I brev herfra ble det på generelt grunnlag, av eget tiltak, funnet grunn til å be Landbruks- og matdepartementet om en kommentar til uttalelser fra Skattedirektoratet om hvordan bostedsregistreringer i folkeregisteret ble tillagt betydning i saker om konsesjon og boplikt. Det ble herunder bedt om en vurdering av om det var dekkende at det på side 17 i rundskriv M-2/2009 om konsesjon og boplikt – uten forbehold – var uttalt at det for å fastslå at en eiendom tidligere hadde vært brukt som helårsbolig, jf. konsesjonsloven § 7 første ledd nr. 1, var «nok at noen [hadde] vært registrert som bosatt på eiendommen». Konsesjonsloven § 7 første ledd nr. 1 hjemler forskrifter om nedsatt konsesjonsgrense for «bebygd eiendom som er eller har vært i bruk som helårsbolig».
Uttalelsene fra Skattedirektoratet var gitt i forbindelse med undersøkelser av en klagesak her om endring av en tidligere bostedsregistrering (sak 2011/559). Bostedsregistreringen gjaldt en eiendom som ble benyttet som fritidseiendom. Klageren, som var eier av fritidseiendommen, hevdet at bostedsregistreringen kunne få betydning for om fremtidige eiere ville ha boplikt, og han hadde derfor krevet bostedsregistreringen endret.
I et brev til ombudsmannen hadde Skattedirektoratet skrevet:
«Avslutningsvis vil vi bemerke at det som synes avgjørende … er om boligen… har vært benyttet som helårsbolig. Begrepet ”helårsbolig” er ikke noe moment som inngår i vurderingstemaet i folkeregisterforskriften § 5-1 eller 5-2 (dagjeldende § 4 nr 1 og 2). Vi vil her gjøre oppmerksom på at folkeregistermessig er det ikke noe til hinder for at man kan være bosatt i en fritidsbolig. Det avgjørende er hvor den regelmessige eller overveiende døgnhvile er. For registrering i en bolig er det tilstrekkelig å ha 183 dager i vedkommende bolig i løpet av ett år. Den kan også være mindre hvis døgnhvilen f.eks. i ferien tas på et tredje sted.»
På spørsmål herfra om Skattedirektoratet med dette mente at folkeregisteret var lite egnet til å fastslå om en eiendom hadde vært brukt som helårsbolig, hadde direktoratet svart:
«Skattedirektoratet er av den oppfatning at bostedsregistreringen ikke alltid er egnet til å fastslå om en bolig er benyttet som helårsbolig. Det skyldes at mange av bostedsreglene medfører registrering et annet sted enn der vedkommende faktisk for det meste oppholder seg. Videre skal man bostedsregistreres i en fritidsbolig når mer enn 50 % av den årlige døgnhvile tas i denne. …
Vi er kjent med at det i 2001 ble inntatt en ny § 6a om innholdet i boplikten i den tidligere konsesjonsloven av 1974. I henhold til denne bestemmelse var hovedregelen at boplikten ble oppfylt ved å være registrert som bosatt på eiendommen i folkeregisteret. Videre var det en unntaksregel for de tilfeller vedkommende grunnet felles hjem med ektefelle/barn skulle regnes som bosatt et annet sted. Da var det tilstrekkelig at eieren over tid overnattet på eiendommen minst 50 % av nettene og gav en skriftlig redegjørelse om dette til konsesjonsmyndigheten.
§ 6a i den tidligere konsesjonslov ble videreført i konsesjonsloven av 2003 § 6. Ved lov 19. juni 2009 ble imidlertid unntaksregelen tatt ut. Bakgrunnen for dette var i følge Ot.prp. 44 (2008/2009) at unntaksregelen hadde vist seg vanskelig å håndheve og at man ønsket å forenkle regelverket. Vi har ikke registrert at Skattedirektoratet forut for denne lovendring har vært høringsinstans.»
Landbruks- og matdepartementet viste i svarbrevet til at det fulgte av konsesjonsloven §§ 6 og 7 at konsesjonsplikt etter forskrifter gitt i medhold av konsesjonsloven § 7 første ledd ikke gjaldt når erververen forpliktet seg til at han selv eller andre skulle være registrert bosatt på eiendommen, etter regler fastsatt i eller i medhold av folkeregisterloven. Departementet redegjorde også for bakgrunnen for at det var fastsatt i konsesjonsloven at boplikt innebar krav om bostedsregistrering i folkeregisteret.
Etter Landbruks- og matdepartements oppfatning var det naturlig å tolke konsesjonsloven § 7 første ledd slik at det var bostedsregistreringer i folkeregisteret som var utgangspunktet også for spørsmålet om en eiendom tidligere hadde vært i bruk som helårsbolig, jf. konsesjonsloven § 7 første ledd nr. 1. Det ble vist til følgende uttalelse fra forarbeidene til konsesjonsloven, Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) s. 81:
«Konsesjonsplikt for erverver foreligger når overdrager eller en tidligere eier har brukt eiendommen som helårsbolig i sin eiertid. Det er nok om vedkommende har vært registrert bosatt på eiendommen. Bosettingstidens varighet skal ikke ha betydning for spørsmålet om konsesjonsplikt.»
Departementet bemerket at forarbeidene i noen grad talte for at det var en eier som måtte ha vært registrert bosatt på eiendommen, men mente at lovens ordlyd og hensynene bak lovbestemmelsen tilsa at det ikke burde ha noen betydning om det var eieren eller andre som hadde brukt eiendommen som helårsbolig. Det ble uttalt at en slik forståelse også var i samsvar med hvordan den tilsvarende bestemmelsen (§ 5 tredje ledd) i konsesjonsloven av 1974 ble praktisert.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Det følger av konsesjonsloven §§ 6 og 7 at konsesjonsplikt etter forskrifter gitt i medhold av § 7 første ledd ikke gjelder når erververen forplikter seg til at eiendommen i hans eiertid skal brukes til helårsbolig, og at dette innebærer at noen må være registrert bosatt på eiendommen etter regler fastsatt i eller i medhold av folkeregisterloven. Presiseringen av kravet om at eiendommen skal brukes som helårsbolig er tilsiktet av lovgiver, og gir ikke grunnlag for bemerkninger fra min side.
Jeg oppfatter det slik at uttalelsene i rundskriv M-2/2009 om at det er «nok at noen har vært registrert som bosatt på eiendommen» for å fastslå at en eiendom tidligere har vært brukt som helårsbolig, og at den dermed kan være omfattet av konsesjonsloven § 7 første ledd nr. 1, er hentet fra uttalelsene i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) som Landbruks- og matdepartementet har vist til.
Avgrensningen av uttrykket «eiendom med bebyggelse som er eller har vært i bruk som helårsbolig» i den tilsvarende lovbestemmelsen i konsesjonsloven av 1974, § 5 tredje ledd, hadde i praksis vist seg å være uklar. I forarbeidene til den nåværende konsesjonsloven ble det derfor blant annet drøftet om det burde ha noen betydning hvor lenge eiendommen hadde vært i bruk som helårsbolig, hvor lang tid det var gått siden eiendommen hadde vært i bruk som helårsbolig, om eiendommen hadde endret karakter og om bebyggelsen var forfalt. Ved vurderingen av om det burde ha noen betydning hvor lenge eiendommen hadde vært i bruk som helårsbolig ble det uttalt at det skulle være nok å konstatere «at det [hadde] bodd folk fast på eiendommen», se Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) s. 52. Jeg kan ikke se at uttalelsene Landbruks- og matdepartementet har vist til, som er fra merknaden til konsesjonsloven § 7, er forankret i tidligere drøftelser i proposisjonen.
Som Skattedirektoratet har påpekt, er det avgjørende vurderingsspørsmålet ved bostedsregistreringer normalt hvor det er den regelmessige eller overveiende døgnhvilen finner sted. Det er tilstrekkelig med 183 dager på eiendommen i løpet av ett år, og dersom døgnhvilen fordeles mellom tre eller flere steder kan det også være tilstrekkelig med færre dager enn dette. Om bostedet i andre sammenhenger karakteriseres som helårsbolig eller fritidsbolig er ikke avgjørende.
På denne bakgrunnen synes det som om rundskrivets angivelse av at det er «nok at noen har vært registrert som bosatt på eiendommen» for å fastslå at en eiendom tidligere har vært brukt som helårsbolig bygger på feil forutsetninger når det gjelder hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn for bostedsregistreringen. En annen årsak til at det ikke er noe nødvendig sammenfall mellom bostedsregistreringer i folkeregisteret og at en eiendom «er eller har vært i bruk som helårsbolig» er for øvrig feilregistreringer, som må antas å kunne forekomme, og som det neppe er kurant å få omgjort.
Etter dette må det antas å være en fare for at henvisningen til bostedsregistreringer på side 17 i rundskriv M-2/2009 vil kunne føre til at kommuner legger til grunn at konsesjonsloven § 7 første ledd nr. 1 kommer til anvendelse, selv om den aktuelle eiendommen faktisk ikke har vært i bruk som helårsbolig. Det vil kunne føre til boplikt ved overdragelser, uten at lovens vilkår for dette er oppfylt. Jeg må derfor be Landbruks- og matdepartementet om å endre rundskrivet på dette punktet.»
Landbruks- og matdepartementet orienterte senere om at rundskrivet ville bli endret i tråd med ombudsmannens uttalelse.