I forbindelse med utskrivingen av eiendomsskatt på hytteeiendommer i Sel kommune i 2010, klagde søskenparet A og B over at det kun var gitt ett bunnfradrag for eiendommen som de eide sammen selv om de hadde hver sin hytte på eiendommen. Kommunen fastholdt at det kun skulle gis ett bunnfradrag for hvert bruksnummer.
A brakte saken deretter inn for ombudsmannen.
Sel kommune ble i brev herfra blant annet bedt svare på om den anså de to delene av eiendommen som ett eller to eiendomsskatteobjekter, og om kommunen mente at det skulle beregnes ett felles eller to separate bunnfradrag for eiendommen. Videre ble det bedt om svar på om overtakstnemndas begrunnelse for endringen i taksten var i tråd med alminnelige forvaltningsrettslige krav til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.
Sel kommune svarte at kommunen – etter en felles klage fra A og B – ble kravet om særskilt taksering tatt til følge, men at fritidseiendommen var å anse som en eiendom og at det derfor kun ble beregnet ett bunnfradrag og at «[d]ette samsvarer også med at Sel kommune kun fakturerer for ett renovasjonsgebyr samlet for hele eiendommen. Fra og med 2010 omfattes også eiendommen av kloakkgebyr».
I et nytt brev herfra ble kommunen bedt om å svare på ytterligere spørsmål i saken, og om å svare på noen spørsmål som var ubesvarte fra den tidligere foreleggelsen. Blant annet ble det bedt opplyst hvilken praksis kommunen har ved taksering og utskriving av eiendomsskatt for eiendommer der to eller flere personer står med andel av hjemmelen til et bruksnummer og om kommunen har retningslinjer om dette.
Sel kommune opplyste i svaret at eiendomsskattesaken på nytt hadde blitt behandlet i overtakstnemnda og at taksten var satt ned da det ble innrømmet en reduksjon av faktoren for adkomst/veg fra 0,8 til 0,7. Kommunen la ved utskrift av møtebok for møtet i overtakstnemnda 4. mai 2011. Videre informerte kommunen noe nærmere om sin praksis i eiendomsskattesaker.
Kommunen ble på nytt tilskrevet herfra og bedt blant annet opplyse hvilket organ i kommunen som fastsatte at «[d]et gis ett bunnfradrag pr. bruksnummer uavhengig om det er en eller flere bygninger på eiendommen», slik det fremgår av kommunens retningslinjer for eiendomsskatt 26. august 2009 punkt 3,3 Bunnfradrag, og hvilke vurderinger som lå bak denne retningslinjen. Kommunen ble bedt opplyse om kommunen mente retningslinjen er i tråd med lov om eigedomsskatt til kommunane 6. juni 1975 nr. 29 (eiendomsskatteloven) § 11 annet ledd.
Om bunnfradrag svarte kommunen følgende:
«Takstnemnda har i sine rammer og retningslinjer fastsatt 26.08.09 sagt at det gis ett bunnfradrag pr bruksnummer uavhengig om det er en eller flere bygninger på eiendommen. Kommunestyret bestemmer bunnfradragets størrelse i sitt årlige budsjettvedtak.
Til spørsmålet om fritidseiendommer med to eller flere hjemmelshavere med andeler til ett bruksnummer kan opplyses at det ikke foreligger særskilte retningslinjer. Det gis kun ett bunnfradrag for hele bruksnummeret. Vi forholder oss til den ene av hjemmelshaverne som da får tilsendt de terminvise kravene på eiendomsavgifter, heri eiendomsskatten. Vi har ingen muligheter for å fakturere den enkeltes andel. En slik eiendom belastes selvsagt kun med en renovasjonsavgift. Eiendommer som har hvert sitt nummer i matrikkelen belastes selvsagt med hver sin renovasjonsavgift.
Vi tar utgangspunkt i matrikkelen fra Statens Kartverk. Er en eiendom seksjonert her, vil den framstå som to enheter med hvert sitt seksjonsnummer. Den gjeldende eiendom er ikke seksjonert ifølge matrikkelen, og ved oppslag framgår det at som hjemmelshavere står A og B oppført med hver sin 1/2 andel i eiendommen.
I Sel kommune vil oppdeling av fritidseiendommer heller ikke bli godkjent med mindre det allerede foreligger godkjenning for det i planverk. Dette betyr at eiendom som er godkjent kun som en eiendom, vil forbli det uavhengig av endringer i eierforholdet internt. Det finnes noen seksjonerte eiendommer i kommunen men det gjelder kun noen boliger/leilighetsbygg. I slik tilfelle er hver enkelt leilighet gitt et eget seksjonsnummer i matrikkelen. Eiendommen behandles da som en enkelt eiendom med bunnfradrag og egne eiendomsavgifter. Det finnes ikke seksjonerte fritidseiendommer med egne seksjonsnummer i matrikkelen.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg blant annet:
«1. Bunnfradrag
I medhold av eiendomsskatteloven § 11 annet ledd kan kommunestyret «fastsetje botnfrådrag i eigedomsskatten for alle sjølvstendige bustaddelar i faste eigedomar som ikkje vert nytta i næringsverksemd». Adgangen til å gi bunnfradrag kom inn i eiendomsskatteloven ved endringslov 5. februar 1993 nr. 28. I forarbeidene til endringsloven, Ot.prp. nr. 12 (1992-93) under avsnitt 1.4.1 side 6, er det uttalt at:
«… For å oppnå likebehandling av ulike boliger uavhengig av eiendomstype og eierform, legger departementet til grunn at det skal gis ett bunnfradrag for hver enkelt boenhet. … Kommunene må opprette egne registre over selvstendige boenheter, som alle skal tilkomme bunnfradrag. Ved etableringen og ajourhold av disse registrene er det påkrevet med retningslinjer i kommunene for hvordan man kommer fram til hva som er å anse som selvstendige boenheter.
…
Det finnes et stort antall forskjellige bygningstyper, og lokale forskjeller i byggeskikk og sammensetning av boligtyper gjør at forholdene varierer i stor grad fra kommune til kommune. Departementet vil poengtere at avgrensningen av hva som er å anse som en boenhet i stor grad må bero på skjønn, og at det ikke er hensiktsmessig å forsøke å angi relevante skjønnsmomenter uttømmende. Ved utøvelsen av dette skjønnet må den enkelte kommune fange opp lokale variasjoner på en hensiktsmessig måte. Det legges til grunn at de kommunene som innfører bunnfradrag selv utarbeider nærmere regler med hensyn til hva som kvalifiserer til adgang til bunnfradrag.»
Likevel ble det gitt noen kriterier som bør legges vekt på ved vurderingen for å sikre «en rimelig enhetlig praksis fra kommune til kommune»:
«Det vil for det første være grunn til å legge vekt på om vedkommende bygningsareal er godkjent til varig opphold. Videre kan det legges vekt på om arealet har egen utgang til ytre rom, eksempelvis trappoppgang. Det må også legges betydelig vekt på om arealet har eget kjøkken. Det kan imidlertid forekomme at noe som bør ses som flere boenheter har felles kjøkken. Et annet viktig moment er om det foreligger eget bad og wc. Det er likevel fortsatt mange leiligheter i eldre bygårder med felles bad og wc, utenfor leilighetene, og også slike leiligheter må kunne kvalifisere som egne boenheter.»
Finansdepartementet har gitt en ytterligere presisering av temaet i prinsipputtalelsen 26. april 2007. Særskilt til vurderingen av om fritidsbolig skal regnes som selvstendig boenhet skrev departementet:
«For fritidseiendommer gjør enkelte særlige hensyn seg gjeldende. De er stort sett frittliggende, og vil da uten videre utgjøre hver sine boenheter, selv om standarden er lav. Det skal selvsagt ikke være slik at fritidsbolig med høy standard lettere får eget bunnfradrag enn fritidsbolig med lavere standard.»
Bunnfradrag skal etter dette gis for hver selvstendige boenhet på eiendommen, uavhengig av eierform og eiendomstype. Sel kommune har opplyst at det er kommunestyret som hvert år fastsetter størrelsen på bunnfradraget, men at «[t]akstnemnda har i sine rammer og retningslinjer fastsatt 26.08.09, sagt at det gis ett bunnfradrag pr bruksnummer uavhengig om det er en eller flere bygninger på eiendommen». Samtidig opplyste kommunen at der eiendommen er seksjonert, behandles hver seksjon som en eiendom med bunnfradrag. Jeg har vanskelig for å se at Sel kommunes retningslinjer her bygger på en riktig lovforståelse. Sett hen til ordlyden i eiendomsskatteloven § 11 annet ledd og de føringer som er lagt i lovforarbeidene, må det riktige vurderingstemaet være hvor mange selvstendige boenheter det er på eiendommen. De retningslinjene som kommunen oppstiller må naturlig nok holdes innenfor lovens ramme. Etter det som har kommet frem i denne saken, synes det å være på rene at det er to selvstendige boenheter på eiendommen som skal ha ett bunnfradrag hver.
2. Taksering av eiendommer eid i sameie
Etter eiendomsskatteloven skal det utskrives eiendomskatt på «dei faste eigedomane», jf. § 4 første ledd. Det synes ellers å være overlatt til kommunene selv å bestemme hvordan utskrivingen skal skje i forhold til de ulike eierformene. Dette synet synes også Finansdepartementet å ha, se uttalelse 24. oktober 2005 (UFIN-2005-19a)/ UTV-2005-1247), som gjaldt eierseksjoner. Sameiere kan etter dette ikke kreve særskilt taksering av hver sin andel. Kommunen har også anledning til å sende eiendomsskattekravet til en representant for eiendommen, og så må sameierne seg i mellom dele skattekravet slik som de ønsker. Dette forutsetter at kommunen i taksten synliggjør verdivurderingen av hver enkelt boenhet der det er flere boenheter på eiendommen.
Eierformen vil være et relevant moment i verdivurderingen av eiendommen da takstverdien skal settes til det beløp som eiendommen «efter sin beskaffenhet, anvendelighet og beliggenhet antages at kunne avhændes for under sedvanlige omsætningsforhold ved frit salg», jf. byskatteloven 18. august 1911 nr. 9 § 5 første ledd (jf. eiendomsskatteloven § 33 annet ledd). Det blir imidlertid en konkret vurdering om eierformen antas å ha betydning for omsetningsverdien av eiendommen.
3. Begrunnelse
Som kommunen er kjent med, har jeg i tidligere saker lagt til grunn at det kan oppstilles et krav om «stutt grunngjeving» i eiendomsskatteklagesaker på tross av at eiendomsskatteloven § 22 ikke er trådt i kraft og at forvaltningsloven ikke gjelder for «førehaving av saker etter denne lova», jf. eiendomsskatteloven § 31. De generelle forvaltningsrettslige prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk har et videre anvendelsesområde enn reglene i forvaltningsloven, og vil etter en konkret vurdering også kunne tre istedet for reglene i forvaltningsloven der forvaltningsloven etter uttrykkelig bestemmelse ikke gjelder. Dette må gjelde for vedtak om eiendomsskatt. Et krav om «stutt grunngjeving» samsvarer best med kravet til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.
Det følger direkte av kravet om «stutt grunngjeving» at kommunen kun er pliktig å gi en summarisk begrunnelse. I de sakene der taksten er fastsatt kun ved skjønn, vil det av rettsikkerhetsgrunner måtte kunne stilles noe strengere krav til begrunnelsen enn der eiendommen er taksert med utgangspunkt i sjabloner. Ved bruk av sjabloner som utgangspunkt for fastsettelse av eiendomsskattetakst, vil grunneier ved å studere sjablonene få veiledning om hvordan kommunen har kommet frem til den aktuelle taksten. Taksten vil uansett (om enn i noe ulik grad) bygge på et skjønn, og da er også forvaltningslovens mer vidtgående regel om krav til begrunnelse i § 25 ikke absolutt: De hovedhensyn som «har vært avgjørende» for utøvelsen av forvaltningsskjønnet «bør» nevnes.
To andre momenter som også taler for at det ikke kan oppstilles for strenge krav til begrunnelsen, er for det første at takstnemndene på grunn av sin sammensetning med flere personer, vil kunne ha ulike oppfatninger om hvilke momenter i takstvurderingen som er viktigst og forskjellige syn på hvordan den nærmere skjønnsmessige vurderingen skal munne ut i en bestemt konklusjon (takst). For det annet er utskriving av eiendomsskatt en form for masseforvaltning der effektivitetshensyn taler for at det ikke kan stilles for strenge krav til innholdet i begrunnelsen.
Kommunene må etter dette i den korte begrunnelsen i vedtaket synliggjøre de sentrale faktiske forhold som vedtaket bygger på, herunder de vesentligste anførsler en part har fremsatt. Et krav om kort begrunnelse gjør seg særlig gjeldende om det er konkrete innsigelser i klagen som det vil være nærliggende å kommentere.
A har i sine klager til Sel kommune blant annet anført at det skulle vært gitt to bunnfradrag på eiendommen, og at det ved fastsettelse av taksten måtte tas hensyn til eierformen som hun mener vil medføre redusert markedsverdi ved separat salg av en eierandel. Overtakstnemnda har i vedtak 4. mai 2011 ikke kommentert disse anførslene, men de er referert i saksutredningen. Det må derfor legges til grunn at overtakstnemnda var kjent med anførslene, men at de ikke fikk utslag for nemndas vurdering av eiendomsskattegrunnlaget. Takstnemnda og overtakstnemndas syn på bunnfradrag fremgår av retningslinjene til kommunen. Jeg har derfor ikke funnet å kunne kritisere overtakstnemnda for at den i vedtaket ikke eksplisitt har gitt sine merknader til As anførsler.
Jeg må be Sel kommune om å taksere og utskrive eiendomsskatt på denne eiendommen på nytt i tråd med mine merknader. Videre anmoder jeg også Sel kommune om vurdere å behandle på nytt tilsvarende saker der det ikke er gitt et bunnfradrag for hver selvstendige boenhet som ligger på samme eiendom. Sel kommune bes orientere meg om resultatet av den fornyede behandlingen av As sak.»