Sakens bakgrunn
A (klageren) ba, som part i saken, 2. desember 2023 Statsforvalteren i Vestland om innsyn i alle dokumentene i to saker om spesialisthelsetjenester. Statsforvalteren fattet 4. januar 2024 vedtak i den ene saken og 8. januar 2024 i den andre saken om å innvilge innsyn i alle dokumenter, bortsett fra ett dokument i hver sak, som ble vurdert som interne dokumenter som var unntatt innsyn etter forvaltningsloven § 18 a. Vedtakene ble påklaget 20. januar 2024.
Klagesakene ble sendt fra Statsforvalteren i Vestland til Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) 5. mars 2024, og klageren purret KDD om saken 22. mars 2024. Etter at han fremdeles ikke hadde fått noe informasjon om sakene, henvendte han seg til Sivilombudet, som tok kontakt med KDD. Departementet fant ikke spor av klagesakene i sitt arkiv. Den 11. april 2024 oversendte vi derfor sakene til KDD og forutsatte at klageren nå ville få svar. Vi viste til at sakene var gamle, med tanke på at dette var saker om partsinnsyn, og vi forutsatte at de ville prioritere henvendelsen i tråd med dette. Klageren ble orientert om at han kunne komme tilbake med ny klage hit dersom han ikke mottok svar innen 20. april 2024. Klageren kontaktet oss 21. april 2024 og fortalte at han fremdeles ikke hadde mottatt svar. Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD), som i mellomtiden hadde overtatt ansvaret for behandlingen av sakene, skrev 19. april 2024 til klageren og orienterte ham om at de ville besvare henvendelsen så raskt de kunne, men at det måtte påregnes noe ventetid. Klageren kunne forvente at de ville behandle sakene innen 7. juni 2024. DFD fattet vedtak i sakene 5. juni 2024.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke DFDs behandlingstid nærmere. I brev av 6. mai 2024 ba vi om en redegjørelse for sakenes gang fra de ble oversendt KDD, og vi spurte om årsakene til at det var forventet å ta opptil tre måneder å behandle klagene.
DFD svarte i brev av 23. mai 2024 at det eneste de hadde foretatt seg i sakene etter at de hadde fått dem oversendt fra KDD, var å sende foreløpig svar 19. april 2024. Den lange behandlingstiden skyldtes stor saksmengde. DFD hadde et større arbeidspress på våren, som følge av oppgaver knyttet til ledersamtaler og nye lederkontrakter for elleve virksomhetsledere, og de hadde for tiden et høyt antall innsynsklager. De var videre i en spesiell situasjon med seks større rekrutteringsprosesser.
På spørsmål om det var i tråd med lovens krav at klageren ikke hadde fått svar ennå, og om den forventete behandlingstiden var i tråd med lovens krav, svarte DFD at saken hadde blitt liggende svært lenge. De viste til at organets arbeidsmengde, ifølge Rettleiar til offentleglova, inngår i vurderingen av hva som regnes som «uten ugrunnet opphold». Selv om departementet prioriterte saker om partsinnsyn, så de at de overskrider akseptabel behandlingstid. De hadde ikke tall på gjennomsnittlig behandlingstid for slike saker, men den aktuelle saken var ikke representativ for DFDs behandlingstid.
DFD ble bedt om å redegjøre for eventuelle tiltak for å få redusert behandlingstiden for klagesaker om manglende innsyn. De svarte at de hadde omfordelt saker internt der det var mulig og brukt overtid for å få redusert behandlingstiden. Etter utløpet av mai ville den største arbeidsbelastningen knyttet til ledersamtalene og rekrutteringsprosessene være overstått, og de regnet med å få redusert behandlingstidene fra juni.
Klageren innga noen kommentarer til DFDs redegjørelse.
Sivilombudets syn på saken
Rettslig bakgrunn
Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Sivilombudet har tidligere uttalt seg om behandlingstiden for begjæringer om partsinnsyn, blant annet i uttalelse 13. desember 2010 (SOM-2010- 1911):
«Ved tidligere anledninger har jeg uttalt at allmennhetens begjæringer om innsyn etter offentlighetsloven i utgangspunktet bør avgjøres samme dag, og i alle fall innen en til tre dager, med mindre det gjør seg gjeldende særlige forhold som tilsier at et noe lengre tidsforløp kan aksepteres. Ut fra sammenhengen mellom offentlighetsloven og forvaltningsloven, er det lagt til grunn at saksparter som ber om å få oversendt saksdokumenter etter forvaltningslovens regler om partsinnsyn ikke bør stilles dårligere.»
Når det gjelder innsyn etter offentleglova, legges det til grunn i forarbeidene at «[d]ei fleste innsynskrav er såpass enkle at dei bør avgjerast same dag som dei er mottekne», se motivene til offentleglova § 29 i Ot. prp. nr. 102 (2004-2005). I Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) punkt 9.3 legges det til grunn at «[v]anlege krav bør avgjerast same dag som dei er mottekne, eller i alle fall innan éin til tre verkedagar».
Disse uttalelsene gjelder behandlingstiden i førsteinstans. Når det gjelder behandlingstiden i klageorganet, er ikke dette omtalt spesifikt i Rettleiar til offentleglova eller i forarbeidene til offentleglova. Ombudet har imidlertid i uttalelse 21. februar 2018 (SOM-2017-4250) lagt til grunn at en behandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse av saken vanskelig kan aksepteres, også når det tas høyde for en eventuell tilbakesending av saken til førsteinstansen for klagebehandling (se også uttalelse inntatt i ombudets årsmelding for 2008 (SOMB-2008-7)). De strenge kravene til saksbehandlingstid i innsynssaker innebærer at klageinstansen må prioritere behandling av innsynsklager.
Ombudet har tidligere uttalt at eventuelle ressursproblemer som skyldes variasjoner i antall ansatte eller økt saksantall, ikke generelt gir grunnlag for å godta lengre behandlingstid enn lovens krav, se blant annet uttalelse 13. desember 2021 (SOM-2021-4778) og uttalelsen inntatt i ombudets årsmelding for 2008 (SOMB-2008-7). Uttalelsene gjelder saker etter offentleglova, men parter som ber om innsyn etter forvaltningsloven bør ikke stilles dårligere enn de som ber om innsyn etter offentleglova, se avsnitt 8.
DFDs behandlingstid
Verken sakens dokumenter eller DFDs redegjørelse indikerer at det er forhold ved sakene som tilsier en lengre behandlingstid enn det som vanligvis kreves ved klager på manglende partsinnsyn. Forholdene DFD oppgir som grunn til den lange behandlingstiden, knytter seg utelukkende til arbeidssituasjonen i departementet. Så langt ombudet kan se, fremstår sakene i tillegg som enkle, oversiktlige og lite omfattende.
Departementet har blant annet henvist til rekrutteringsprosesser og ledersamtaler som årsaker til den lange behandlingstiden, men uten at de har forklart nærmere hvorfor dette skal kunne legitimere en vesentlig lengre behandlingstid enn det som normalt kreves for behandling av klager om manglende partsinnsyn. Etter ombudets syn må de anførte forholdene anses som ordinær drift i departementet, selv om det synes som driften har vært mer arbeidskrevende enn vanlig. Det skal i utgangspunktet mye til for at slike forhold skal kunne begrunne en behandlingstid utover det som vanligvis forventes i innsynssaker. Vi viser til her ombudets uttalelse i ombudsmannens årsmelding for 2008 på side 59 (SOMB-2008-7). Uttalelsen gjelder innsyn etter offentleglova, men ombudet har lagt til grunn at borgeren ikke bør stilles dårligere ved krav på partsinnsyn etter forvaltningsloven, jf. uttalelse 13. desember 2010 (SOM-2010-1911). I SOMB-2008-7 skrev ombudet:
«På samme måten som at ressursproblemer som skyldes variasjoner i antall ansatte ikke uten videre er tilstrekkelig til at behandlingstiden av innsynssakene kan forlenges utover lovens utgangspunkt, kan heller ikke ressursproblemer som skyldes økt saksantall generelt gi grunnlag for å godta lenger behandlingstid enn lovens krav. Selv om det er forståelig at en økning i saksmengden kan skape problemer med hensyn til overholdelse av kravet til saksbehandlingstid i en periode, har forvaltningsorganet plikt til å sørge for at lovens krav oppfylles, uavhengig av årsaken til ressursproblemene i organet. Som nevnt er det først og fremst egenskaper ved innsynssaken eller de dokumenter det kreves innsyn i, som kan begrunne en behandlingstid utover lovens utgangspunkt. Det ligger i dette at det skal mye til for at forhold ved forvaltningsorganet skal kunne gjøre et opphold i behandlingen grunnet.»
DFD har også vist til at de for tiden har et uvanlig høyt antall innsynsklager til behandling, men dette er ikke konkretisert eller forklart nærmere. Det er derfor ikke mulig å vurdere hvilken betydning dette i tilfelle har for vurderingen av om de foreliggende sakene er behandlet «uten ugrunnet opphold». Det vises for øvrig til sitatet fra SOMB-2008-7 inntatt over.
DFD har i redegjørelsen hit skrevet at behandlingstiden overskrider akseptabel behandlingstid. Det er ombudet enig i. Behandlingstiden i disse sakene er vesentlig lenger enn det loven krever, og forholdene departementet har vist til er klart ikke av en karakter som kan begrunne en så lang behandlingstid i klageinstansen som her. Sakene er dermed ikke avgjort «uten ugrunnet opphold», slik forvaltningsloven § 11 a krever.
Når det gjelder DFDs behandlingstid for klagesaker om partsinnsyn generelt, har de ikke gitt tilstrekkelige opplysninger til at ombudet kan vurdere om behandlingstidene for slike saker generelt er i tråd med lovens krav. Selv om de skriver at behandlingstiden i disse sakene ikke er representativ for tilsvarende saker, gir overskridelsen av akseptabel behandlingstid i de foreliggende sakene grunn til å tro at lovens krav til behandlingstid har blitt overskredet også i andre saker.
Det er på bakgrunn av dette positivt at DFD har satt i verk tiltak for å få ned behandlingstidene for klager på manglende partsinnsyn. DFD regner med reduserte behandlingstidene fra juni, fordi den største arbeidsbelastningen knyttet til ledersamtaler og rekrutteringsprosesser da er over. Ved den videre oppfølgingen bes DFD merke seg ombudets syn om at en generell behandlingstid på mellom to og tre uker etter mottakelse av saken vanskelig kan aksepteres. DFD bes om å påse at behandlingstidene holder seg innenfor lovens krav i fremtiden.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at klagesakene ikke er behandlet «uten ugrunnet opphold» slik forvaltningsloven § 11 a krever. Verken det økte omfanget av klagesaker i saker om partsinnsyn eller departementets arbeidsmengde knyttet til sine øvrige oppgaver, kan begrunne en såpass lang behandlingstid. Det er videre grunn til å tro at lovens krav til behandlingstid har blitt overskredet også i andre klagesaker om partsinnsyn.
Ombudet ber om en orientering om DFDs oppfølging av behandlingstidene i klagesaker om partsinnsyn innen 15. september 2024.