Sakens bakgrunn
Namdalseid kommune tilsatte ny rådmann 8. september 2011 etter at stillingen hadde vært lyst ut eksternt. I oktober 2013 ble det inngått sluttavtale mellom kommunen og den tilsatte rådmannen. Assisterende rådmann ble i kommunestyremøte 7. november 2013 konstituert som rådmann.
I forbindelse med at kommunen skulle tilsette ny rådmann, ble det nedsatt et ad hoc-utvalg bestående av kommunestyrerepresentanter og tillitsvalgte, som skulle gi en anbefaling om prosessen med tilsetting ny rådmann.
Utvalget anbefalte at den konstituerte rådmannen skulle tilbys stillingen. Dersom han ikke takket ja, skulle stillingen lyses ut eksternt, og administrasjonsutvalget skulle gjennomføre tilsettingsprosessen etter nærmere angitte kriterier. I saksfremlegget til kommunestyremøte 19. desember 2013 fremgikk det at KS, på bakgrunn av en ombudsmannsuttalelse, hadde uttalt at kommunen burde lyse ut stillingen. Viderede var det vist til tilsettingsprosessen fra 2011, herunder de økonomiske utgiftene. Utvalget foreslo likevel at kommunen skulle tilby den konstituerte rådmannen stillingen uten utlysing. Det ble særlig vist til at han kjente kommunen, at han gjennom to perioder som konstituert rådmann hadde vist at han hadde kompetanse og at han generelt fremsto som en godt egnet person til å løse de utfordringene kommunen sto ovenfor.
Kommunestyret vedtok å slutte seg til ad hoc-utvalgets forslag om å tilby den konstituerte rådmannen stillingen, eventuelt å lyse ut stillingen dersom han takket nei. Den konstituerte rådmannen aksepterte tilbudet.
Undersøkelsene herfra
På bakgrunn av oppslag i lokalpressen og på kommunenes hjemmeside, ble det av eget tiltak i brev 15. januar 2014 bl.a. funnet grunn til å be kommunen om å redegjøre nærmere for den vurderingen som lå bak beslutningen om ikke å lyse ut rådmannsstillingen. Kommunen ble også bedt om å kommentere om hensynet til kvalifikasjonsprinsippet og likhetsprinsippet var tilstrekkelig ivaretatt ved at den ikke ble lyst ut eksternt. Det ble også spurt om økonomiske hensyn var vektlagt.
Kommunen opplyste i svarbrev 24. januar 2014 at den var enig i hovedregelen om at rådmannsstillingen og andre ledende stillinger i kommunen skal lyses ut eksternt. I denne konkrete saken mente imidlertid kommunen at det var grunnlag for å unnlate en slik utlysning, og viste bl.a. til følgende:
«Det er ikke vektlagt økonomiske hensyn. Dette ble i saksfremlegget gitt som en opplysning til Ad-hoc utvalget. Som det fremgår av Ad-hoc utvalgets anbefaling er denne ene og alene gjort ut [fra den konstituerte rådmannens] kvalifikasjoner, kompetanse og administrative erfaring og kunnskap om Namdalseid kommune som ble vurdert som svært viktig for å kunne løse de utfordringer kommunen står ovenfor. En anbefaling et enstemmig kommunestyre sluttet seg til ved behandling av saken i kommunestyremøte den 19.12.13.»
Videre viste kommunen til at det hadde vært to rådmannsbytter i løpet av de siste tre årene, at det var behov for en rask tilsetting av rådmann samt hensynet til «ro i organisasjon og legge et godt grunnlag for å kunne ta fatt på de mange utredningsoppgaver som ble vedtatt i budsjettet for 2014». Det ble videre nevnt at den tilsatte tidligere hadde vært vurdert som en av tre kvalifiserte søkere til rådmannsstillingen da den ble lyst ut i 2011.
Avslutningsvis fremholdt kommunen at den ikke var enig med ombudsmannen i at innbyggernes tillit til eller respekt for forvaltningen ble svekket ved at rådmannen ble tilsatt uten utlysning. Den valgte fremgangsmåten ivaretok også hensynet til kvalifikasjons- og likhetsprinsippet.
Jeg ser slik på saken
Selv om det ikke fremgår uttrykkelig av lovverket, er den klare hovedregelen at ledige stillinger i kommunen, herunder rådmannsstillinger, skal lyses ut eksternt. Dette har jeg fremholdt flere ganger, og jeg viser til mine tidligere uttalelser om dette spørsmålet, se ombudsmannens årsmelding for 2008 side 91 (SOMB-2008-20) og for 2009 side 145 (SOMB-2009-31) om hhv. Tromsø og Farsund kommune. Kommunen synes å være enig i dette utgangspunktet. Spørsmålet i denne saken er om det forelå tilstrekkelig grunnlag for å fravike denne hovedregelen.
Som det fremgår i uttalelsen fra 2009 «må det foreligge helt ekstraordinære omstendigheter utenfor kommunens kontroll og ansvar» for at det skal være adgang til å unnlate å lyse ut en ledig rådmannsstilling. For å vurdere om det foreligger slike omstendigheter må det foretas en konkret helhetsvurdering.
Kommunen har opplyst at tidsaspektet var et relevant moment, men dette er ikke fremhevet som et moment i saksfremlegget til kommunestyret som begrunnelse for at kommunen valgte å tilby assisterende rådmann denne stillingen uten utlysning. Det fremgår av tidligere uttalelser at behovet for en rask avklaring kan være et relevant hensyn ved vurderingen om det kan tilsettes uten forutgående utlysning. Jeg kan imidlertid ikke se at dette fremstår som et tungtveiende behov i denne saken. Avtalen om å avslutte arbeidsforholdet med den forrige rådmannen ble inngått 15. oktober 2013, og assisterende rådmann ble konstituert 7. november 2013. Det er ikke fremkommet opplysninger som tilsier at det var nødvendig å fatte vedtak om å tilby ham stillingen i kommunestyremøtet 19. desember 2013 uten forutgående utlysing.
Som nevnt ovenfor, ble det i saksfremlegget til kommunestyremøte 19. desember 2013 vist til prosessen rundt tilsettingen i 2011, herunder de økonomiske utgiftene til den eksterne konsulenten kommunen hadde hyret inn. Saksfremlegget ble skrevet etter at ad hoc-utvalget hadde fremsatt sitt forslag. Det fremgår at ad hoc-utvalget hadde foreslått at dersom den konstituerte rådmannen ikke ble tilsatt, skulle stillingen lyses ut eksternt og det «forventes at prosessen kan gjennomføres med begrenset bruk av ekstern bistand» og at «kommunestyret må fastsette en økonomisk ramme for gjennomføring av tilsettingsprosessen». I redegjørelsen hit er det bl.a. vist til oppgaver som var viktige «å få gjennomført for å tilpasse kommunens driftsnivå til kommunens økonomiske rammer», noe som også fremgår av rådmannens forslag til budsjett for 2014 og økonomiplan 2014-2014 side 5. Ovennevnte tyder på at økonomiske hensyn har vært fremme i tilsettingsprosessen. Et slikt hensyn anses ikke relevant ved vurderingen av om den aktuelle rådmansstillingen skulle vært utlyst.
Selv om vedkommende som er foreslått til stillingen tidligere er funnet kvalifisert, er ikke dette et særlig tungtveiende hensyn for at stillingen ikke skal utlyses. En ekstern utlysing vil kunne fremskaffe andre kompetente kandidater, men en slik utlysing vil selvfølgelig også kunne føre til at den konstituerte rådmannen ble ansett som best kvalifisert. Han fremstår som godt kvalifisert og ville vært en aktuell kandidat, og jeg finner grunn til å påpeke at en ekstern utlysning ikke kan anses som en form for mistillit mot den konstituerte rådmann, jf. ovennevnte sak fra 2008 om tilsetting av rådmann i Tromsø kommune.
Flere av de øvrige momentene som kommunen har vist til når det gjelder den assisterende rådmannens kvalifikasjoner fremstår videre som vurderinger som, avhengig av utlysningstekstens innhold, også ville vært relevante i en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av aktuelle søkerne etter en ekstern utlysning.
Jeg kan ikke slutte meg til kommunens synspunkt om at «hensynet til kvalifikasjonsprinsippet og likhetsprinsippet er tilstrekkelig ivaretatt gjennom den fremgangsmåten som ble valgt». Uten ekstern utlysning vil ikke alle aktuelle kandidater få lik mulighet til å søke en stilling, og det vil ikke bli foretatt en tilstrekkelig sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av potensielle kvalifiserte kandidater når kommunestyret tilbyr stillingen til den konstituerte rådmannen. Det forhold at kommunen har foretatt en kvalifikasjonsvurdering av vedkommende i forbindelse med en tidligere tilsettingsprosess og utlysning, kan være et moment som taler for at en ledig stilling ikke må lyses ut. En avgjørende faktor må imidlertid være hvor lenge det er siden vedkommende ble vurdert og muligheten for at andre og nye kandidater vil søke på den ledige stillingen dersom den lyses ut. I denne saken var det gått ca. tre år siden den konstituerte rådmannen ble funnet kvalifisert for stillingen. Jeg anser dette i overkant av hva som kan aksepteres.
På bakgrunn av ovennevnte har jeg kommet til det ikke er fremkommet tilstrekkelig tungtveiende hensyn som taler for å fravike hovedregelen om ekstern utlysning av rådmannsstillingen. Stillingen skulle derfor vært utlyst. Jeg ber kommunen ved fremtidige tilsettinger av ledende stillinger, og særlig rådmannstillingen spesielt, merke seg mine synspunkter om plikten til å foreta en ekstern utlysning.
Det presiseres at tilsettingen er gjennomført, og min uttalelse får ingen konsekvenser for vedkommende som er tilsatt. Jeg har med dette ikke tatt stilling til tilsattes kvalifikasjoner eller egnethet som rådmann i Namdalseid kommune.