uten den aktuelle kjøretøytilpasningen for en vurdering av om «manøvrering er betryggende», jf. førerkortforskriften vedlegg 1 § 2 nr. 7 b, med de begrensingene hun allerede hadde.
Ombudsmannen ber om at saken blir behandlet på nytt.
3. Trafikkstasjonens praksis for innkalling til kjørevurdering ved godkjenning av kjøretøy spesialtilpasset personer med funksjonsnedsettelser
Vegdirektoratet har gitt en redegjørelse for praksis ved trafikkstasjonene for innkalling til kjørevurdering. Til anmodningen herfra om å vurdere påstanden fra klageren om forskjellsbehandling, svarte direktoratet:
«Tilbakemeldinger til Vegdirektoratet kan imidlertid tyde på at det er ulike rutiner hos trafikkstasjonene når det gjelder innkalling til kjørevurdering ved godkjenning av ny bil, og at enkelte trafikkstasjoner kaller inn alle til kjørevurdering uten å vurdere om det er forandringer som kan være av betydning. Vegdirektoratet antar imidlertid at praksisen har blitt mer lik etter at nye retningslinjer kom på plass fra 1. oktober 2016.»
Det var ukjent for direktoratet om det var sprik i de faglige vurderingene i praksis, men det klare utgangspunktet etter de nye retningslinjene er at førerkortkodene skal stemme overens med godkjente kjøretøytilpasninger i vognkortet. Enkelte tilbakemeldinger kunne tyde på at det ikke er en allmenn oppfatning blant sensorene at håndbetjent gass og brems alltid vil medføre kode for styrekule (tilpasset styring), men at noen gjør en individuell vurdering av om føreren kan kjøre trafikksikkert uten. Direktoratet ønsket å undersøke dette nærmere og sikre at det er lik praksis med hensyn til om det skal gjøres en individuell vurdering, eller om det skal være automatikk i at håndbetjent gass/brems skal medføre krav om styrekule.
En nærliggende forklaring på at det ser ut til å være ulik praksis hos de ulike trafikkstasjonene, er at regelverket også fremstår uklart. Sett hen til det pågående lovutredningsarbeidet og direktoratets redegjørelse om oppfølging for å sikre likebehandling ved trafikkstasjonene, gir imidlertid ikke spørsmålet grunn til videre behandling her. Den faglige vurderingen av om hvilke begrensinger som bør gis i føreretten i slike tilfeller, har ombudsmannen uansett ikke forutsetning til å mene noe om.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at Vegdirektoratet la til grunn en uriktig forståelse av reglene som gjelder for Statens vegvesens adgang til å ilegge begrensninger i eksisterende førerettigheter, og ber om at saken behandles på nytt.
Saken har vist at regelverket er uklart, og at det er et behov for en klargjøring i regelverket av Statens vegvesens kompetanse til å gi begrensninger i eksisterende førerettigheter. Vegdirektoratet har orienterte om pågående lovutredninger på førerkortfeltet, blant annet prosjektet «Vilkår for førerett», som direktoratet deltar i sammen med Helsedirektoratet og Politidirektoratet. Ombudsmannen legger til grunn at Vegdirektoratet vil ta med seg problemstillingene saken har reist i det pågående arbeidet med regelverksutvikling.