A, som er utenlandsk statsborger, sonet en dom for narkotikaomsetning i Bodø fengsel. I brev 21. oktober 2009 ble fengselet orientert av Utlendingsdirektoratet om at det var besluttet å utvise A fra Norge. Fengselet innvilget til tross for dette hans søknad om overføring til fengselets frigangsavdeling i vedtak 4. januar 2010. Det ble lagt vekt på progresjonen under soningen, hensynet til hans familie og muligheten for fortsatt progresjon. As status som utvist ble ikke berørt i overføringsvedtaket.
Fengselet fattet 12. april 2010 vedtak om å tilbakeføre A til avdeling med høyt sikkerhetsnivå. Det ble vist til straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 14 første ledd bokstav b, der det fremgår at kriminalomsorgen kan beslutte overføring til «et annet fengsel» dersom det er «grunn til å anta at innsatte vil unndra seg gjennomføringen». I fengselets vedtak ble det gitt følgende begrunnelse:
«Det er ved avgjørelsen lagt vekt på at det er startet behandling av ankesak i UNE der det forventes å foreligge svar om kort tid, og at det fram til det foreligger en avgjørelse anses å være økt fare for unndragelse av straffegjennomføring».
Det ble ikke vist til andre forhold som begrunnelse for overføringen.
Etter klage fra A besluttet Kriminalomsorgen region nord 28. mai 2010 å opprettholde fengselets avgjørelse. Regionen pekte på at det i utgangspunktet tilligger det enkelte fengsel å bestemme hvilken plass den enkelte innsatte skal ha i fengselet, men at reglene om overføring mellom fengsler likevel i betydelig grad har vært gitt anvendelse når det er tale om overføringer mellom ulike sikkerhetsnivåer. I regionens vedtak het det videre:
«Det vil ofte være sentralt i den sikkerhetsmessige vurderingen, hvilken status domfelte har i forhold til utlendingslovgivningen. Det medfører riktighet som advokat … anfører at A ikke har noen sak til behandling hos UNE, all den tid UNE den 15.04.2010 fattet vedtak i hans sak og fastholdt utvisningen.
Det foreligger en klar presumpsjon for at den som er utvist svært ofte vil motsette seg dette, og vil forsøke å unndra seg uttransportering, og ta ulovlig opphold i Norge eller annet EU-land. I nærværende sak styrkes dette av at domfelte har familie i Norge, og at han oppgir at han ikke har noe ønske om å forlate landet.
Kriminalomsorgen region nord har merket seg at domfelte har gjennomført en rekke permisjoner og utganger uten brudd – uten at domfelte har unnveket/uteblitt. Vi vil dog bemerke at utsendelse nå har aktualisert seg ved at domfelte nå er endelig utvist fra riket og vil bli uttransportert ved prøveløslatelse etter 2/3 tid.»
A klaget til ombudsmannen over tilbakeføringsvedtaket og anførte at det ikke forelå noen unndragelsesfare. Dette ble begrunnet med at han hadde bodd 12 år i Norge og at han hadde familie og en datter i samme by som han var bosatt. A opplyste for øvrig at tilbakeføringen særlig hadde gått ut over hans forhold til datteren.
Etter en gjennomgang av saksdokumentene, ble Kriminalomsorgen region nord bedt om å redegjøre skriftlig for enkelte sider av saken. Det ble blant annet stilt spørsmål om regionen anså at utvisningsvedtaket var tilstrekkelig konkret vurdert og avveid mot det faktum at A hadde hatt utganger, permisjoner og frigang i tiden etter at Utlendingsdirektoratet fattet vedtak om utvisning. Videre ble regionen bedt om å svare på om det alltid vil være slik at et endelig vedtak om utvisning stenger for en påbegynt progresjon i tilfeller der progresjonen har funnet sted etter at innsatte har mottatt vedtak om utvisning.
I sitt svar 26. oktober 2010 ga regionen uttrykk for at utvisningsvedtaket var tilstrekkelig konkret vurdert og avveid mot den progresjonen som hadde funnet sted etter direktoratets vedtak:
«Kriminalomsorgen region nord mener vi har foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av nærværende sak. Det er i denne saken opplysninger som ikke skal tilflyte domfelte, og som derfor ikke er inntatt i vedtaket, eller på annet vis bekjentgjort overfor domfelte. Dette er opplysninger som er av avgjørende betydning i saken, og som gjorde at det ikke var sikkerhetsmessig forsvarlig at domfelte sonet ved lavere sikkerhet. Det ble i denne sammenheng klart avveid mot den påbegynte progresjon, men samfunnets sikkerhet må i slike tilfeller slå igjennom. Denne saken er således avgjort på individuelt grunnlag, selv om dette ikke fremgår klart av vedtaket.»
Regionen ga deretter en helt kort redegjørelse for de aktuelle opplysningene som var unntatt fra den innsattes innsyn. Avsnittet der opplysningene fremgikk ble sladdet ved oversendelsen av regionens brev til klageren.
Regionens uttalelse ble på bakgrunn av sin ordlyd oppfattet slik at det var opplysningene unntatt fra den innsattes innsyn som utgjorde den avgjørende begrunnelsen for tilbakeføringen og ikke statusen i hans utvisningssak. I et nytt brev ble regionen bedt om å opplyse om dette var riktig oppfattet. Regionen ble videre bedt om å svare på om det var i samsvar med god forvaltningsskikk å grunngi et vedtak slik det var gjort i dette tilfellet. Det ble også stilt spørsmål om hvordan man skal gå frem i en sak som den foreliggende for å imøtekomme både hensynene som er nevnt i straffegjennomføringsloven § 7 bokstav c (unntak fra innsynsrett) og hensynet til domfeltes mulighet til å ivareta sin rettsstilling og til å kunne underbygge en eventuell klage.
Under henvisning til at de aktuelle opplysningene syntes å ha fremkommet gjennom muntlig kommunikasjon mellom ulike forvaltningsorgan, ble regionen også bedt om å opplyse om det var laget interne notater eller journalført noe vedrørende avgivelsen av disse opplysningene. Forutsatt at det ikke fantes skriftlig dokumentasjon på dette punkt, ble det bedt om regionens kommentar til dette. Endelig ble regionen bedt om å redegjøre for vektleggingen av opplysningene. Regionen besvarte spørsmålene i brev 13. desember 2010. Innholdet er nærmere omtalt nedenfor.
A kom med merknader til regionens svar og viste blant annet til at han verken var anmeldt, mistenkt, tiltalt eller dømt for nye forhold etter at han påbegynte soningen i Bodø fengsel. Det het videre:
«Jeg mener meg sterkt urettferdig behandlet og at jeg ikke har blitt gitt mulighet til å anke når vedtaket ikke tilstrekkelig har opplyst meg om de faktiske forhold som vedtaket om å tilbakeføre meg til lukket avdeling faktisk bygger på.
—
Begrunnelsene jeg fikk var at jeg hadde et utvisningsvedtak, men dette var på ingen måte nytt for fengselet, eller for meg og min familie. Og når andre begrunnelser ikke ble gitt til meg, klarer jeg ikke å se hvilke reelle ankemuligheter jeg har.»
I etterkant av dette var det korrespondanse mellom A og regionen vedrørende innsyn i det avsnittet i svarbrevet hit 26. oktober 2010 som var sladdet ved oversendelsen til ham. Innsyn ble avslått ved regionens vedtak 10. mars 2011.
Parallelt med denne saken behandlet ombudsmannen en sak om kriminalomsorgens avslag på As søknad om prøveløslatelse (sak 2010/2745). De to sakene ble avsluttet samtidig og uttalelsene i sakene må på enkelte punkter sees i sammenheng.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Plikten til å nedtegne opplysninger som blir gitt muntlig
Forvaltningsloven 10. februar 1967 § 11 d annet ledd første punktum lyder:
«Blir det ved muntlige forhandlinger, konferanser eller telefonsamtaler av en part gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken, skal de så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres».
Forvaltningens nedtegningsplikt har blant annet som formål å sikre at partene får en reell mulighet til å be om og få innsyn i beslutningsgrunnlaget for en sak. Gjennom en slik effektivisering av reglene om partsinnsyn vil partene videre, i tråd med det kontradiktoriske prinsipp, gis anledning til å ta til motmæle mot de muntlige opplysningene som er nedtegnet.
Nedtegningsplikten etter forvaltningsloven § 11 d knytter seg etter sin ordlyd til om den som avgir de nye opplysningene formelt er å anse som «part» i den aktuelle forvaltningssaken. I teorien er det imidlertid antatt at en nedtegningsplikt også inntrer når opplysningene kommer fra andre enn parten selv, se Geir Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (2011) side 253, som blant annet viser til forhistorien bak dagens ordlyd. Det må for øvrig uansett anses å følge av alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling at muntlige opplysninger av betydning for saken nedtegnes uavhengig av hvem som er kilde for disse.
I svaret hit 13. desember 2010 har regionen erkjent at de aktuelle opplysningene som politiet ga til Bodø fengsel per telefon ikke ble nedtegnet. På bakgrunn av regionens opplysning i brev 26. oktober 2010 om at de nevnte opplysningene var av «avgjørende betydning» for saken om tilbakeføring av A til avdeling med høyt sikkerhetsnivå, burde disse opplysningene klart ha vært nedtegnet av fengselet. For å ivareta hensynet til notoritet bør konkretiserte opplysninger fra politiet som omhandler enkeltinnsatte i utgangspunktet rutinemessig nedtegnes av kriminalomsorgen i den grad opplysingene er av en slik art at disse potensielt vil kunne være av betydning for behandlingen av konkrete saker. Regionen har gitt uttrykk for at det «selvsagt er uheldig» at opplysningene ikke ble nedtegnet. Dette må jeg si meg enig i.
Jeg har merket meg at regionen i svaret 13. desember 2010 også har kommet med en uttalelse om at det var «forståelig» at opplysningene ikke ble nedtegnet «all den tid politiet ikke ønsket å bekrefte opplysningene skriftlig og ba om at disse opplysningene ikke på noen måte måtte tilflyte domfelte». I tilknytning til dette finner jeg grunn til å presisere at slike betraktninger ikke kan være avgjørende for omfanget av nedtegningsplikten i et tilfelle som det foreliggende. Kriminalomsorgen kan ikke la være å nedtegne opplysningene som skal inngå som en del av et beslutningsgrunnlag for å ivareta ulike ønsker fra politiets side. Ønsket om å holde opplysninger unna den innsatte må ivaretas gjennom de bestemmelsene som begrenser partens innsynsrett – ikke ved å la være å dokumentere opplysningene overhodet.
Unnlatelsen av å nedtegne opplysningene som ble gitt fra politiet er klart uheldig og må kritiseres. Fraværet av nedtegnede opplysninger, og dermed også notoritet, må i noen grad antas å ha begrenset regionens mulighet til å vurdere saken som klageinstans. Også ombudsmannens mulighet til etterprøving blir redusert i og med at de aktuelle opplysningene ikke er nedtegnet.
2. Kravet til begrunnelse
Det følger av forvaltningsloven § 24 første ledd at enkeltvedtak skal begrunnes. Nærmere bestemmelser om begrunnelsens innhold fremgår av § 25, der det i annet ledd første punktum slås fast at «de faktiske forhold som vedtaket bygger på» skal nevnes. I § 25 tredje ledd heter det videre at de hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsmessige vurderinger bør nevnes.
I straffegjennomføringsloven § 7 bokstav d er det gjort unntak fra forvaltningslovens begrunnelsesplikt dersom begrunnelsen vil røpe opplysninger som er unntatt fra den innsattes innsyn etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav c. Etter sistnevnte bestemmelse har parten ikke rett til å gjøre seg kjent med opplysninger i et dokument dersom innsyn er utilrådelig på grunn av «sikkerhetsmessige hensyn» eller av «hensyn til etterforskning av straffbare forhold».
Regionen har i sitt svar hit 13. desember 2010 uttalt følgende til spørsmålet om det ble ansett for å være i samsvar med god forvaltningsskikk å grunngi et vedtak slik det ble gjort i denne saken:
«Sivilombudsmannen forstår vår redegjørelse slik at det er opplysninger unntatt domfeltes innsyn som er avgjørende i saken. Dette medfører ikke riktighet. Avgjørelsen ble fattet etter en helhetsvurdering hvor også de opplysninger unntatt domfelte ble hensyntatt. Kriminalomsorgen region nord vurderte det slik at vedtaket ble tilstrekkelig begrunnet i den begrunnelse som ble gitt. Det er vår oppfatning at den begrunnelse som ble gitt var det momentet som ble tillagt størst og mest vekt i vurderingen ved beslutningen.
Kriminalomsorgen region nord var av den oppfatning at det ikke var forsvarlig på det tidspunkt å gi domfelte beskjed om at det var opplysninger som han ikke fikk innsyn i. Dette ut i fra opplysningenes art, og at selv indikasjoner om slike opplysninger ville kunne få avgjørende betydning for andre myndigheter. Dersom en tvinges til å oppgi å ha mottatt denne type informasjon, vil dette kunne medføre at denne type informasjon for ettertiden ikke vil bli gitt kriminalomsorgen, selv om det er nødvendig for at vi skal kunne ivareta samfunnets sikkerhet».
De aktuelle politiopplysningene, som etter det ombudsmannen er kjent med ikke er videreformidlet til A, er helt kort omtalt i Kriminalomsorgen region nords svar 26. oktober 2010. Regionen nektet i vedtak 10. mars 2011 å gi A innsyn i disse opplysningene. I vedtaket ble nektelsen av innsyn begrunnet med at man antok «at det vil kunne skade politiets etterforskningsarbeide dersom [opplysningene] ble utlevert» til A. På denne bakgrunn må det legges til grunn at det i første rekke var alternativet om «hensyn til etterforskning av straffbare forhold» som etter regionens syn legitimerte unntak fra partsinnsyn og dermed også unnlatt begrunnelse. Andre sikkerhetsmessige hensyn kan imidlertid også ha spilt inn.
Ettersom A ikke synes å ha fått innsyn i de aktuelle opplysningene fra politiet, må jeg være tilbakeholden med å gå konkret inn på hvilke opplysninger som ble unntatt fra partsinnsyn i regionens svarbrev 26. oktober 2010. Omtalen i dette brevet er for øvrig uansett svært kortfattet, og ettersom det ikke er gjort nedtegnelser er det nærmere innholdet uansett i liten grad kjent for ombudsmannen.
Etter straffegjennomføringsloven § 7 bokstav d kan opplysninger som nevnt i bestemmelsens bokstav c unntas fra vedtakets begrunnelse i den grad «begrunnelsen vil røpe [slike] opplysninger som er unntatt fra adgangen til innsyn etter bokstav c». Dette innebærer at kriminalomsorgen i sine vedtak må vurdere konkret hvor mye som eventuelt kan nevnes omkring forhold som omfattes av lovens § 7 bokstav c. På rettslig grunnlag kan kriminalomsorgen vanskelig kritiseres for å ha unnlatt å nevne i sine vedtak at det var mottatt opplysninger fra politiet vedrørende A. Som regionen selv er inne på i svaret hit, vil slike opplysninger etter sin art kunne vanskeliggjøre både kriminalomsorgens og politiets arbeid.
Det fremgår av svaret hit at regionen har vurdert det slik at det ikke engang var forsvarlig å gi A underretning om at det forelå opplysninger som han ikke kunne gis innsyn i. Regionens vurdering på dette punkt kan jeg ikke uten videre si meg enig i. Etter mitt syn vil en generell henvisning i vedtaket til at opplysninger unntatt partens innsyn har blitt vektlagt kunne gis uten at dette nødvendigvis røper opplysninger som nevnt i straffegjennomføringsloven § 7 bokstav c. Også reelle hensyn tilsier at det fremkommer av kriminalomsorgens vedtak at slike opplysninger er vektlagt. For å gjøre reglene om partsinnsyn tilstrekkelig effektive har parten et åpenbart behov for å bli orientert om at det foreligger opplysninger som er unntatt hans rett til innsyn og som det er mulig å anmode om å få innsyn i, eventuelt gjennom klage til overordnet organ.
Kriminalomsorgens sentrale forvaltnings veiledning om saksbehandlingsreglene i forvaltingsloven og straffegjennomføringsloven § 7 punkt 3.8 slår for øvrig fast at opplysninger som det anses utilrådelig at den innsatte gis innsyn i på anmodning skal gjøres kjent for en partsrepresentant, herunder fullmektig, under løfte om at opplysningene ikke videreformidles til den innsatte. Dersom kriminalomsorgens vedtak ikke synliggjør at saken også bygger på opplysninger som er unntatt fra partsinnsyn, vil en eventuell partsrepresentants rett til å gjøre seg kjent med slike opplysninger bli illusorisk.
Jeg må på bakgrunn av ovennevnte konkludere med at regionens vedtak 28. mai 2010 ikke var fullt ut tilfredsstillende begrunnet i og med at det ikke fremkom at det også var bygget på opplysninger unntatt partsinnsyn.
3. Vedtaket om tilbakeføring
I straffegjennomføringsloven § 14 første ledd heter det blant annet følgende om overføring mot den innsattes eget ønske:
«Kriminalomsorgen kan overføre innsatte til et annet fengsel dersom
a. det er sannsynlig at innsatte har begått eller vil begå en straffbar handling,
b. det er grunn til å anta at innsatte vil unndra seg gjennomføringen»
Både regionen og fengselet har i sine respektive tilbakeføringsvedtak vedrørende A forankret disse i straffegjennomføringsloven § 14 første ledd. Etter sin ordlyd regulerer denne bestemmelsen bare på hvilke vilkår innsatte kan overføres til et annet fengsel. Overføringen av innsatte mellom ulike straffegjennomføringsformer innenfor den enkelte anstalt er ikke uttrykkelig regulert. Det fremgår imidlertid av Kriminalomsorgens sentrale forvaltnings retningslinjer til straffegjennomføringsloven m.v. punkt 3.10 at innsatte i medhold av ovennevnte bestemmelse også kan overføres til en mer restriktiv straffegjennomføringsform.
Det er vanskelig å se at det foreligger gode grunner som skulle tilsi at innsatte som eksempelvis overføres fra en avdeling med lavere sikkerhetsnivå til en avdeling med høyere sikkerhetsnivå innenfor samme anstalt ikke bør beskyttes av de samme rettslige rammene som straffegjennomføringsloven § 14 oppstiller. Jeg har følgelig ingen innvendinger mot at kriminalomsorgen i den foreliggende sak synes å ha hjemlet tilbakeføringen av A i straffegjennomføringsloven § 14.
Om det er «grunn til å anta» at innsatte vil unndra seg fra straffegjennomføringen beror på fengselsfaglige vurderinger som jeg i liten grad kan overprøve. Spørsmålet for meg vil derfor i første rekke være om kriminalomsorgen i den foreliggende sak har lagt vekt på usaklige eller utenforliggende hensyn, eller om avgjørelsen fremstår som «klart urimelig», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Verken straffegjennomføringsloven eller straffegjennomføringsforskriften angir hvilke momenter som kan begrunne unndragelsesrisiko. Det er heller ikke angitt noe om dette i forarbeidene eller retningslinjene til loven. Det må likevel anses på det rene at et utvisningsvedtak generelt sett kan tilsi en økt risiko for at innsatte unndrar seg en pågående straffegjennomføring, og således være et forhold av relevans ved vurderingen av unndragelsesfaren. At et utvisningsvedtak er relevant i denne sammenheng er for øvrig lagt til grunn i ombudsmannssak 2004/2441. I denne saken ble det vist til at et utvisningsvedtak alene ikke kan stenge for overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå, men at dette kan være et relevant moment i sviktfarevurderingen. Jeg viser for øvrig til senere ombudsmannssaker vedrørende dette temaet og oppfølgingen av dette fra Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Dette er nærmere omtalt i min avsluttende uttalelse i sak 2010/2745.
Jeg er videre enig med regionen i at status i utvisningssaken vil være av betydning for hvor stor vekt kriminalomsorgen kan tillegge dette momentet. Således vil det normalt være større grunn til å vektlegge et utvisningsvedtak fattet av Utlendingsnemnda enn en utvisningssak som ikke er endelig avgjort av utlendingsforvaltningen.
I ombudsmannssak 2004/2441 ble det uttalt at forutsetningen for at et utvisningsvedtak vil kunne være et relevant moment i sviktfarevurderingen må være at «betydningen av utvisningsvedtaket vurderes konkret, og videre at dette momentet avveies i forhold til andre relevante momenter».
Regionen har i sitt vedtak foretatt en konkret vurdering av utvisningsvedtaket og avveid dette i forhold til øvrige relevante momenter i saken, herunder forhold knyttet til As familiesituasjon og opplysninger gitt av ham selv. Videre har jeg merket meg at det også ble sett hen til at A hadde gjennomført en rekke «permisjoner og utganger uten brudd». Således må det kunne legges til grunn at utvisningsvedtaket ble vurdert konkret og at momentene som talte for tilbakeføring ble tilstrekkelig avveid mot momentene som talte mot å tilbakeføre A. På denne bakgrunn er det vanskelig å se at Kriminalomsorgen region nord har brukt det aktuelle utvisningsvedtaket på en måte som det kan rettes avgjørende rettslige innvendinger mot.
Som nevnt under punkt 2 har regionen i svaret til ombudsmannen også begrunnet vedtaket om tilbakeføring med de omtalte politiopplysningene A ikke kunne gis innsyn i. Hvilken vekt som er lagt på disse opplysningene fremstår som noe uklart. I brevet 26. oktober 2010 skriver regionen at «[d]ette er opplysninger som er av avgjørende betydning i saken…». I brevet 13. desember 2010 går regionen tilsynelatende noe tilbake på dette og uttaler at det var tale om en helhetsvurdering der «opplysningene unntatt domfelte ble hensyntatt». Jeg har som sagt ikke grunnlag for å foreta en nærmere vurdering av de aktuelle opplysningene, men kan i utgangspunktet ikke se at det var usaklig å legge vekt på disse. Når det gjelder hvilke utredninger kriminalomsorgen eventuelt skulle ha foretatt vedrørende opplysningene, viser jeg til uttalelsen herfra i dag i sak 2010/2745.
For så vidt gjelder As anførsel om at tilbakeføringen gikk ut over kontakten med datteren, er det grunn til å peke på at det av retningslinjenes punkt 1.4 fremgår at sikkerhetsmessige hensyn skal ha «høyeste prioritet» ved alle avgjørelser som kriminalomsorgen treffer. Det kan vanskelig kritiseres at kriminalomsorgen i den foreliggende sak la størst vekt på de forhold som talte for å tilbakeføre A.
Jeg har som nevnt begrensede muligheter til å overprøve den konkrete vurderingen som ligger til grunn for tilbakeføringsvedtaket. Slik saken er opplyst, kan jeg ikke se at det er holdepunkter for at vurderingen fremstår som usaklig eller av andre grunner kan karakteriseres som «klart urimelig».
Behandlingen av ombudsmannssaken er med dette avsluttet.»