Sakens bakgrunn
A (klager) fikk i 2005 innvilget støtte til bil etter folketrygdloven §§ 10-6 og 10-7. Tilskuddet var på 133 130 kroner, og det skulle avskrives over 11 år. Hun signerte gjeldsbrevet i januar 2006, og anskaffet en bil som ble registrert på seg. I januar 2014 ble bilen solgt som delebil. Den hadde behov for omfattende og kostbare reparasjoner, og salgssummen var ikke tilstrekkelig til at klager hadde råd til å kjøpe en erstatningsbil. Salgssummen ble istedenfor brukt som innskudd (startleie) ved inngåelse av en avtale om leasing av bil.
I slutten av 2016 ble Nav oppmerksom på at klager ikke lenger stod registrert som eier av bil. I vedtak 16. januar 2017 viste Nav til regler som sier at den som har fått innvilget tilskudd til kjøp av bil, plikter å ha bil registrert på seg i hele tilskuddsperioden. Videre viste Nav til gjeldsbrevet klager hadde undertegnet i 2006, hvor det fremgikk at tilskuddet forfaller til tilbakebetaling dersom kjøretøyet blir solgt i løpet av tilskuddsperioden uten at det blir anskaffet et nytt kjøretøy. Leasing av bil var etter Navs vurdering ikke tilstrekkelig for å oppfylle kravet om gjenanskaffelse, og det ble fattet vedtak om gjeldsoppgjør.
A klaget vedtaket inn for Nav Klageinstans i januar 2017 og videre til Trygderetten i oktober 2017. Etter at anken til Trygderetten ikke førte frem, ble saken klaget inn for sivilombudsmannen. I klagen hit argumenterte hun for at Nav ikke kan kreve gjeldsoppgjør fordi den opprinnelige bilen beviselig ble erstattet med et nytt kjøretøy. At gjenanskaffelsen skjedde gjennom leasing, kan etter klagers syn ikke føre til forfall av gjelden i henhold til gjeldsbrevet. Bestemmelsene som regulerer forfall av gjelden, stiller ikke krav om registrering av erstatningsbilen.
Våre undersøkelser
Etter en gjennomgang av saksdokumentene fant vi grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere.
Vi ba Arbeids- og velferdsdirektoratet om å redegjøre for hvorvidt manglende registrering i henhold til bilstønadsforskriften § 7 gir grunnlag for gjeldsoppgjør. Videre ba vi om en redegjørelse for trygderettspraksis i saker om gjeldsoppgjør ved manglende registrering, og direktoratets vurdering av om praksisen har vært konsekvent. Vi ba også om direktoratets syn på om leasing av bil kan regnes som gjenanskaffelse etter forskriften § 15 første ledd.
Direktoratet svarte med å gi en grundig oversikt over trygderettspraksis fra de senere årene. Konklusjonen var at denne var noe uklar når det gjelder hvorvidt brudd på registreringsplikten etter bilstønadsforskriften § 7 første ledd isolert sett gir grunnlag for gjeldsoppgjør. Direktoratet mente likevel at det faktum at kjøretøyet ikke er registrert på medlemmet, i seg selv ikke gir grunnlag for gjeldsoppgjør etter bilstønadsforskriften § 15. Derimot kan brudd på registreringsplikten få betydning indirekte. Etter bilstønadsforskriften § 15 første ledd annet punktum skal det foretas gjeldoppgjør dersom stønadsmottaker avhender kjøretøyet uten at det skjer i forbindelse med gjenanskaffelse. Direktoratet mener at manglende registrering kan føre til at et nyanskaffet kjøretøy ikke kan anses som gjenanskaffelse. Videre mener direktoratet at leasing av bil ikke kan regnes som en gjenanskaffelse, nettopp fordi stønadsmottakeren ikke vil kunne registrere seg som eier av bilen.
Klagers advokat kommenterte direktoratets svar, og sa seg blant annet uenig i vurderingen av at leasingbil ikke er «gjenanskaffelse». Advokaten mente at direktoratet ikke kan høres med at registreringsplikten er begrunnet i hensynet til å ha en viss kontroll med at bilen følger stønadsmottakeren. Det ble fremholdt at man har like stor kontroll på at bilen følger stønadsmottakeren ved leasing som ved ordinært kjøp og registrering.
Ombudsmannens syn på saken
1. Innledning
Denne saken gjelder om Nav kan kreve at stønadsmottakeren innfrir resterende gjeld fra det tidspunktet da den opprinnelige bilen ble solgt. I utgangspunktet forfaller ikke gjelden dersom stønadsmottakeren har skaffet seg ny bil. Fordi gjenanskaffelsen av kjøretøy i denne saken skjedde gjennom leasing, ble imidlertid ikke stønadsmottakeren registrert i motorvognregisteret som eier av det nye kjøretøyet. Dette har foranlediget spørsmål både om manglende registrering av kjøretøyet i seg selv kan utløse gjeldsoppgjør, og om leasing av bil kan regnes som gjenanskaffelse av motorkjøretøy etter bilstønadsforskriften.
2. Registreringsplikten som grunnlag for gjeldsoppgjør
Gjeldsoppgjør etter at det er gitt støtte til folketrygdfinansiert bil, er uttømmende regulert i bilstønadsforskriften §§ 15 og 16 tredje ledd andre punktum. Gjeldsbrevene som undertegnes ved stønadstildelingen angir ofte vilkår for forfall av gjelden, men gjeldsbrevet kan ikke sette andre vilkår enn de som er fastsatt i lov.
Etter bilstønadsforskriften § 15 første ledd første punktum skal det foretas gjeldsoppgjør dersom vilkårene i forskriften §§ 1 og 3 ikke lenger er oppfylt. Videre følger det av forskriften § 15 første ledd annet punktum at det skal foretas gjeldsoppgjør «dersom medlemmet får stønad til ny bil, dør i stønadsperioden eller avhender kjøretøyet uten at dette skjer i forbindelse med gjenanskaffelse, jf. § 8». Bilstønadsforskriften § 16 tredje ledd andre punktum åpner for gjeldsoppgjør dersom det foreligger «særlig grove og gjentatte forsømmelser» på vilkårene som er fastsatt i eller i medhold av bilstønadsforskriften.
Kravet om at bilen skal stå registrert på stønadsmottakeren følger av forskriften § 7, og er ikke blant vilkårene som er angitt som avgjørende for gjeldsoppgjør etter forskriften § 15 første ledd. Manglende registrering kan heller ikke anses som «gjentatte forsømmelser» slik at gjeldsoppgjør blir aktuelt etter forskriftens § 16. Etter en gjennomgang av trygderettspraksis kan det se ut til at Trygderetten i enkelte kjennelser har kommet til at manglende registrering alene er tilstrekkelig grunn for Nav til å kreve gjeldsoppgjør. Denne praksisen er imidlertid ikke helt konsekvent. Ombudsmannens vurdering er at manglende registrering av stønadsmottakeren som eier, alene ikke kan gi grunnlag for gjeldsoppgjør.
Derimot kan brudd på registreringsplikten få betydning ved spørsmålet om det har skjedd en gjenanskaffelse av motorkjøretøy. Bilstønadsforskriften § 15 første ledd annet punktum åpner for gjeldsoppgjør dersom stønadsmottakeren «avhender kjøretøyet uten at dette skjer i forbindelse med gjenanskaffelse, jf. § 8». Etter § 8 første ledd første punktum er et av vilkårene for rett til stønad til gjenanskaffelse at stønadsmottakeren oppfyller plikten til å registrere kjøretøyet på seg selv, jf. § 7 første ledd. Tilsvarende må gjelde når medlemmet bytter kjøretøy for egen regning i stønadsperioden, jf. § 8 første ledd annet punktum. Når kjøretøyet har blitt solgt og et nytt er anskaffet, men ikke registrert på stønadsmottakeren, kan det dermed foreligge grunnlag for gjeldsoppgjør.
3. Leasingbil og vilkåret om gjenanskaffelse
Klagers opprinnelige bil ble solgt før gjelden var nedskrevet, og bilen ble erstattet med en leasingbil. Uenigheten mellom klager og Nav gjelder hvorvidt leasingen kan regnes som «gjenanskaffelse» etter forskriften § 15 andre ledd, og om Nav dermed har hjemmel til å kreve inn den resterende gjelden.
Leasing er form for finansiering ved leie. Til forskjell fra kjøp på avbetaling med salgspant er leasingselskapet eier av bilen både under og etter utløpet av leasingperioden. En fordel ved leasing sammenlignet med kjøp av bil er at det er mulig å skaffe seg en ny bil med mindre egenkapital. Ved inngåelse av kontrakten betaler den som vil ha bilen normalt et etableringsgebyr og eventuelt en startleie som ofte ligger på rundt ti prosent av bilens verdi. Senere betales en månedsleie frem til bilen leveres inn etter endt leasingperiode. Leasing vil normalt gi lavere månedlige utgifter enn et billån på en tilsvarende bil. Det er derfor forståelig at klager, som hadde svært begrenset med midler for å kjøpe ny bil, valgte å erstatte bilen ved å inngå en leasingavtale. Som det påpekes i klagen hit, fremsto dette som en fornuftig løsning for klager da alternativet for henne hadde vært å reparere en bil der dette ikke er regningssvarende eller latt være å benytte bilen. Begge deler ville etter klagers syn vært i strid med hensynet bak stønaden. Gjennom leasing fikk klageren muligheten til å kjøre en nyere, sikrere og mer miljøvennlig bil mot slutten av stønadsperioden.
For alle praktiske formål er det klart at klager har disponert bilen på samme måte som om hun skulle ha vært eier, og på en måte som er i tråd med hensikten bak stønaden. Samtidig er det klart at klager ved tiltredelse av leasingavtalen ikke ble eier av en ny bil, og dermed heller ikke kunne registreres som eier i motorvognregisteret.
Hensynet bak regelen om registreringsplikt er ikke bare å skape notoritet på at stønadsmottakeren har tilgang til bil i dagliglivet. Registreringsplikten er også begrunnet i hensynet til å ha en viss kontroll på at bilen følger stønadsmottakeren, blant annet som en økonomisk sikkerhet inntil gjelden er nedskrevet. Bilforskriften § 7 første ledd er klar på at kjøretøyet må registreres på medlemmet selv, noe som også gis uttrykk for i gjeldsbrevene som blir utstedt ved innvilgelsen av stønad. Dette er etter ombudsmannens syn et rimelig krav, blant annet ut fra kontrollhensyn. Oppføringen av stønadsmottaker i en leasingavtale oppfyller klart ikke registreringsplikten i forskriften, og det er derfor vanskelig å se at leasing, eller annen leie av bil, kan regnes som gjenanskaffelse.
Selv om leasing i mange tilfeller kan være fordelaktig for dem med lite egenkapital, og etter hvert er blitt en relativt vanlig form for finansiering av bil, er metoden vanskelig å kombinere med folketrygdens system for bilstøtte. Folketrygdens system bygger på at det gis støtte til bil samtidig som det tas sikkerhet for tilskuddet gjennom gjeldsbrevet og i bilen. Som klagers advokat har pekt på i klagen hit, spriker trygderettspraksis noe når det gjelder spørsmålet om manglende registrering i seg selv er tilstrekkelig til at det kan foretas gjeldsoppgjør. Trygderettspraksis ser imidlertid ut på å være konsekvent når det gjelder synet på at leasing ikke kan regnes som gjenanskaffelse.
Ombudsmannen er etter dette kommet til at inngåelse av en leasingavtale ikke kan regnes som gjenanskaffelse i bilstønadsforskriftens forstand. Nav hadde dermed anledning til å foreta et gjeldsoppgjør.
Konklusjon
Etter ombudsmannens syn må bilstønadsforskriften forstås slik at leasing av kjøretøy ikke kan regnes som gjenanskaffelse. Kjøretøyet må kunne registreres på stønadsmottakeren. Da klager ikke lenger var registrert som eier av bil, var det riktig av Trygderetten å konkludere med at det i denne saken skulle foretas gjeldsoppgjør.