Sakens bakgrunn
En journalist i Finnmark Dagblad klaget til ombudsmannen på Utdanningsdirektoratets vedtak 19. januar 2017 om å avslå hans krav om innsyn i dokumentene i sak 2016/4753 hos Fylkesmannen i Finnmark. Det første dokumentet i saken var et tips om lovbrudd fra en privatperson. Det andre dokumentet var Fylkesmannens svar på tipset.
Fylkesmannen i Finnmark behandlet innsynskravet i vedtak 13. desember 2016. Fylkesmannen avslo kravet om innsyn i det første dokumentet med hjemmel i offentleglova § 24 annet ledd første punktum, hvor det fremgår at «[d]et kan gjerast unntak frå innsyn for melding, tips eller liknande dokument om lovbrot frå private». Videre unntok Fylkesmannen opplysninger i svaret fra Fylkesmannen med hjemmel i samme bestemmelse. Resten av dokumentet ble unntatt etter offentleglova § 12 bokstav c, fordi de unntatte opplysningene utgjorde den vesentligste delen av dokumentet. Fylkesmannen foretok en merinnsynsvurdering for begge dokumentene etter offentleglova § 11.
Journalisten klaget til Utdanningsdirektoratet på Fylkesmannens vedtak. I vedtak 19. januar 2017 viste Utdanningsdirektoratet til at offentleglova § 24 annet ledd er en unntaksbestemmelse som knytter seg til dokumenter som helhet, og at offentleglova § 12 bokstav c bare er aktuell der enkelte opplysninger i et dokument blir unntatt. Fylkesmannen unntok dermed begge dokumentene med hjemmel i offentleglova § 24 annet ledd første punktum. Som begrunnelse for å unnta Fylkesmannens svar på tipset med hjemmel i denne bestemmelsen, skrev direktoratet følgende:
«Det andre dokumentet i saken er Fylkesmannens svarbrev. Dokumentet er ikke direkte omfattet av ordlyden i offentleglova § 24 andre ledd. Innholdet i dokumentet er imidlertid av en slik art at det ikke vil være mulig å gi innsyn i dokumentet uten å samtidig avsløre innholdet i det første dokumentet. Offentleglova § 24 andre ledd må tolkes i tråd med formålet om å beskytte anonymiteten til privatpersoner som gir tips og meldinger om lovbrudd. For at unntaksbestemmelsen skal gi en reell beskyttelse av anonymiteten, må den også omfatte svarbrev fra det offentlige i tilfeller hvor disse dokumentene vil gi mulighet for identifisering av melderen.»
Direktoratet foretok også en merinnsynsvurdering etter offentleglova § 11, men kom i likhet med Fylkesmannen frem til at hensynet til å beskytte melderens identitet veier tyngre enn hensynet til offentlighet.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen fant grunn til å undersøke Utdanningsdirektoratets avslag på kravet om innsyn i Fylkesmannens svarbrev med hjemmel i offentleglova § 24 annet ledd første punktum nærmere. Ombudsmannen viste til at ordlyden i dette unntaket ikke omfatter brev fra forvaltningen, og at det i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 146 er lagt til grunn at unntaket kommer til anvendelse der avsender er privatperson. Ombudsmannen viste til Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 15. september 2010, JDLOV-2010-2678, og spurte om direktoratet hadde tatt stilling til om det er mer riktig å vurdere kravet om innsyn i forvaltningens svarbrev etter andre bestemmelser i offentleglova.
I uttalelsen står det blant annet:
«Etter offentleglova § 24 andre ledd kan det gjøres unntak fra innsyn for dokumenter om lovbrudd. Unntak for anmeldelse, tips og lignende dokumenter om lovovertredelser fra private er regulert i bestemmelsens første punktum, som innebærer at det kan gjøres unntak på ubestemt tid for slike dokumenter. Unntaksadgangen etter første punktum gjelder bare dokumenter som kommer fra private, jf. også Rettleiar til offentleglova side 145. Adgangen til å gjøre unntak for andre dokumenter om lovovertredelser (herunder fra andre offentlige organer) er regulert i § 24 andre ledd andre punktum. Etter denne bestemmelsen kan det bare gjøres unntak inntil den aktuelle saken er avgjort.
Det følger av ovennevnte at svar som forvaltningen gir på henvendelser om lovbrudd, omfattes av § 24 andre ledd andre punktum. I noen tilfeller vil det imidlertid være grunnlag for varig unntak fra innsyn også i slike svar. For det første skal det gjøres unntak for opplysninger som er underlagt taushetsplikt, jf. offentleglova § 13 første ledd. Både opplysninger om hvem som har tipset om kriminell virksomhet, og opplysninger om hvem som i henhold til tipset mv. skal ha opptrådt lovstridig, kan etter omstendighetene være underlagt taushetsplikt. Se nærmere om dette i Rettleiar til offentleglova punkt 6.2.3 og 6.2.4 (på sidene 78-87). For det andre antar vi at det også i slike svar må kunne gjøres varig unntak fra innsynsretten for opplysninger som ville vært omfattet av § 24 andre ledd første punktum. I motsatt fall ville muligheten til beskyttelse etter første punktum være ufullstendig. Om bakgrunnen for regelen og forholdet til offentlighetsloven 1970 § 6 første ledd nr. 5 viser vi til NOU 2003: 30 særlig punkt 15.7 (side 204-206) og Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 12.3.6 (side 95-96).»
Avslutningsvis stilte ombudsmannen spørsmål knyttet til direktoratets merinnsynsvurdering.
I brev 14. juni 2017 svarte direktoratet blant annet:
«I vurderingen av innsynskravet valgte Fylkesmannen i Finnmark å unnta både tipset og svaret på tipset med henvisning til offentleglova § 24 andre ledd første punktum. Utdanningsdirektoratet opprettholdt vedtaket med samme begrunnelse og lovhenvisning.
Valg av lovbestemmelse
I valget av lovbestemmelse har Utdanningsdirektoratet lagt til grunn at offentleglova § 24 andre ledd første punktum er en spesialbestemmelse som knytter seg spesifikt til tips om lovbrudd fra private, og at det derfor var naturlig å anvende denne bestemmelsen fremfor den generelle bestemmelsen om taushetsplikt. Vi vurderte det ikke som aktuelt å anvende bestemmelsen i offentleglova § 24 andre ledd andre punktum, siden tipset om lovbrudd som saken knytter seg til stammer fra en privatperson. Vi har tolket § 24 andre ledd dithen at første punktum verner om private som sender tips til det offentlige, mens andre punktum verner om tilsvarende tips fra offentlige organ. I andre punktum legges det ikke opp til et varig unntak fra innsyn, men kun en utsatt innsynsrett.
Begrunnelsen for unntaket i offentleglova § 24 andre ledd første punktum er at omfanget av tips og meldinger om lovbrudd fra private ville blitt redusert betraktelig dersom det ikke var adgang til å varig unnta dem fra innsyn (se NOU 2003:30 punkt 15.7.2). I tråd med bestemmelsens formål har Utdanningsdirektoratet vurdert det som riktig å innfortolke en adgang til å også unnta svar på slike tips/meldinger om lovbrudd, i de tilfellene hvor dette er nødvendig for å sikre melderens anonymitet og sørge for at beskyttelsen som bestemmelsen legger opp til blir reell.
I uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling, som Sivilombudsmannen viser til, legges det også til grunn at det kan gjøres varig unntak for svar på meldinger om lovbrudd, for de opplysninger som ellers er omfattet av § 24 andre ledd første punktum. I motsatt fall ville beskyttelsen etter første punktum vært ufullstendig. Hvorvidt Justisdepartementet mener at et slikt unntak skal begrunnes ut fra første punktum, andre punktum eller ut fra den generelle bestemmelsen om taushetsplikt i offentleglova § 13 fremstår, etter det vi kan se, noe uklart.
Utdanningsdirektoratet vurderer innholdet i dokument 2 dithen at de vesentligste delene av dokumentet også kunne vært unntatt med henvisning til offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Begrunnelsen blir da noe annerledes, men utfallet det samme. At en privatperson har tipset offentlige myndigheter om et mulig lovbrudd, er en opplysning som det er nærliggende å ville holde for seg selv, og etter direktoratets vurdering således et personlig forhold omfattet av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. De opplysningene i dokumentet som er egnet til å identifisere tipseren utgjør den vesentligste delen av dokumentet, og dokumentet kan da unntas i sin helhet med henvisning til offentleglova § 12 bokstav c.
Spørsmålet om hvilken av de tre nevnte lovbestemmelse som er riktig å vise til, vil etter direktoratets vurdering ikke få konsekvenser for utfallet i denne konkrete saken. Dersom Sivilombudsmannen mener at Utdanningsdirektoratet har vist til feil lovbestemmelse, vil vi i fremtidige saker innrette oss etter dette.»
Ombudsmannens syn på saken
Hovedregelen om innsyn følger av offentleglova § 3. Unntak krever hjemmel i lov eller forskrift med hjemmel i lov, jf. første punktum.
Utdanningsdirektoratet har unntatt Fylkesmannens svarbrev fra innsyn med hjemmel i offentleglova § 24 annet ledd første punktum. Etter denne bestemmelsen kan det gjøres varige unntak fra hovedregelen om innsyn «for melding, tips eller liknande dokument om lovbrot frå private».
Dokumenter med forvaltningen som avsender omfattes ikke av ordlyden i offentleglova § 24 annet ledd første punktum. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 146 fremgår det at «[f]ørste punktum gjeld berre for melding, tips eller liknande dokument som skriv seg frå private». Det samme fremgår i NOU 2003: 30 s. 280, der det står at «[f]ørste punktum omfatter bare anmeldelser, tips eller lignende dokument om lovovertredelse fra private», og i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G‑2009-419 s. 145.
Etter offentleglova § 24 annet ledd annet punktum kan det gjøres unntak fra innsyn for «[a]ndre dokument om lovbrot, blant anna melding og tips frå offentlege organ». Dette vil omfatte forvaltningens svar på meldinger og tips fra privatpersoner som unntas etter første punktum. Fylkesmannens svarbrev i denne saken kan derfor som utgangspunkt unntas etter annet punktum. Unntakshjemmelen gjelder imidlertid bare «inntil saka er avgjord». Etter dette tidspunktet gir ikke bestemmelsen adgang til unntak. Unntaket er dermed en regel om utsatt innsyn, jf. NOU 2003: 30 s. 281 og Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 146.
Offentleglova § 24 annet ledd svarer til offentlighetsloven 1970 § 6 første ledd nr. 5 om at «[a]nmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse» kan unntas fra offentlighet. Unntaksadgangen er imidlertid snevret inn, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 96 og 146.
Hovedbegrunnelsen for unntaket i offentlighetsloven 1970 § 6 første ledd nr. 5 var opprinnelig å gi adgang til å unnta anmeldelser og tips fra private, men bestemmelsen ga en langt mer vidtgående unntaksadgang enn denne begrunnelsen tilsa, jf. NOU 2003: 30 s. 205. Offentlighetslovutvalget viste til at regelen er godt begrunnet når det gjelder anmeldelser, tips eller lignende om lovovertredelser for private. Dette fordi det må antas at omfanget av slike anmeldelser og tips vil reduseres betraktelig dersom det ikke er adgang til å unnta dem fra offentlighet, hvilket vil være uheldig for myndighetenes kontrollvirksomhet. Utvalget viste også til at det er en fordel for den som anmeldelsen eller tipset gjelder, at henvendelser som viser seg ikke å ha noe for seg, kan unntas fra offentlighet. Når det derimot gjelder andre dokumenter om lovovertredelser enn anmeldelser, tips eller lignende fra private, viste utvalget til at unntaksbehovet ikke er like stort. Utvalget vurderte flere alternative løsninger for å snevre inn unntaket i § 6 første ledd nr. 5, blant annet bare å gi adgang til å unnta anmeldelser eller lignende tips om lovovertredelser fra private. Utvalget viste imidlertid til at det er et unntaksbehov utover dette for dokumenter om lovovertredelser, særlig på et innledende stadium i saker der det er spørsmål om å avdekke og eventuelt sanksjonere lovovertredelser, for sikre at innsyn ikke gir et uriktig eller misvisende bilde av saken. Utvalget foreslo derfor at adgangen til å unnta anmeldelser, tips eller lignende dokumenter om overtredelser som kommer fra private, ble opprettholdt som før. For andre dokumenter om lovovertredelser, det vil si anmeldelser eller tips fra offentlige organer og dokumenter som dreier seg om en lovovertredelse uten å ha karakter av å være en anmeldelse eller et tips, foreslo utvalget at adgangen til å gjøre unntak begrenses til å gjelde inntil saken er avgjort, jf. NOU 2003: 30 s. 205-206. Dette forslaget ble fulgt opp i offentleglova § 24 annet ledd første og annet punktum, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005).
Utdanningsdirektoratet har vist til at offentleglova § 24 annet ledd første punktum er ment å ivareta privatpersoner som gir forvaltningen tips og meldinger om lovbrudd, for å sikre at forvaltningen mottar slike opplysninger. Direktoratet mener derfor at det er riktig å innfortolke en adgang til å gjøre varig unntak fra innsyn for forvaltningens svar, dersom det er nødvendig for å sikre melderens anonymitet og sørge for at beskyttelsen som første punktum legger opp til blir reell.
Justisdepartementets lovavdeling har i uttalelsen 15. september 2010, JDLOV-2010-2678 også lagt til grunn at det i noen tilfeller vil være grunnlag for varig unntak fra innsyn i forvaltningens svar. Lovavdelingen viser til at opplysninger som er underlagt taushetsplikt, er varig unntatt innsyn etter offentleglova § 13 første ledd, og at både opplysninger om hvem som har tipset om lovbrudd og opplysninger om hvem som i henhold til tipset skal ha opptrådt lovstridig, etter omstendighetene kan være underlagt taushetsplikt. Videre skriver lovavdelingen at de «antar … at det også i slike svar må kunne gjøres varig unntak fra innsynsretten for opplysninger som ville vært omfattet av § 24 andre ledd første punktum», og at «[i] motsatt fall ville muligheten til beskyttelse etter første punktum være ufullstendig». Som Utdanningsdirektoratet viser til, er det noe uklart om lovavdelingen mener at hjemmelen for et slikt varig unntak i så fall skal være første eller annet punktum i offentleglova § 24 annet ledd eller reglene om taushetsplikt.
Unntak fra hovedregelen om innsyn krever hjemmel i lov eller forskrift med hjemmel i lov, jf. offentleglova § 3. Dersom alle dokumenter som er tett knyttet til melding og tips fra privatpersoner, skulle ha vært behandlet etter første punktum – selv om avsenderen ikke er en privatperson – ville det nok ha sikret en mer fullstendig beskyttelse for privatpersoner som tipser om lovbrudd. Av ordlyden i offentleglova § 24 annet ledd og forarbeidene som er gjennomgått over, kommer det likevel klart frem at unntaket i første punktum kommer til anvendelse når avsender er privatperson, og at unntaket i andre punktum gjelder inntil en sak er avgjort. Offentleglova § 24 annet ledd gir dermed ikke hjemmel til varige unntak fra hovedregelen om innsyn for forvaltningens svar på dokumenter som kan unntas etter første punktum.
Det følger av dette at Utdanningsdirektoratet ikke kunne avslå journalistens krav om innsyn i svaret fra Fylkesmannen etter offentleglova § 24 annet ledd første punktum.
Taushetsbelagte opplysninger er unntatt innsyn etter offentleglova § 13 første ledd. Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 oppstiller taushetsplikt for opplysninger om «noens personlige forhold». Opplysningene må dreie seg om noe som det med god grunn er vanlig å ville holde for seg selv, jf. Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419 s. 78. I vurderingen av om opplysninger er omfattet av taushetsplikt eller ikke, skal det blant annet legges vekt på om opplysningene – alene eller sammen med andre tilgjengelige opplysninger – kan skade eller utlevere en person, om opplysningene er gitt i fortrolighet, og om utlevering kan skade tilliten til forvaltningen, slik at det kan bli vanskelig å hente inn nødvendige opplysninger i fremtidige saker. Videre må det legges vekt på hvilken interesse allmenheten har i å gjøre seg kjent med opplysningene, jf. veilederen s. 79.
Ifølge Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 25 bør det i utgangspunktet anses som et personlig forhold at noen har gitt opplysninger om en annen person, dersom det kan føre til ubehag for anmelderen at navnet hans/hennes blir kjent. På side 49 i Offentlighetsloven bind II (3. utg. Bergen 1994) skriver Frihagen at «[d]et må antas at opplysninger om navnet på en person som har gitt forvaltningen opplysninger om andres straffbare eller klart klanderverdige forhold, etter forholdene må være taushetsbelagt og derved unntatt fra offentlighet». Lovavdelingen har også lagt til grunn at opplysninger om identiteten til den som har meldt fra til forvaltningen om andres forhold, etter omstendighetene vil kunne være belagt med taushetsplikt, se lovavdelingens uttalelser 23. februar 2010, JD-LOV-2009-8027, og 4. mars 2005, JDLOV-2005-425.
Offentleglova § 13 gjelder – i motsetning til § 24 – bare for opplysninger. Dersom opplysningene som unntas utgjør den vesentligste delen av dokumentet, kan det imidlertid gjøres unntak for hele dokumentet, jf. offentleglova § 12 bokstav c. Plikten til å vurdere merinnsyn vil da gjelde for de resterende opplysningene som unntas etter § 12.
Utdanningsdirektoratet har i brevet hit 14. juni 2017 lagt til grunn at de vesentligste delene av Fylkesmannens svarbrev kunne vært unntatt etter offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Direktoratet skriver at det «[a]t en privatperson har tipset offentlige myndigheter om et mulig lovbrudd, er en opplysning som det er nærliggende å ville holde for seg selv, og etter direktoratets vurdering således et personlig forhold omfattet av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1». Direktoratet viser videre til at «[d]e opplysningene i dokumentet som er egnet til å identifisere tipseren utgjør den vesentligste delen av dokumentet, og dokumentet kan da unntas i sin helhet med henvisning til offentleglova § 12 bokstav c».
Som det fremgår over, hadde Utdanningsdirektoratet ikke hjemmel i offentleglova § 24 annet ledd til å avslå kravet om innsyn i Fylkesmannens svarbrev. Ombudsmannen har imidlertid gjennomgått svarbrevet, og har ikke funnet grunn til å tro at nærmere undersøkelser vil føre til kritikk av direktoratets vurdering om at det er hjemmel for å unnta dokumentet etter offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, jf. offentleglova § 12 bokstav c. Ombudsmannen finner for øvrig ikke grunn til å gå nærmere inn på direktoratets merinnsynsvurdering.
Ombudsmannen lar saken derfor bero med direktoratets siste redegjørelse.