Sakens bakgrunn
A søkte 3. oktober 2011 om rammetillatelse til oppføring av enebolig med garasje på egen grunn. Eiendommen som tiltaket gjelder, ble fradelt gnr 33 bnr 1127 i 1975/1976. Det ble i denne sammenhengen tinglyst gjensidig atkomstrett for bnr 1127, 1900 og 1901 (aktuelle tomt). Sammen med atkomstretten ble det tinglyst biloppstillingsplass for bnr. 1900 og 1901 på den vestre parsellen ved Y vei. Den tinglyste erklæringen er datert 18. mai 1976.
Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune avviste søknaden 2. februar 2012. Kommunen tolket erklæringen dit hen at byggeprosjektet ville krenke en atkomstrett over byggetomten og fant at det var «klart» at tiltakshaver ikke hadde de privatrettslige rettighetene tiltaket forutsatte, jf. plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 (pbl.) § 21-6 annet punktum.
Vedtaket ble påklaget. Det ble blant annet vist til at det foreligger to atkomster fra Y vei, som begge var i bruk da fradelingen ble foretatt og som fortsatt er i bruk. Videre ble det fremholdt at det ikke fremgår av erklæringen fra 1976 hvilken av disse traseene som skal gjelde som atkomst.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus stadfestet 13. august 2012 kommunens vedtak. I fylkesmannens vedtak heter det:
«Utgangspunktet for den private eiendomsretten er at eier har full faktisk og rettslig rådighet både i positiv og negativ henseende. Eieren har alle beføyelsene, med unntak av de som er særskilt unntatt. Det springende punkt er om sakens aktuelle atkomstrett gjelder for atkomstveien som går fra gnr. 33, bnr. 1127 (1127) sydvestre del, over gnr. 33, bnr. 1901 (1901) og gnr. 33, bnr. 1900 (1900) og videre opp til gnr. 33, bnr. 1127. I så fall vil ikke eiers rådighet over 1901 omfatte rett til å bygge enebolig på den delen av tomten denne veien går over. Om det er tilfellet, beror på en tolkning av stiftelsesgrunnlaget for atkomstretten. Stiftelsesgrunnlaget er erklæring avgitt 18.05.1976. Den har følgende ordlyd:
‘I anledning deling i 3 parseller av eiendommen gnr. 33 bnr. 1127 er undertegnede eier innforstått med følgende:
- I henhold til bygningslovens § 66.1 har samtlige parseller bruksrett til den nåværende atkomst over eiendommen.
- De 2 østre parseller har rett til biloppstillingsplasser på den vestre parsell fremme ved Y vei.’
Substantivet ‘atkomst’ i punkt 1) er angitt i ubestemt form entall. Det må derfor være klart at substantivet ’atkomst’ viser til én atkomst over tiltakshavers eiendom. Det må videre være klart at adjektivet ’nåværende’ lest i sammenheng med substantivet ‘atkomst’ viser til en bestemt atkomst; det vil si én atkomst som eksisterte på stiftelsestidspunktet. Fylkesmannen legger til grunn at det siden 1936 har vært to separate atkomster fra Y vei over 1901 og opp til 1900. Disse beskrives i dagens form slik av PBE:
’Plan- og bygningsetaten var på besiktigelse på eiendommen 20.03.2012. Det kunne da observeres en markert vei som samsvarte med traseen som vises på flyfoto. Denne atkomsten går over 1901 og 1900, og videre opp til 1127. Atkomsten mot øst kunne også observeres som trappesti i kupert terreng, stien går opp langs 1901 sin østre grense, før den skrår inn og slutter seg til veien hvor boligen ønskes oppført.’
Ordlyden i punkt 1) gir ikke nærmere holdepunkter for å konstatere hvilken av disse atkomstveiene retten omfatter. Begge atkomstveiene eksisterte på stiftelsestidspunktet. Ordlyden i punkt 1) må imidlertid leses i sammenheng med ordlyden i punkt 2). Erklæringen gir under dette punkt rett til biloppstillingsplasser for 1901 og 1900 på den sydvestre delen av det opprinnelige hovedbruket 1127. Retten til biloppstillingsplasser ble stiftet etter pålegg fra kommunen i forbindelse med utskillelsen av eiendommene 1901 og 1900 fra 1127 i 1976. Etter Fylkesmannens syn gir dette avgjørende holdepunkter for å konstatere at atkomstretten — som i det minste omfatter en rett til gangvei — gjelder for atkomstveien som går fra 1127 sydvestre del over 1901 og 1900 og videre opp til 1127. Det vises til at denne atkomstveien går opp til 1901, 1900 og 1127 fra parkeringsplassene på 1127 nede ved Y vei. Det er derfor naturlig at atkomstretten gjelder denne veien, ikke den som befinner seg på østre del av 1901 hvor gangveien begynner ved Y vei et stykke øst for parkeringsplassen.
Fylkesmannen har etter dette kommet til at det følger av erklæringen at atkomstretten gjelder for veien som går som går fra 1127 sydvestre del over 1901 og 1900 og videre opp til 1127. Om atkomstretten i tillegg innebærer en rett til å kjøre med bil på denne veien, er ikke nødvendig for Fylkesmannen å ta stilling til all den tid plasseringen av huset vil krenke gangretten til 1900 og 1127 over 1901. Tiltakshaver har dermed i kraft av sin eierrådighet over 1901 ikke rett til å bygge enebolig slik som omsøkt.
Det må etter dette konkluderes med at det framstår som ‘klart’ for plan- og bygningsmyndighetene at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter. Spørsmålet blir da om søknaden bør avvises. I lovforarbeidene, Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 323, er det presisert nærmere når forvaltningen bør avvise en søknad i medhold av bestemmelsen:
’Departementet vil i tråd med Bygningslovutvalget ikke foreslå at kommunen […] skal ha plikt til å avvise søknaden, men vil påpeke at kommunen i de åpenbare tilfellene bør velge avvisning. Dersom kommunen likevel ikke ønsker å avvise søknaden, vil den utenforstående rettighetshaver være henvist til å anlegge søksmål for domstolene for å kunne bygge i henhold til tillatelsen. I de tilfellene det er tilstrekkelig klart at tiltakshaver ikke har den privatrettslige rådighet over den aktuelle eiendom, kan det virke rimeligere at han skaffer en rettslig avklaring før søknaden behandles etter plan- og bygningsloven.’
Etter Fylkesmannens syn slår siste punktum i dette sitatet til i denne saken. Fylkesmannen har derfor funnet det tilstrekkelig klart at tiltakshaver ikke har den privatrettslige rådighet over 1901 til å gjennomføre byggetiltaket slik som omsøkt. Søknaden bør derfor avvises.»
A klaget til ombudsmannen på fylkesmannens vedtak. Det ble vist til at det i erklæringen fra 1976 ikke var spesifisert hvilken av de to atkomstene det dreide seg om, og hun var av den oppfatning at det måtte gjelde den østre atkomsten. A pekte bl.a. på at denne atkomsten med rekkverk alltid ble brukt da den lå nærmest Æveien og trikkestasjonen, samt at hensikten med fradelingen var etter hvert å bygge pensjonistbolig på bnr. 1901.
Undersøkelsene herfra
Det ble funnet grunn til å foreta nærmere undersøkelser i saken. Da den reiste prinsipielle spørsmål knyttet til forståelsen av plan- og bygningsloven § 21-6, ble Kommunal- og regionaldepartementet innledningsvis stilt enkelte spørsmål. Fylkesmannen ble deretter bedt om å komme med sine vurderinger og merknader både til departementets lovtolkning og til denne konkrete saken.
Departementet ble bedt om begrunnede svar på flere spørsmål. Ettersom spørsmålene dels er av prinsipiell art, gjengis i hovedsak både spørsmål og svar. Det første spørsmålet lød:
«1. I forarbeidene til byggesaksdelen av pbl. 2008, Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) om lov om planlegging og byggesaksbehandling, er forholdet til privatrettslige forhold omtalt. På side 322 i proposisjonen står det blant annet følgende om § 21-6:
’Bestemmelsen … tar sikte på å kodifisere og klargjøre gjeldende rett om bygningsmyndighetenes oppgaver med hensyn til privatrettslige forhold i byggesaker.’
Mener departementet at avvisningsretten etter pbl. § 21-6 tilsvarer den etter plan og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl. 1985) – eller at den er endret? Dersom departementet mener at rettstilstanden er endret, bes det om en nærmere presisering av på hvilke områder og i hvilke situasjoner rettstilstanden er endret, samt hva endringene består i.»
Departementet svarte bl.a. følgende:
«Plan- og bygningsloven § 21-6 regulerer eksplisitt spørsmålet om privatrettslige forhold. Intensjonen til departementet var å kodifisere og klargjøre det departementet har ansett for å være gjeldende rett om bygningsmyndighetenes oppgaver med hensyn til privatrettslige forhold i byggesaker, men som avviker noe fra retningslinjene som Sivilombudsmannen har trukket opp i sin praksis.
Den klare hovedregelen etter pbl. § 21-6 er fortsatt at bygningsmyndighetene som utgangspunkt ikke skal ta stilling til privatrettslige forhold ved behandling av byggesøknader. …
—
Det er først når det fremstår som klart at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettighetene søknaden forutsetter, at kommunen kan avvise søknaden, jf. ordlyden i § 21-6. Med ‘klart’ menes at det må foreligge mer enn vanlig sannsynlighetsovervekt. Av kravet om at det må fremstå som klart at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettighetene søknaden forutsetter, følger det at kommunene er ment å ha en begrenset undersøkelsesplikt.»
Det andre spørsmålet departementet ble stilt lød slik:
«2. Under proposisjonens kapittel om saksbehandling står det i pkt. 7.5.4‘ Privatrettslige forhold’ på side 99:
‘I noen tilfeller er det helt åpenbart at et tiltak ikke kan gjennomføres fordi det er i strid med et privatrettslig forhold. Et eksempel er hvor det søkes om å bygge på annen manns eiendom, og hvor det samtidig ikke er tvil om at eier av eiendommen ikke har gitt tiltakshaver samtykke.’
Er det departementets mening at avvisningshjemmelen er forbeholdt de åpenbare tilfellene, der det ikke er tvil, eller er dette kun et eksempel på et innlysende avvisningstilfelle, slik at det ikke gir særlig merverdi som tolkningsmoment når grensen skal trekkes i tvilstilfeller?»
Departementet svarte bl.a.:
«Det følger av § 21-6 andre punktum at en søknad kan avvises i tilfeller der det fremstår som ’klart’ at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettighetene søknaden forutsetter. Hvorvidt klarhetskriteriet er oppfylt, vil bero på en helhetsvurdering. Klarhetskriteriet omfatter både faktum og jus, se Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) side 322.
Klarhetskriteriet ved bygging på sameie-, borettslags- og eierseksjonstomt og på annen manns eiendom
Når det gjelder bygging på sameie-, borettslags- eller eierseksjonstomt er utgangspunktet at bygningsmyndighetene skal gi tillatelse til tiltak der for eksempel tiltakshaver søker om et tiltak på fellesareal hvor det er uklarheter rundt det underliggende privatrettslige forholdet. Loven legger ikke her opp til at bygningsmyndighetene har noen alminnelig undersøkelsesplikt. Men dersom det foreligger uttrykkelige protester fra sameiet/borettslaget der det helt klart fremgår at tiltakshaver ikke har privatrettslig adgang til å oppføre tiltaket, så skal søknaden avvises. Tiltaket vil dermed være klart i strid med sameieloven, borettslagsloven eller eierseksjonsloven. I slike tilfeller vil det da være klart at tiltakshaver ikke har de nødvendige privatrettslige rettigheter som søknaden krever og da skal den også avvises.»
Deretter ble departementet bl.a. spurt om følgende:
«3. Under kapittelet i proposisjonen om sammendrag av departementets forslag står det under pkt. 5.5.4 på side 47:
’Departementet foreslår å begrense kommunens adgang til å avvise en søknad på grunn av privatrettslige forhold til de helt klare tilfellene der tiltakshaver ikke kan dokumentere noen rett til å disponere over byggetomta.’
I kapittelet om saksbehandling står i pkt. 7.5.4 ‘Privatrettslige forhold’ på side 99:
‘En lovregulering … bør derfor etter departementets vurdering bygge på en svært begrenset undersøkelsesplikt, og hvor en avvisningsrett bør forbeholdes de klare tilfellene der tiltakshaver ikke kan vise til noen rett til å disponere over eiendommen.
—
Når det gjelder tiltak på egen eiendom, bør utgangspunktet om eiers fulle rådighet legges til grunn. I slike tilfeller bør søknaden tas under behandling med mindre det foreligger konkrete og klare holdepunkter for noe annet, det vil si at en utenforstående tredjepart uomtvistelig kan dokumentere at tiltakshaver åpenbart ikke kan disponere over sin eiendom på denne måten.’
På side 100 fremgår følgende:
‘En avvisning av saken bør som nevnt forbeholdes de klare tilfellene, der det framgår utvetydig av offentlige registre, dommer, avtaler eller lignende at tiltakshaver ikke har noen rådighet over byggetomta. Avvisningsspørsmålet vil imidlertid måtte bero på en konkret vurdering, så en viss begrenset undersøkelse av den dokumentasjon som fremlegges fra den protesterende, må bygningsmyndighetene likevel foreta. Hvis tilstrekkelig dokumentasjon ikke foreligger, bør søknaden tas under behandling, eventuelt kan kommunen gi tiltakshaver en frist for å framskaffe tilstrekkelig dokumentasjon til å avklare det privatrettslige spørsmålet.’
3.1. Er sitatet fra side 100 i proposisjonen myntet på tiltak på egen grunn, tiltak på annen persons grunn, eller ethvert tiltak?
Hvis det omfatter tiltak på egen eiendom – mener departementet at spørsmålet er om grunneier ikke har ‘noen rådighet over byggetomta’ – eller om grunneier ikke har ‘de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter’?»
Departementet svarte:
«Det ovennevnte sitatet oppstiller et generelt utgangspunkt som gjelder for ethvert tiltak. Departementet ser imidlertid at formuleringen ‘rådighet over byggetomta’ i beste fall er upresis. Det departementet har ment å uttrykke i stedet er ‘… , der det framgår utvetydig av offentlige registre, dommer, avtaler eller lignende at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettighetene som søknaden forutsetter.’
Utgangspunktet er at bygningsmyndighetenes oppgave er avgrenset til kun å påse at det omsøkte tiltaket ikke strider mot bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Bygningsmyndigheten har således ikke noen alminnelig plikt til å undersøke eller vurdere privatrettslige forhold annet enn i de tilfellene der dette fremgår direkte av loven eller dette påberopes i den enkelte sak, se bl.a. Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) side 322-323.»
Deretter ble departementet spurt om følgende:
«3.2. Hva menes med ‘ikke kan vise til noen rett’ i sitatet fra proposisjonen side 99? Er det tilstrekkelig om tiltakshaver kan underbygge sin anførsel om nødvendig privatrettslig rett med en eller annen form for dokumentasjon eller rettslig argumentasjon? Er det av betydning om tiltakshaver søker om å bygge på egen grunn eller annen persons grunn?»
Departementets svar var bl.a.:
«Tiltakshaver har som et generelt utgangspunkt full rådighet over egen grunn. Kommunen bør da ta søknaden under realitetsbehandling, med mindre det foreligger ‘konkrete og klare holdepunkter’ for noe annet, det vil si at en tredjemann uomtvistelig kan dokumentere at tiltakshaver mangler de privatrettslige rettighetene som søknaden krever. Et eksempel på dette kan være en tinglyst rettighet. Bevisbyrden for at tiltakshaver ikke kan bebygge egen eiendom påhviler da tredjemann. Kommunen vil kun være forpliktet til å foreta en begrenset undersøkelse, jf. også fvl. § 17 første ledd.»
Videre ble departementet spurt om dette:
«3.3. Det fremgår av sitatet fra side 99 at forvaltningen er ment å ha en ‘svært begrenset undersøkelsesplikt’. På side 100 fremgår videre:
‘Bygningsmyndighetenes saksbehandling er ikke innrettet mot å avklare kompliserte privatrettslige spørsmål og saksbehandlerne vil i mange tilfeller ikke ha den nødvendige kompetansen til å kunne vurdere slike spørsmål. En har således ingen garanti for at kommunen vil kunne foreta en tilstrekkelig grundig vurdering av alle sider av spørsmålet når den avviser en søknad, og begrunner med at det ikke foreligger hjemmel til å gjennomføre tiltaket på grunn av et uklart privatrettslig forhold.’
Har forvaltningen en begrenset undersøkelsesrett, slik at de må stoppe dersom de etter svært begrensede undersøkelser mener det ikke fremstår som ‘klart’ at de nødvendige rettighetene mangler? Eller kan forvaltningen foreta de undersøkelsene de finner nødvendige eller ønskelige for å kunne gjøre seg opp en mening om de privatrettslige spørsmålene?»
Departementet svarte:
«Som det fremgår av Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 100, er ikke bygningsmyndighetenes saksbehandling innrettet mot å avklare kompliserte privatrettslige spørsmål, og saksbehandlerne vil ofte mangle den kompetansen som er nødvendig for å kunne vurdere slike spørsmål. Det er viktig at en ikke kommer i den situasjon at bygningsmyndighetene må bruke betydelige ressurser på å undersøke og avgjøre om et tiltak lar seg gjennomføre fordi det fra en tredjemann hevdes at privatrettslige forhold er et hinder. Med dette menes ikke at kommunen har en generell plikt til å undersøke hjemmelsforholdene.
Avvisningsspørsmålet vil imidlertid måtte bero på en konkret vurdering, så en viss begrenset undersøkelse av den dokumentasjon som fremlegges fra den protesterende må bygningsmyndighetene likevel foreta. Hvis tilstrekkelig dokumentasjon ikke foreligger, bør søknaden likevel tas under behandling, men bygningsmyndigheten bør i så tilfelle påse at tillatelsen presiserer at den bare gjelder i forhold til plan- og bygningslovgivningen og ikke innebærer noen avgjørelse av eventuelle privatrettslige forhold.
Det er imidlertid ikke noe i veien for at kommunen, dersom den finner det ønskelig å undersøke nærmere, kan gi tiltakshaver en frist for å fremskaffe ytterligere dokumentasjon som kan avklare det privatrettslige spørsmålet.»
Tilslutt ble departementet bl.a. spurt om følgende:
«3.4 Mener departementet at forvaltningen har rett til å avvise en søknad om tiltak på egen grunn, dersom de etter en fortolkning av saksdokumentene kommer til at de mener at det fremstår som ‘klart’ hvordan eksempelvis en servitutt er å forstå, og fortolkningen går i tiltakshavers disfavør? Hvor stor grad av sannsynlighet må foreligge for at forvaltningen har rett til å avvise søknaden i slike tilfeller?»
Til dette svarte departementet:
«Departementet registrerer at servitutt er benyttet som eksempel. For ordens skyld minnes det om at en byggehindrende servitutt ikke vil kunne være grunnlag for å avvise en søknad, jf Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) side 322-323.
Dersom søknaden gjelder tiltak på tiltakshavers egen eiendom, er det privatrettslige utgangspunktet at tiltakshaver har full rådighet over tiltakseiendommen. Kommunen bør dermed ta søknaden under realitetsbehandling, med mindre det foreligger ‘konkrete og klare holdepunkter’ for noe annet, det vil si at en tredjemann uomtvistelig kan dokumentere at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettighetene som søknaden forutsetter. Eksempelvis bør bygningsmyndigheten realitetsbehandle søknaden selv om det foreligger protester fra tredjemenn om at tiltakshaver ikke har rett til å bygge på egen grunn i samsvar med søknaden, dersom den som protesterer ikke kan fremlegge uttrykkelig dokumentasjon på at det motsatte er tilfelle.
Spørsmålet om avvisning vil som nevnt under svaret på spørsmål 3.3 ovenfor måtte bero på en konkret vurdering. Kommunene vil i de fleste tilfellene ha et spillerom i forhold til om de velger å behandle søknaden eller avvise denne, men dersom det fremstår som klart at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettighetene som søknaden forutsetter, så skal kommunen avvise søknaden.»
Fylkesmannen hadde enkelte merknader til departementets vurderinger. Innledningsvis konstaterte hun at dersom plan- og bygningsmyndighetene ikke kan gå lengre i sine undersøkelser av privatrettslige forhold enn undersøkelsespliktens omfang, skulle de stanset da det ble konstatert at ordlyden i erklæringen fra 1976 åpnet for to tolkningsalternativer. Da måtte fylkesmannen lagt til grunn at forholdet ikke var «klart» – og realitetsbehandlet søknaden.
Fylkesmannen gikk deretter over til å drøfte om forvaltningens begrensede undersøkelsesplikt etter § 21-6 innebærer en slik begrensning. Det ble pekt på at kompetansen hos plan- og bygningsmyndighetene vedrørende privatrettslige spørsmål i de fleste tilfeller er begrenset. Videre skrev fylkesmannen at å la den enkelte saksbehandlers kunnskaper være avgjørende for hvor langt undersøkelsene går i det konkrete tilfellet, er betenkelig ut fra likebehandlings- og forutberegnelighetshensyn. På den annen side fremholdt fylkesmannen at en slik begrensning ville kunne stå i veien for å realisere hensyn som ligger bak avvisningsbestemmelsen i konkrete tilfeller, herunder ikke å medvirke til rettstridige forhold, ikke å kaste bort forvaltningens ressurser ved en realitetsbehandling av søknaden samt samfunnsøkonomiske hensyn. Videre fant fylkesmannen at hensynet til sammenheng og konsekvens i regelverket talte mot å begrense undersøkelsesretten. Fylkesmannen opprettholdt deretter sin vurdering i vedtaket, om at det var «klart» at A ikke hadde den rådighet søknaden forutsatte.
A fikk deretter anledning til å kommentere departementets og fylkesmannens brev.
Jeg ser slik på saken
Spørsmålet er om erklæringen fra 1976 vedrørende atkomstrett ga grunnlag for å avvise As byggesøknad på egen grunn.
Plan- og bygningsloven § 21-6 første punktum fastslår hovedregelen om at bygningsmyndighetene ikke skal ta stilling til privatrettslige forhold ved behandlingen av byggesøknader. Bygningsmyndighetenes hovedoppgave ved avgjørelsen av byggesøknader er å påse at tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er blant annet hensynene til en effektiv og rask byggesaksbehandling og en mest mulig lik og forutberegnelig saksprosess, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 99–100. Videre er ikke bygningsmyndighetenes saksbehandling innrettet mot å avklare privatrettslige spørsmål, som ofte kan være vanskelige, både faktisk og rettslig. Saksbehandlerne vil i mange tilfeller også ha begrensede muligheter til å kunne vurdere slike spørsmål. Hovedregelen gjelder dersom ikke «annet følger av loven her». Forbeholdet skyldes at visse bestemmelser i plan- og bygningsloven forutsetter at bestemte privatrettslige forhold må foreligge før det kan gis tillatelse til et tiltak, se f.eks. §§ 27-1 (vannforsyning), 27-2 (avløp), 27-4 (atkomst) og 29-4 (avstand til nabogrense).
I § 21-6 annet punktum fremgår et unntak fra hovedregelen i første punktum. Bestemmelsen gir bygningsmyndighetene hjemmel til å avvise en søknad dersom det fremstår som «klart» for bygningsmyndighetene at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter. Klarhetskravet gjelder både jus og faktum, og det må foreligge mer enn vanlig sannsynlighetsovervekt, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 322 – 323. Hvorvidt klarhetskravet er oppfylt, vil bero på en helhetsvurdering.
For tiltak på egen eiendom, må utgangspunktet om eiers fulle rådighet legges til grunn. I følge forarbeidene bør søknaden tas under behandling i slike tilfeller, med mindre det foreligger «konkrete og klare holdepunkter for noe annet», det vil si at en «tredjepart uomtvistelig kan dokumentere at tiltakshaver åpenbart ikke kan disponere over sin egen eiendom på denne måten». Det er påpekt at i tilfeller der det beror på en tolkning av uklare avtalevilkår eller lignende, om tiltakshaver har det privatrettslige grunnlaget for å gjennomføre det planlagte tiltaket på egen eiendom, må bygningsmyndighetene kunne behandle søknaden uten særlige undersøkelser, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 99 – 100. I et slikt tilfelle bør bygningsmyndighetene imidlertid «påse at det framgår av tillatelsen at den bare gjelder i forhold til plan- og bygningslovgivningen og ikke innebærer noen avgjørelse av den privatrettslige tvisten», jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) s. 323.
Klarhetskravet innebærer at det må foreligge mer enn vanlig sannsynlighetsovervekt for at tiltakshaver ikke har privatrettslig grunnlag for å utføre det omsøkte tiltaket på egen eiendom. Dette kravet vil kunne være oppfylt hvis en tredjeperson fremlegger «uomtvistelig» dokumentasjon på at tiltakshaver ikke har rett til å råde over sin egen eiendom på den måten som det omsøkte tiltaket fordrer. Klarhetskravet medfører også at kommunen ikke trenger å gå inn på tolkningen av uklare avtaler e.l. for å avgjøre om tiltakshaver mangler de privatrettslige rettighetene som er forutsatt i søknaden, og i slike tilfeller kan kommunen realitetsbehandle søknaden uten særlige undersøkelser, jf. de nevnte forarbeidene og Frode A. Innjord (red.), Plan- og bygningsloven med kommentarer (1. utg. 2010) bind 2 s. 634.
Det sentrale privatrettslige spørsmålet i saken er om naboenes atkomstrett er til hinder for byggetiltaket på egen grunn. Det er ikke omstridt at det foreligger to atkomster til de omtalte eiendommene, samt at begge atkomstene eksisterte da atkomstretten ble nedfelt i erklæringen i 1976. Ordlyden i erklæringen åpner derfor for flere tolkningsalternativer.
I denne saken har fylkesmannen tolket ordlyden i erklæringen fra 1976. Fylkesmannen konkluderte med at det var «naturlig» at atkomstretten gjaldt den ene atkomsten og ikke den andre. På denne bakgrunn fant fylkesmannen at det fremsto som «klart» at tiltakshaver ikke hadde de privatrettslige rettigheter søknaden forutsatte og at søknaden burde avvises.
Det ligger, som nevnt i utgangspunktet, utenfor bygningsmyndighetenes oppgaver å ta stilling til kompliserte privatrettslige spørsmål. Sentrale hensyn som effektiv og rask byggesaksbehandling, en mest mulig lik og forutsigbar saksprosess og bygningsmyndighetenes forutsetninger og kompetanse begrunner dette. I denne saken har tiltakshaver søkt om å bygge på egen grunn. Grunnlaget for tredjepersons innvending mot tiltaket er en erklæring der ordlyden åpner for to ulike, nærliggende tolkningsalternativer vedrørende tredjepersons eventuelle rettigheter på denne grunnen. Når et av disse tolkningsalternativene innebærer at tiltaket ikke vil komme i konflikt med tredjepersons privatrettslige rettigheter, fremstår det ikke som «klart» at tiltakshaver ikke har de privatrettslige rettigheter søknaden forutsetter. At bestemmelsen i pbl. § 21-6 skal forstås på denne måten, støttes av det tydelige klarhetskravet i lovens ordlyd og underbygges av uttalelsene i lovens forarbeider. Lovgiver synes å ha tatt et bevisst valg om å plassere søksmålsbyrden hos tredjeperson i disse situasjonene. Den riktige løsningen synes dermed å være at søknaden tas til realitetsbehandling.
Etter en gjennomgang av saken synes fylkesmannens fremgangsmåte og vurderinger ikke å være i overensstemmelse med ordlyden i plan- og bygningsloven § 21-6 og bestemmelsens forarbeider, jf. redegjørelsen ovenfor. På denne bakgrunn kan jeg vanskelig se at det var grunnlag for å avvise As byggesøknad. Jeg ber derfor fylkesmannen vurdere saken på ny og holde meg orientert om den fornyede behandlingen.
Jeg presiserer at jeg her kun har vurdert spørsmålet om avvisning etter plan- og bygningsloven § 21-6 og ikke tatt stilling til den privatrettslige tvisten.