Sakens bakgrunn
Den nye «Forskrift for slamtømming i Karmøy kommune», herunder § 3 annet ledd, ble vedtatt av Karmøy kommunestyre 20. desember 2011. Forskriften innebar at beboerne på Feøy, Høvringøy og andre øyer/holmer som ikke var omfattet av slamtømmingsforskriften fra 1986, nå ble omfattet av kommunens forskrift. Selv om beboerne på disse øyene i utgangspunktet faller inn under kommunens slamtømmingstjeneste, er de unntatt fra deler av tjenesten jf. forskriften § 3 annet ledd.
Beboerne på Feøy har ønsket å komme inn under hele den kommunale slamtømmingstjenesten. I klage til ombudsmannen har A derfor bedt om ombudsmannens vurdering av lovligheten av forskriften § 3 annet ledd. A har også bedt om ombudsmannens vurdering av lovligheten av størrelsen på slamtømmingsavgiften. Det er vist til at disse beboernes besparelser ved halv årsavgift jf. forskriften § 8 tredje ledd, er langt mindre enn beboernes kostnader med å utføre deler av slamtømmingstjenesten selv.
Etter en gjennomgang av klagen med vedlegg og de innhentede saksdokumentene, ble saken tatt opp med Karmøy kommune. I brev herfra 22. november 2016 ble det stilt spørsmål om beboerne på Feøy ble informert eller varslet før kommunestyret vedtok den nye forskriften 20. desember 2011. Det ble også stilt spørsmål om A hadde fått tilbakemelding på sin klage til kommunen over manglende varsel før vedtagelsen av forskriften. Videre ba ombudsmannen om en kommentar til As klage over størrelsen på slamtømmingsavgiften for den delen av slamtømmingstjenesten som kommunen utfører, sett opp imot kostnadene for den delen av slamtømmingstjenesten som beboerne på Feøy fremdeles utfører og bekoster selv. Spørsmålene ble besvart i brev fra kommunen 18. januar 2017.
Ombudsmannens syn på saken
1. I medhold av Karmøy kommunes slamtømmingsforskrift § 3 annet ledd er beboerne på Feøy, Høvringøy og andre øyer/holmer selv ansvarlig for å tømme slamavskiller og frakte slammet frem til kommunens renseanlegg på land. For beboerne på disse øyene er dermed kommunens tjeneste begrenset til rensing av slammet.
Karmøy kommunes slamtømmingsforskrift er vedtatt i medhold av forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6 § 26. Paragrafens første ledd, første punkt, innfører en plikt for kommunen til å ha tvungen renovasjon når det gjelder tømming av slam fra slamavskiller mm.
Spørsmålet er om kommunens unntaksbestemmelse i forskriften § 3 annet ledd er forenlig med forurensningsloven. Nærmere bestemt om kommunen har adgang til å utelate noen områder fra deler av den kommunale tjenesten, når loven har en ordning med pliktig og tvungen renovasjon. Selv om spørsmålet ikke er uttrykkelig løst i loven, følger det av forurensningsloven § 26 fjerde ledd at reglene i § 30 om avfallsinnsamling mm får tilsvarende anvendelse ved tømming (av slamavskiller mm.).
Paragraf 30 annet ledd fastlegger i hvilken utstrekning kommunen selv kan bestemme omfanget av den kommunale renovasjonen. Selv om det er ønskelig at kommunens ordning omfatter alle områder i en kommune, åpner forarbeidene (Ot.prp. nr 11 (1979-1980)) for at et så omfattende opplegg kan bli unødig kostnadskrevende i enkelte kommuner. Det er spesielt vist til at dette kan være tilfelle i grisgrendte eller veiløse strøk.
I svaret til ombudsmannen har Karmøy kommune begrunnet unntaksbestemmelsen i forskriften § 3 annet ledd med at Feøy er et lite øysamfunn, der de fleste hytter og hus ligger vanskelig tilgjengelig. Kommunen har vist til at de som har etablert seg på Feøy, har vært klar over den vanskelige tilgjengeligheten og utfordringen med kloakk da de bygde. Da de selv har tatt valget om å etablere seg der, inkludert den merkostnaden som følger av et slikt valg, er det ikke urimelig at totalkostnaden deres for slamtømming blir høyere enn ellers i samfunnet.
Unntaket i kommunens forskrift er etter dette begrunnet i nettopp de situasjonene som er omtalt i forarbeidene. I tillegg kommer at forskriftens unntaksbestemmelse heller ikke er til hinder for at formålet med pliktig renovasjon blir oppfylt. Lovens ordning med pliktig og tvungen renovasjon har vært å hindre utslipp og forurensing fra ikke-tømte tanker. Ved at beboerne på Feøy må bringe slammet frem til kommunens renseanlegg, får kommunen kontrollert at disse eierne har foretatt forutgående tømming.
Kommunens forskriftsbestemmelse, som innebærer at noen områder er unntatt fra deler av den kommunale slamtømmingstjenesten, kan derfor ikke sies å være i strid med loven.
2. Det neste spørsmålet er om kommunens differensiering av slamtømmingsavgiften er lovlig. I medhold av forskriften § 8 tredje ledd betaler beboerne på Feøy bare halv årsavgift, dvs. kr. 1.000,- i stedet for kr. 2.000,-. A har vist til at kostnadene for beboerne på Feøy ved å måtte utføre slamtømming og frakting selv, er mye høyere enn «besparelsen» ved halv årsavgift. Disse beboerne ender derfor opp med en høyere totalutgift enn kommunens øvrige innbyggere.
Når det gjelder avgiften for kommunal slamtømming, følger det av forurensningsloven § 26 fjerde ledd at § 34 om avfallsgebyr får tilsvarende anvendelse. Kommunen er i § 34 første ledd gitt adgang til å «fastsette gebyrer til dekning av kostnader forbundet med avfallssektoren». Etter denne bestemmelsen skal kommunens kostnader forbundet med renovasjonsordningen «fullt ut dekkes inn gjennom gebyrene», det såkalte selvkostprinsippet.
I brev til ombudsmannen har kommunen vist til at beboerne på Feøy er innrømmet halv avgift pga. egeninnsatsen ved tømming. Kommunen har redegjort for at utgiftene for den delen av slamtømmingstjenesten som kommunen utfører for beboerne på Feøy, beløper seg til kr. 1400,-.
Årsaken til at de beboerne som omfattes av forskriften § 3 annet ledd, betaler halvparten så mye slamtømmingsavgift som resten av kommunens innbyggere, er altså at kommunen bare utfører deler av slamtømmingstjenesten for disse beboerne. Kommunen har derfor ikke like store utgifter med å utføre tjenesten for disse beboerne som for kommunens øvrige innbyggere.
Den halve årsavgiften som gjelder for beboerne på Feøy, utgjør dermed en betaling for den delen av slamtømmingstjenesten som kommunen utfører. Den halve årsavgiften er derimot ikke begrunnet i den halvdelen som beboerne ikke betaler til kommunen. Den halvparten som beboerne er fritatt fra å betale, er ikke ment å utgjøre noen kompensasjon for den tjenesten som kommunen ikke utfører. Når det gjelder spørsmålet om lovligheten av unntaksbestemmelsen i forskriften § 8 tredje ledd, er det derfor ikke relevant å foreta noen nærmere sammenligning av kostnadene for den tjenesten som kommunen ikke utfører, opp mot beboernes reelle kostnader med å tømme og frakte slammet selv.
Årsavgiften som beboerne på Feøy betaler for kommunens slamtømmingstjeneste med kr. 1.000,-, er etter det opplyste lavere enn kommunens faktiske kostnader med å utføre slamtømmingstjenesten med kr. 1.400,-. Selvkostprisnippet i forurensningsloven § 34 første ledd er derfor overholdt, og kommunens ordning med halv årsavgift for beboerne på Feøy innebærer ingen ulovlig differensiering av slamtømmingsavgiften.
3. Når det gjelder varsel om den nye slamtømmingsforskriften til beboerne på Feøy, må det skilles mellom spørsmålet om kommunen har varslet slik den hadde plikt til og om kommunen har fulgt opp klagen over det manglende varselet slik den burde.
3.1. A har vist til at beboerne på Feøy ikke ble informert om den nye forskriften som kommunestyret vedtok 20. desember 2011, før i brev fra kommunen 4. juni 2013. Spørsmålet er om beboerne på Feøy hadde krav på annet varsel enn de fikk i tiden før forskriften ble vedtatt.
Kommunen har opplyst at den ikke vurderte det som nødvendig med forhåndsvarsel spesielt rettet mot A, eller å innhente uttalelser fra A, da den i lang tid hadde vært kjent med lokalsamfunnets ønsker. Det er vist til at A på forhånd hadde gitt uttrykk for sitt syn både i anledning årsmøtet for 2011, samt ved andre muntlige henvendelser.
Det avgjørende for hva slags varsel beboerne på Feøy hadde krav på om den nye slamtømmingsforskriften, er hvilken avgjørelsestype det dreier seg om. Nærmere bestemt om unntaket i forskriften § 3 annet ledd er et enkeltvedtak, fordi det gjelder en eller flere «bestemte personer» jf. forvaltningsloven § 2 b. I så fall hadde beboerne som omfattes av unntaksbestemmelsen krav på forhåndsvarsel etter reglene i forvaltningsloven § 16. Formålet med forhåndsvarsel etter denne bestemmelsen er å gi partene anledning til å komme med sitt syn på en sak før forvaltningen treffer avgjørelse.
Slik saken er opplyst her etter svaret fra Karmøy kommune, der det bl.a. er redegjort for at Feøy i dag er et attraktivt samfunn med hyttebygging og boligbygging m.m., legger ombudsmannen til grunn at unntaket i forskriften § 3 annet ledd retter seg mot en ubestemt krets av personer jf. forvaltningsloven § 2 c. Beboerne på Feøy og de andre øyene som omfattes av unntaket, hadde derfor ikke krav på forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16, og det er saksbehandlingsreglene for forskrifter i forvaltningsloven §§ 37 flg. som kommer til anvendelse.
Forhåndsvarsel ved utferdigelse av forskrifter gjennomføres i praksis gjennom høring, jf. forvaltningsloven § 37 annet ledd. Høringsbestemmelsen må ses i sammenheng med § 37 første ledd, som pålegger forvaltningsorganet å påse at en sak er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.
Karmøy kommune har opplyst at den nye slamtømmingsforskriften ikke ble lagt ut til offentlig ettersyn/høring på annen måte enn slik at alle sakspapirene var tilgjengelig for publikum før politisk møtebehandling.
Innbyggerne på Feøy er i utgangspunktet ikke en «institusjon» eller «organisasjon» som har krav på å få uttale seg etter forvaltningsloven § 37 annet ledd. Spørsmålet er imidlertid om A er en «interessegruppe som … forskriften skal gjelde for eller hvis interesser særlig berøres …», slik at velforeningen skulle vært gitt anledning til å uttale seg på dette grunnlag. Uavhengig av om velforeningen tilhører den gruppen som skulle vært varslet etter annet ledd, kan det stilles spørsmål om forholdene rundt unntaksbestemmelsen var godt nok opplyst for kommunen da den vedtok forskriften. Alternativt om kommunen burde gitt A anledning til å uttale seg på forhånd uansett, for å få saken godt nok opplyst jf. forvaltningsloven § 37 første ledd. Det vises i denne forbindelse til at det har vært en del korrespondanse mellom kommunen og A i tiden etter at A ble klar over forskriftsendringen. Dialogen har dreid seg om praktiske spørsmål og alternative løsninger for slamhenting, der kommunen har bidratt med å finne gunstige løsninger for innbyggerne på Feøy. Denne dialogen hadde kanskje vel så naturlig hørt hjemme i forkant av forskriftsendringen.
I redegjørelsen til ombudsmannen har kommunen vist til at slamtømmingsforskriften ble endret til å omfatte alle områder, inkludert Feøy, for å oppfylle krav fra lovgiver. Endringen hadde et miljømessig formål, slik at forskriftens innhold ville derfor blitt den samme uavhengig av varsel til A, og om kommunen hadde kjennskap til As syn.
Det sentrale temaet i saken er ikke at Karmøy kommune vedtok en forskrift om tvungen slamtømming i hele kommunen, men at forskriften inneholdt en bestemmelse der innbyggerne på Feøy ble unntatt fra deler av den kommunale tjenesten. Hvorvidt varsling var unødvendig fordi kommunen hadde kjennskap til As syn, beror derfor på om den hadde kjennskap til As syn på unntaksbestemmelsen med de kostnadsmessige konsekvensene denne har.
Ut fra den dokumentasjonen som er lagt frem i saken, fremstår det som noe usikkert om kommunens kjennskap til As syn også omfattet unntaksbestemmelsen. Det er på det rene at det har vært muntlig kontakt og skriftlig korrespondanse mellom A og kommunen i tiden mellom As initiativ overfor kommunen i mai 2011 og frem til det politiske forslaget om ny forskrift i oktober 2011. Detaljene i denne korrespondansen er ikke dokumentert for ombudsmannen.
Karmøy kommune har i svaret til ombudsmannen opplyst at den hadde kjennskap til As syn. Ombudsmannen må derfor legge til grunn at kjennskapet omfattet As syn på unntaket i § 3 annet ledd, og at saken var tilstrekkelig opplyst for kommunen da den vedtok forskriften med unntaksbestemmelse.
3.2. Når det gjelder Karmøy kommunes oppfølging av klagen over manglende forhåndsvarsel, har kommunen i svaret til ombudsmannen erkjent at den ikke har gitt A noen tilbakemelding på denne klagen. Som forklaring på dette har kommunen vist til at den ikke oppfattet klagen til å gjelde annet enn materielle og praktiske spørsmål. Kommunen har beklaget dette. Dette spørsmålet gir etter dette ikke grunn til noe mer herfra.
4. Oppsummering
Verken kommunens ordning med differensierte slamtømmingstjenester eller differensierte slamtømmingsgebyr er i strid med forurensningsloven. Innbyggerne på Feøy hadde ikke krav på annet forhåndsvarsel enn de fikk. Kommunens manglende oppfølging av klagen over uteblitt forhåndsvarsel er beklaget, og foranlediger ikke mer herfra.