Sakens bakgrunn
A var skoleåret 2017-2018 elev ved X videregående skole. Han ble gjort kjent med standpunktkarakteren i kroppsøving 8. juni 2018, og etter en samtale med faglærer klaget han 11. juni 2018 til skolen. Han ba samtidig om skriftlig dokumentasjon på karakterfastsettelsen. Rektor oversendte faglærers skriftlige begrunnelse 18. juni 2018 og sin uttalelse til Y fylkeskommune med kopi til eleven. Klagenemnda tok ikke klagen til følge, og eleven ble underrettet om dette 25. juni 2018.
A brakte saken inn for ombudsmannen 23. september 2018 da han mente at karakteren ikke var satt ut fra kompetanse, innsats og ferdigheter. Videre ble det referert et møte med faglærer etter at klagen var behandlet hvor læreren la vekt på at eleven ikke hadde deltatt på to fjellturer, noe eleven tilbakeviste. Det ble også vist til at han fikk en høyere karakter i kroppsøving foregående skoleår, og ikke hadde fått informasjon om hva han måtte gjøre bedre for å opprettholde denne karakteren.
Våre undersøkelser
I brev 29. oktober 2018 ble Y fylkeskommune bedt om å besvare følgende spørsmål:
- Hvordan vurderer fylkeskommunen at faglærers uttalelser gjenspeiler forskriftens krav om helhetsvurdering basert på alle kompetansemålene i læreplanen?
- Er den vurderingen som faglærer har gitt uttrykk for tilstrekkelig til at klageinstansen kan vurdere om bestemmelser om karakterfastsetting er fulgt?
- Har fylkeskommunen kommentarer til opplysninger som fremkommer i elevens klage til ombudsmannen om samme tema?
- Hvordan vurderer fylkeskommunen begrunnelsen som er gitt gjennom henvisning til fylkesrådmannens saksfremstilling opp mot kravet i forvaltningsloven?
I brev 27. november 2018 påpekte fylkeskommunen at anførselen knyttet til friluftsliv ikke ble nevnt av eleven før i klagen til ombudsmannen. Videre uttalte fylkeskommunen følgende:
«I dialog med skolen er rutinene ved fastsetting av karakteren i kroppsøving at alle kompetansemålene er en fast del av den muntlige midtveisvurderingen i tillegg til halvårsvurdering med karakter, følgelig også friluftsliv. Eleven har fått skriftlig vurdering med karakter på innleveringer i løpet av skoleåret. Dette viser faglærer til i kommentar til klage på standpunktkarakter. Standpunktkarakteren blir fastsatt med utgangspunkt i et helhetsinntrykk.»
Fylkeskommunen redegjorde også for den malen som ligger til grunn for faglærers uttalelser i slike saker, hvor det blant annet fremgår at «[m]angelfull redegjørelse fra faglærer vil medføre medhold i klagen».
Vi stilte ytterligere spørsmål til fylkeskommunen i brev 12. desember 2018:
- Er det tilstrekkelig at to av tre hovedområder med tilhørende kompetansemål er berørt i faglærers beskrivelse av måloppnåelsen?
- Vurderer klagenemnda det slik at saken var tilstrekkelig opplyst ut fra faglærers uttalelse?
- Har klagenemnda en selvstendig plikt til å opplyse saken, og å påse at kompetansemålene er konkret vurdert i tråd med forskriftens krav og egen rutinebeskrivelse?
Fylkeskommunen svarte 7. januar 2019 og fastholdt at begrunnelsen som ble gitt i saksfremstillingen er i tråd med forvaltningslovens regler. På spørsmål om utredning av saken ga fylkeskommunen følgende redegjørelse:
«I og med at klager selv ikke i sin klage av 11.06.18 anførte noe om kompetansemålet i friluftsliv var det etter vår vurdering ikke grunnlag for ytterligere utredning. Hvis elev i sin klage hadde anført noe om kompetansemålet i friluftsliv, hadde klagen blitt foreslått tatt til følge hvis faglærer/rektor ikke hadde redegjort for dette i sin vurdering.
Til spørsmålet om er det tilstrekkelig at to av tre kompetansemål er berørt i faglærers beskrivelse av måloppnåelsen er svaret nei. Det er ikke tilstrekkelig og det fremkommer som en svakhet i vurderingen av fastsettingen av standpunktkarakteren i kroppsøving at vurdering i friluftsliv er uteglemt. Det skal foreligge vurdering av elevens sluttkompetanse i emnene idrettsaktivitet, friluftsliv og trening og livstil i faget kroppsøving.»
Ombudsmannens syn på saken
Klagenemndas kompetanse
Klagerett på standpunktkarakterer er gitt i forskrift til opplæringslova § 5-1. Hvilke sider av vedtaket som klageinstansen skal ta stilling til, avhenger både av innholdet i klagen og av eventuelle begrensninger i klageinstansens myndighet. Det følger av forskriften § 5-12 at ved klage på standpunktkarakter eller vedtak om ikke å fastsette standpunktkarakter «kan klageinstansen berre vurdere om gjeldande føresegner om karakterfastsetjing er følgde». Dette innebærer at klageinstansen ikke kan vurdere hvilken karakter eleven skal få, men om karakteren er fastsatt slik forskriften foreskriver.
Eleven trekker i sin klage frem at karakteren ikke er satt ut fra hans kompetanse og innsats, og at den avviker fra fjorårets karakter uten at det er gitt informasjon om dette eller gitt annen oppfølging i underveisvurderingene. Han viser til andre elever han sammenlikner seg med, og mener at karakteren er urettferdig.
Ut fra det ovennevnte må fylkeskommunen prøve saksbehandlingen rundt fastsettelsen, og om vurderingene som ligger til grunn for karakterfastsettelsen er i tråd med kravene i forskriften kapittel 3, sett opp mot klagerens anførsler. Uavhengig av om klageinstansen er enig, plikter den å vurdere de synspunkter klager kommer med, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum.
Forvaltningens utredningsplikt
For å kunne ta stilling til en klage må de rettslige- og faktiske forhold klarlegges. Forvaltningens ansvar for å opplyse klagesaken best mulig fremgår av forvaltningslovens
§ 33 femte ledd, jf. § 17.
Omfanget av utredningsplikten bestemmes av flere faktorer, deriblant hvilke vurderingstema og problemstillinger klageinstansen skal ta stilling til. Anførsler fra klager og skolens uttalelser vil også avgjøre hva som konkret må utredes nærmere. Klageinstansen kan selv sørge for sakens opplysning, eller sende saken tilbake til underinstansen.
Standpunktkarakteren skal baseres på en bred helhetsvurdering som viser elevens samlede kompetanse med utgangspunkt i «kompetansemåla i læreplanane for fag slik dei er fastsette i læreplanverket», jf. forskriften §§ 3-3 og 3-18.
Av læreplanen for kroppsøving VG3 på side 11 følger det at det er tre hovedområder med tilhørende kompetansemål elevene skal vurderes opp mot: Idrettsaktivitet, friluftsliv samt trening og livsstil. Fra 8. årstrinn er hovedområdene de samme, men kompetansemålene varierer fra skoleår til skoleår.
I Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-8-2012 avsnitt 4.1 fremgår at:
«Kompetansemålene må ses i sammenheng, og det er ikke lov å fastsette standpunktkarakter på grunnlag av et utvalg av kompetansemålene. Når eleven får halvårsvurderingen, må læreren ta utgangspunkt i hva som er forventet på tidspunktet for vurderingen, jf. § 3-13 tredje ledd. Karakteren skal fastsettes på grunnlag av kompetansemålene som er gjennomgått i opplæringen, og det er ikke lov å sette en halvårsvurdering med karakter på grunnlag av bare noen av målene som er gjennomgått.»
Samme prinsipp kommer til uttrykk i direktoratets rundskriv Udir-5-2016 Del III Sluttvurdering § 3-18 Standpunktkarakterer i fag:
«Læreren må basere standpunktkarakterene på et bredt vurderingsgrunnlag som samlet viser den kompetansen eleven har i faget, jf. §§ 3-3 og 3-16. Det betyr at eleven skal få vist sin kompetanse på ulike måter og i ulike sammenhenger. En standpunktkarakter som kun baserer seg på resultatet av en enkelt prøve vil normalt ikke være et bredt nok vurderingsgrunnlag. I tillegg må læreren ha vurderingsgrunnlag innenfor alle hovedområdene i faget. Det er altså ikke anledning til å vurdere kompetansen bare på grunnlag av noen utvalgte kompetansemål.»
Malen som faglærer skal benytte ved uttalelse til fylkeskommunen, lyder slik:
1. Hvordan er elevens sluttkompetanse fastsatt og hvilke vurderinger ligger til grunn for standpunktkarakteren? (Konkret beskrivelse av elevens måloppnåelse i f.t. læreplanens kompetansemål.)
2. Hvordan har eleven blitt kjent med hva som er vektlagt i fastsettelsen av standpunktkarakteren?
3. Hvordan har eleven fått tilbakemelding på sitt faglige nivå og sine utviklingsmuligheter i faget (undervegsvurdering)?
4. Hvilke muligheter har eleven hatt til å forbedre sin kompetanse før standpunktkarakteren ble satt?
5. Faglærers kommentar på det som eleven viser til i klagen.
En detaljert besvarelse av de ovennevnte spørsmålene vil ofte gi et godt innblikk i de vurderinger som faglærer har gjort ved fastsettelse av karakter.
I denne saken gjør faglærer i sin uttalelse rede for måloppnåelsen knyttet til hovedområdene idrettsaktiviteter og trening og livsstil. Eleven fikk 4 og 4/5 på de to innleveringene om egentrening og han fikk samme karakter i første termin som i standpunkt. Hovedområdet friluftsliv er ikke nevnt, og det fremgår heller ingen vurdering av kompetansemålet «planleggje og gjennomføre og vurdere turopplegg ved bruk av kart og kompass og andre måtar å orientere seg på». I klagen til ombudsmannen fremhever eleven at læreren trakk frem manglende deltakelse på to fjellturer som deler av begrunnelsen for karakteren.
Klageinstansen må ha et tilstrekkelig faktisk grunnlag for å foreta en vurdering av om forutsetningene for karakterfastsetting er fulgt. Dette ansvaret påhviler forvaltningen uavhengig av hva klager har anført i sin klage.
Selv om fjorårets karakter ikke er avgjørende for hva eleven får i standpunktkarakter, sier den noe om måloppnåelse i de samme hovedområder som danner grunnlag for en helhetlig sluttvurdering etter VG3. Elevens henvisning til karakteren og faglærers tilsvar om at det må ha skjedd en feil ved fjorårets karakterfastsettelse uten en nærmere forklaring eller redegjørelse for de faktiske forhold, gir indikasjoner på at det her er flere uavklarte forhold som kan ha betydning for vurderingen. Rektors uttalelse bidrar heller ikke til å kaste lys over de faktiske forhold.
Samlet sett burde disse momentene ført til nærmere undersøkelse fra klageinstansens side.
Klageinstansens vurdering
Det neste spørsmålet blir om klageinstansen ut fra de uttalelsene som foreligger, kan si at forutsetningene for karakterfastsettelse er fulgt.
Ombudsmannen kan slutte seg til fylkeskommunens syn om at det er en svakhet ved vurderingen når et av tre hovedområder er helt fraværende. Fylkeskommunen legger vekt på at temaet er «uteglemt». Av faglærers uttalelse kommer det ikke frem at temaet har vært tatt opp spesifikt på fagsamtalene i november og april, og innleveringene som fylkeskommunen viser til synes ut fra redegjørelsen ikke å omfatte dette hovedområdet. Sammenholdt med opplysninger fra eleven som refererer møte med faglærer, har dette hovedområdet, til tross for at det ikke blir nevnt i uttalelsen, spilt en ikke uvesentlig rolle i faglærers begrunnelse.
Ombudsmannen finner ikke dekning for fylkeskommunens syn om at hovedområdet er uteglemt, og kan ikke se at faglærer i sin skriftlige uttalelse til fylkeskommunen viser at hun har foretatt en slik helhetsvurdering som forskriften forutsetter.
Ifølge fylkeskommunens mal fører mangler ved faglærers uttalelser til at klager gis medhold, og at klagen sendes tilbake til skolen. Fylkeskommunen uttaler i svar hit:
«Hvis elev i sin klage hadde anført noe om kompetansemålet i friluftsliv, hadde klagen blitt foreslått tatt til følge hvis faglærer/rektor ikke hadde redegjort for dette i sin vurdering.»
Fylkeskommunen har et selvstendig ansvar for å vurdere om karakterene er fastsatt etter gjeldende bestemmelser. Klager hadde på klagetidspunktet ikke mottatt faglærers skriftlige begrunnelse, og hadde derfor ikke forutsetninger for å fremsette anførsler om dette tema.
Vedtakets begrunnelse
Enkeltvedtak skal som hovedregel begrunnes, jf. forvaltningsloven § 24. Kravene til begrunnelsens innhold, jf. forvaltningsloven § 25, bestemmelser i særlov eller forskrift og de ulovfestede prinsippene som supplerer lovbestemmelsen, ivaretar flere hensyn. Begrunnelsen må for det første utformes på en slik måte at den er forståelig for den vedtaket gjelder, for eksempel slik at vedkommende kan vurdere om vedtaket skal angripes. Dessuten må begrunnelsen gjengi det faktiske og rettslige grunnlaget avgjørelsen bygger på. I tillegg skal reglene om begrunnelse bidra til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og på den måten sikre vedtakets kvalitet. Kravene til begrunnelse gjelder for vedtak både i førsteinstansen og klageinstansen.
Klagevedtaket i denne saken inneholder ikke en selvstendig vurdering eller begrunnelse, men viser til det som fremkommer av saksfremstillingen. Her vises det til kompetansebegrensningen i forskriftens § 5-12, noe som er nødvendig for å klargjøre vurderingsgrunnlaget. Det sies ikke noe nærmere om hva gjeldende «føresetnader» for karakterfastsettelser er utover dette, og det henvises ikke til øvrige relevante forskriftsbestemmelser.
Det gis en kort beskrivelse av faglærers uttalelse hvor det trekkes frem at eleven har fått skriftlig og muntlig underveisvurdering, og at faglæreren «har gitt en begrunnelse for måloppnåelsen i faget. Uttalelsen fra faglærer viser hvordan vurderingsarbeidet er utført.»
Saksfremstillingen inneholder ikke en redegjørelse for den vurderingen som Fylkeskommunen har foretatt. Begrunnelsen inneholder verken en redegjørelse for hvilke bestemmelser som fakta er vurdert opp mot, eller hvordan faglærers og rektors uttalelser er vurdert opp mot forskriftens krav. Vedtaket gir derfor bare i begrenset grad uttrykk hvilken vurdering som fylkeskommunen faktisk har gjort.
Etter ombudsmannens syn foreligger det mangler både ved hvordan saken er opplyst, og ved klagevedtakets begrunnelse. På denne bakgrunn, og siden vurderingen av et av hovedområdene i læreplanen ikke er tatt med i lærerens skriftlige uttalelse, bes fylkeskommunen om å behandle klagen på nytt.
Konklusjon
Ombudsmannen mener det er mangler både ved saksutredningen og begrunnelsen i klagevedtaket. Det er også mangler ved faglærers skriftlige uttalelse i anledning klagen. Fylkeskommunen bes vurdere saken på nytt. Ombudsmannen ber om å bli orientert om den fornyede klagebehandling ved kopi av fylkeskommunens brev til eleven.