Sakens bakgrunn
Klagerne i saken er A (heretter «søkeren») og B (heretter «søkerens ektefelle» eller «ektefellen»). Søkeren søkte høsten 2015 om familiegjenforening med ektefellen, som er norsk statsborger og bosatt i Norge. Søkeren er israelsk statsborger. Han ble i 1986 dømt til 18 års fengsel for landsforræderi og spionasje i Israel. Bakgrunnen var at han offentliggjorde opplysninger om Israels atomvåpenprogram. Etter at han ble løslatt i 2004, har han vært pålagt en rekke restriksjoner, blant annet forbud mot å forlatte Israel.
Søknaden ble 16. oktober 2015 oversendt fra den norske ambassaden i Tel Aviv til Utlendingsdirektoratet for behandling. Den 14. juni 2016 oversendte direktoratet saken til Justis- og beredskapsdepartementet. Bakgrunnen var at saken ble vurdert å være av en slik karakter at den i henhold til departementets rundskriv GI-03-/2016 skal forelegges departementet for en vurdering opp mot bestemmelsene i utlendingsloven kapittel 14. Etter disse bestemmelsene kan en søknad om familiegjenforening som ellers skulle vært innvilget, avslås dersom «grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn» tilsier det, jf. § 126 første ledd. I slike tilfeller kan også departementet beslutte å tre inn i saken som vedtaksmyndighet, jf. § 127 første ledd bokstav a. Verken klageren eller søkeren ble varslet om at saken var oversendt departementet.
Søkerens ektefelle henvendte seg flere ganger til Utlendingsdirektoratet for å etterspørre svar i saken, uten å få konkret informasjon om forventet saksfremdrift. Etter hvert tok klagerne kontakt med advokat, som i brev 22. mai og 14. juni 2017 og per telefon etterlyste tilbakemelding på når vedtak kunne forventes.
Undersøkelsene herfra
Klagernes advokat henvendte seg til ombudsmannen i brev 26. juni 2017. Saken var på dette tidspunktet fortsatt til behandling hos Justis- og beredskapsdepartementet, uten at klagerne eller advokaten ble informert om dette. Klagen gjaldt den lange saksbehandlingstiden og manglende informasjon om når vedtak kunne forventes og om årsaken til forsinkelsen. Det ble blant annet vist til at ordinær saksbehandlingstid på søknadstidspunktet var tre til fire måneder i saker hvor en israelsk statsborger søker familiegjenforening med en norsk statsborger.
På bakgrunn av klagen ble det fra ombudsmannens side tatt kontakt med direktoratet 6. juli 2017. I telefonsamtalen opplyste direktoratet at søknaden fortsatt var til behandling, og at direktoratet ikke kunne si noe om når søknaden kunne forventes ferdigbehandlet.
Ombudsmannen fant etter dette grunn til å be om en skriftlig redegjørelse for saksbehandlingen. I brev 10. juli 2017 ble direktoratet blant annet bedt om å redegjøre skriftlig for saksfremdriften fra søknaden ble fremsatt i oktober 2015, og for hvilken informasjon som hadde vært gitt til klageren underveis. Videre ble det spurt om direktoratet anså at behandlingen av saken var i tråd med forvaltningsloven § 11 a, ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling og normer for god forvaltningsskikk.
Utlendingsdirektoratet informerte Justis- og departementet om ombudsmannens undersøkelse. Departementet valgte å svare direkte til ombudsmannen for så vidt gjaldt departementets håndtering saken. I departementets brev 7. august 2017 heter det blant annet:
«UDI oversendte den aktuelle saken til departementet 14. juni 2016 for vurdering etter utlendingsloven kapittel 14, jf. Rundskriv GI-03/2016 Instruks om behandling av saker som kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn etter utlendingsloven kapittel 14, § 35, og saker etter eksportkontrollregelverket. Saken er fremdeles til vurdering i departementet.»
Når det gjaldt bakgrunnen for at saken ble forelagt departementet i henhold til instruksen, redegjorde departementet for søkerens bakgrunn, herunder straffedommen mot ham, restriksjonene israelske myndigheter har pålagt ham etter løslatelsen i 2004 og søkerens forhold til Norge. Det ble blant annet opplyst om at søkeren tidligere har fremmet tre søknader om asyl, som alle ble avslått. Videre skrev departementet:
«Departementet beklager at saken har vært lenge hos oss. Denne saken er spesiell, og byr på utfordringer av både juridisk og politisk karakter som har bidratt til at behandlingen av saken har tatt tid. Vi har forståelse for at den lange saksbehandlingstiden kan oppleves som vanskelig for den det gjelder.»
I brevet omtalte departementet også forhold som ikke er gjenstand for partsinnsyn, og som heller ikke kan omtales her.
Utlendingsdirektoratet svarte på ombudsmannens spørsmål i brev 25. august 2017. Det ble opplyst at søknaden om familiegjenforening ble fremmet 16. oktober 2015 ved den norske ambassaden i Tel Aviv, og at saken ble oversendt til Justis- og beredskapsdepartementet 14. juni 2016. Med henvisning til at saken fremdeles var til behandling i departementet, ble det pekt på at Utlendingsdirektoratet ikke hadde hatt mulighet til å fatte vedtak i saken enda.
På spørsmålet om hvilken informasjon som var blitt gitt underveis, svarte direktoratet:
«Vi har informert søker eller dennes advokat eller ektefelle den 26.5.2016, 18.8.2016, 10.9.2016, 24.11.2016, 3.2.2017, 21.4.2017, 12.6.2017, 6.7.2017 om at saken fortsatt er til behandling. Vi har ikke informert om at saken er oversendt Justis- og beredskapsdepartementet, og heller ikke om årsaken til at saken tar lang tid. Grunnen til at vi ikke har informert om dette er at vi har lagt til grunn at dette er opplysninger som er graderte etter sikkerhetsloven § 11 første ledd bokstav d og som dermed ikke kan utgis, jf sikkerhetsloven § 12. Dette er slik vi vurderer alle saker som blir oversendt til Justis- og beredskapsdepartementet i samsvar med rundskriv GI-03/2016. Vi har dermed gitt parten de opplysninger vi har ment vi kunne gi, og oppfatter at vår behandling av saken har derfor vært i samsvar med forvaltningsloven § 11a, ulovfestede svar til forsvarlig saksbehandling og normer for god forvaltningsskikk.
Vi oppfatter brev av 7.8.2017 fra Justis- og beredskapsdepartementet slik at det i denne saken var adgang til å opplyse om at saken var oversendt departementet. Vi tar dette til etterretning, og vil vurdere konkret i kommende saker i hvilken grad vi har adgang til å gi ut slik informasjon.»
De delene av direktoratets og departementets svar som ikke var unntatt fra partsinnsyn, ble forelagt klagernes advokat, som i brev 30. august 2017 kom med merknader til saken.
Etter en gjennomgang av de mottatte redegjørelsene og merknadene fant ombudsmannen grunn til å stille ytterligere spørsmål til Justis- og beredskapsdepartementet. I brev herfra 9. september 2017 ble det bedt om en nærmere oversikt – med datohenvisninger – over de ulike saksbehandlingsskritt departementet foretok i perioden saken hadde vært til behandling i departementet. Videre ble det spurt om departementet mente at saksbehandlingen og fremdriften i departementet hadde vært i tråd med forvaltningsloven § 11 a, ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling og normer for god forvaltningsskikk. Departementet ble også bedt om å kommentere Utlendingsdirektoratets oppfatning om at opplysningen om at en sak er oversendt departementet i henhold til rundskriv GI-03/2016, i seg selv er en gradert opplysning etter sikkerhetsloven. Det ble spurt om departementet mente at en slik praksis var i tråd med det nevnte rundskrivet.
Justis- og beredskapsdepartementet svarte i brev 25. september 2017. Redegjørelsen for de nærmere saksbehandlingsskritt ved departementets behandling av saken er gradert begrenset, jf. sikkerhetsloven §§ 11 og 12, og vil derfor ikke bli gjengitt her. Når det gjaldt spørsmålet om utlendingens kjennskap til saksbehandlingen i departementet, svarte departementet:
«En utlending vil i utgangspunktet ikke bli orientert om at egen sak er oversendt departementet for vurdering iht. ul. kapittel 14, før departementet eventuelt trer inn som vedtaksmyndighet eller foretar seg andre skritt i saken overfor utlendingen. Det vises til det som fremgår av instruks GI-03/2016, punkt 12 tredje avsnitt, om at «det forhold at en sak inneholder opplysninger som gjør at den vurderes å berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, vil i seg selv og etter en konkret vurdering kunne medføre at dokumentet bør graderes.» Departementet mener at det faktum at en sak identifiseres som en sak som kan berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn iht. ul. kapittel 14 kan være skjermingsverdig iht. sikkerhetsloven § 11. Hensynet til arbeidsmetoder mv. i en ev. sak hos PST og UD som ikke (enda) er kjent for utlendingen det gjelder, vil kunne tilsi at informasjonen om saken er skjermingsverdig.
Det må i hver enkelt sak vurderes om det bør gjøres unntak fra dette utgangspunktet, herunder om andre hensyn tilsier at utlendingen likevel bør orienteres om at saken er oversendt departementet for vurdering iht. ul. kapittel 14. I gjeldende sak ble det, etter en konkret helhetsvurdering, besluttet at informasjonen om at saken lå i departementet kunne gis ut. Bakgrunnen for dette var bl.a. den lange saksbehandlingstiden som var gått og sakens spesielle karakter.
Det har ikke vært dialog mellom UDI og departementet mht. om utlendingen skulle gis informasjon om oversendelsen til Justis- og beredskapsdepartementet på et tidligere tidspunkt.» (departementets kursiveringer)
Utlendingsdirektoratet ga også ytterligere merknader i brev 25. september 2017. Det ble blant annet vist til instruksens punkt 14, som viser til at oversendelse av saker til Justis- og beredskapsdepartementet etter punkt 6.4 ikke skal registreres i direktoratets fagsystemer før departementet eventuelt velger å fatte vedtak. Direktoratet hadde frem til da forstått dette slik at det aldri skal orienteres om at saken er oversendt departementet.
Direktoratet opplyste i e-post 29. september 2017 at vedtak i saken var blitt fattet samme dag. Utfallet av saken var at søknaden om familieinnvandring ble innvilget.
Departementets brev 25. september 2017 er blitt forelagt klagerens advokat, som ikke har kommet med ytterligere merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Saksbehandlingstiden
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Innholdet i § 11 a første ledd har i tidligere ombudsmannssaker – blant annet i tre uttalelser fra januar 2016 om Utlendingsdirektoratets behandling av saker om statsborgerskap (SOM-2014-2957, SOM-2015-2420 og SOM-2015-2742) – vært presisert slik:
«Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
Forventet behandlingstid for familieinnvandringssaker der søkeren er fra Israel og gift med en norsk statsborger bosatt i Norge, er på Utlendingsdirektoratets hjemmeside opplyst å være tre måneder. Behandlingstiden i den foreliggende saken er vesentlig lengre enn dette. Søkerens søknad var til behandling i om lag to år før det ble fattet en avgjørelse. For at en så lang behandlingstid skal kunne aksepteres, må det kreves en særskilt begrunnelse for tidsbruken.
I klagernes sak ble saken oversendt departementet først i juni 2016 – om lag åtte måneder etter at søknaden ble fremmet. Deretter var saken til behandling i departementet i overkant av 15 måneder. Det er dermed grunn til å stille spørsmål ved både direktoratets og departementets tidsbruk i denne saken.
Utlendingsdirektoratet fant grunn til å forelegge saken for Justis- og beredskapsdepartementet. Dette er en omstendighet som isolert sett kunne begrunne en noe lengre behandlingstid enn det som ellers er normalt i denne typen saker. I tilfeller hvor andre instanser skal involveres i saksbehandlingen, må imidlertid direktoratet sørge for at dette skjer på et så tidlig tidspunkt som mulig. Selv om direktoratet ikke har adgang til å pålegge departementet å ferdigbehandle saken, er det videre i samsvar med god forvaltningsskikk at direktoratet også følger opp henvendelsen til departementet frem til en endelig tilbakemelding foreligger. Alle de involverte forvaltningsorganene har i et slikt tilfelle et medansvar for at den samlede behandlingstiden tilfredsstiller de krav som følger av forvaltningsloven og god forvaltningsskikk.
Direktoratet har ikke redegjort nærmere for bakgrunnen for at saken ble liggende der i nesten åtte måneder før oversendelsen, og heller ikke for på hvilket tidspunkt direktoratet ble klar over at saken måtte oversendes departementet eller hvilke saksbehandlingsskritt direktoratet eventuelt foretok i denne perioden. Det knytter seg derfor begrunnet tvil til om direktoratet har ivaretatt plikten til å «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold» etter forvaltningsloven § 11 a.
Ombudsmannen finner for øvrig grunn til å påpeke at det på bakgrunn av allment kjente opplysninger om søkeren forhistorie i Israel og norske utlendingsmyndigheters kjennskap til ham fra tidligere asylsøknader, neppe kan ha fremstått som særlig tvilsomt at saken falt innenfor virkeområdet til rundskriv GI-3/2016. Av rundskrivet følger det at Utlendingsdirektoratet i alle enkeltsaker skal vurdere om det «fremkommer opplysninger som tilsier at saken kan berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, jf. utl. § 126», jf. punkt 6.1, og at slike saker skal forelegges departementet. Videre fremgår det at direktoratet også skal forelegge saken for departementet dersom det er i tvil om slike hensyn gjør seg gjeldende.
Etter oversendelsen av saken til Justis- og beredskapsdepartementet hadde departementet en selvstendig plikt til å sørge for at forvaltningslovens krav til fremdrift i saken ble overholdt. Ombudsmannen har fått en redegjørelse fra departementet for saksbehandlingsskrittene som har vært foretatt mens saken har vært til vurdering der. Da denne redegjørelsen er unntatt partsinnsyn, kan ombudsmannen ikke gå nærmere inn på detaljene knyttet fremdriften i saken. Ombudsmannen kan imidlertid ikke se at denne redegjørelsen i tilstrekkelig grad underbygger at den lange saksbehandlingstiden har vært nødvendig av hensyn til en forsvarlig opplysning av saken eller av andre saklige hensyn. I en periode på i nær syv måneder har departementet ikke opplyst om aktive saksbehandlingsskritt. Departementet har heller ikke gitt en nærmere forklaring på dette oppholdet i sin redegjørelse hit.
Saksbehandlingstiden fremstår etter dette som uforsvarlig lang – både hos Utlendingsdirektoratet, hos Justis- og beredskapsdepartementet og samlet sett. Det er ikke godtgjort at saken er avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a.
2. Informasjon under sakens gang og om oversendingen til Justis- og beredskapsdepartementet
Etter forvaltningsloven § 11 a andre ledd har et forvaltningsorgan plikt til å gi et foreløpig svar dersom det må ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar vil kunne gis. Det skal gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes. I saker om enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar hvis en henvendelse ikke kan besvares innen én måned. Et foreløpig svar må – i samsvar med god forvaltningsskikk – følges opp med nye orienteringer hvis saksbehandlingen trekker ytterligere ut i tid. Det må tilstrebes å sende slike orienteringer til parten uten at vedkommende selv må purre på svar. Det er også i tråd med god forvaltningsskikk at forvaltningen opplyser om årsaken til at en sak er forsinket og når saken kan forventes ferdigbehandlet. Det er forståelig at det i enkelte saker kan være vanskelig å forutse behandlingstiden, men direktoratet bør likevel tilstrebe å gi så konkret og realistisk informasjon som mulig.
Hensynet til partens behov for informasjon vil generelt sett gjøre seg sterkere gjeldende dersom saksbehandlingstiden er lang. En så vidt lang saksbehandlingstid som i dette tilfellet tilsier at direktoratet skulle ha lagt stor vekt på hensynet til partens behov for informasjon.
Direktoratet har sendt jevnlige meldinger til partene om at saken fortsatt er til behandling, men har ikke opplyst om årsaken til forsinkelsen eller når svar kan ventes. Frem til saken ble brakt inn for ombudsmannen, ble det heller ikke gitt informasjon om at saken var forelagt Justis- og beredskapsdepartementet. Som forklaring på dette har Utlendingsdirektoratet vist til rundskriv GI-03/2016, og at direktoratet tidligere har forstått det slik at opplysningen om at en sak er overført til Justis- og beredskapsdepartementet i henhold til instruksen, i seg selv er en gradert opplysning etter sikkerhetsloven, og at det aldri skal gis opplysning om dette, og dermed heller ikke om årsaken til den lange saksbehandlingstiden i slike saker.
Ombudsmannen har forståelse for at det i enkeltsaker – på grunn av sakens karakter – kan være vanskelig å gi konkret informasjon om årsaken til en forsinkelse, jf. også ombudsmannens uttalelse 17. mars 2017 (SOM-2016-3091). Dette vil ofte være tilfellet i saker som omfattes av rundskrivet GI-03/2016. Spørsmålet er også omtalt i punkt 12 tredje avsnitt:
«Det forhold at en sak inneholder opplysninger som gjør at den vurderes å berøre grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, vil i seg selv og etter en konkret vurdering kunne medføre at dokumentet bør graderes.»
Retningslinjene gir dermed føringer på at hemmelighold om oversendelsen skal vurderes konkret i hver enkelt sak. Dette må gjelde uavhengig av hva som er gjeldende rutiner for registrering i fagsystemene. Utlendingsdirektoratets beskrivelse av tidligere praksis – der opplysninger om oversendelsen automatisk blir holdt tilbake for parten – har dermed ikke vært i tråd med føringene som er gitt i de nevnte retningslinjene, og heller ikke med god forvaltningsskikk.
Direktoratet har imidlertid opplyst at de i fremtidige saker vil vurdere konkret hvorvidt informasjon om oversendelsen kan gis. Ombudsmannen legger etter dette til grunn at direktoratet i fremtiden fortløpende og konkret vil vurdere hvilken informasjon som til enhver tid kan gis, og påse at det ikke holdes tilbake mer informasjon enn nødvendig. Ved vurderingen av hvilken informasjon som skal gis, må det også tas hensyn til at behovet for informasjon er ekstra stort der saksbehandlingstiden er spesielt lang.
I den aktuelle saken har departementet vist til at sakens spesielle karakter og den lange saksbehandlingstiden tilsa at informasjon om oversendelsen kunne gis. Ombudsmannen er enig i at dette er sentrale hensyn for vurderingen. En så vidt lang saksbehandlingstid som i denne saken tilsier at utlendingsmyndighetene skulle ha lagt stor vekt på hensynet til partens behov for informasjon. Etter ombudsmannens syn burde utlendingsmyndighetene av de samme grunner informert parten om oversendelsen til departementet på et langt tidligere tidsrom. Sett hen til de allment kjente opplysningene om forhold ved denne søkeren burde klageren ha fått slik informasjon på oversendelsestidspunktet. I det minste burde direktoratet ha henvendt seg til Justis- og beredskapsdepartementet for å høre om departementet hadde innvendinger mot at slik informasjon ble gitt til klagerne.
Den informasjonen som ble gitt under sakens gang, kan etter dette ikke anses som tilfredsstillende.
3. Konklusjon
Saksbehandlingstiden på nær to år er ikke akseptabel. Verken Utlendingsdirektoratet eller Justis- og beredskapsdepartementet har godtgjort at de har avgjort saken «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Direktoratet har heller ikke på en fullt ut tilfredsstillende måte informert parten underveis i saken. Søknaden om familieinnvandring kan følgelig ikke anses å ha blitt håndtert i henhold til de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a og alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.
Ombudsmannen har merket seg at departementet har beklaget den lange saksbehandlingstiden, og at søknaden om familiegjenforening nå er avgjort.
Både departementet og direktoratet bes merke seg ombudsmannens vurderinger og konklusjoner, og ta hensyn til dem ved behandlingen av fremtidige saker.